行政訴訟調(diào)解的制度需求及合理性分析

摘 要：1989年4月，第一部《行政訴訟法》的頒布，其中，第50條明確規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！睆?990年該法實(shí)施至今已24年之久，社會(huì)生活的飛速發(fā)展和法律理論研究的進(jìn)步，使得這個(gè)規(guī)定已然成為很多法院審理行政訴訟案件的絆腳石。隨著人們法制意識(shí)的提高，越來越多的行政訴訟案件不斷出現(xiàn)，各種涉及行政機(jī)關(guān)自由裁量權(quán)的案件同樣激增，如果不引入高效的調(diào)解機(jī)制，將會(huì)使得大量的行政案件的判決合法不合理。文章通過四個(gè)部分來分析引入調(diào)解制度的合理性，旨在健全行政訴訟糾紛解決模式。

關(guān)鍵詞：公權(quán)；行政訴訟；調(diào)解

一、相關(guān)概念解析

調(diào)解，是指在居中第三人的主持下，對糾紛雙方當(dāng)事人勸服疏導(dǎo)，引導(dǎo)雙方當(dāng)事人通過自愿協(xié)商，互讓互諒以解決糾紛的活動(dòng)。訴訟調(diào)解，是指在訴訟過程中，法院依當(dāng)事人的申請或者依自己的職權(quán)，在遵循自愿、合法的基礎(chǔ)上，以調(diào)解方式解決當(dāng)事人之間糾紛的一種訴訟制度。

二、行政訴訟調(diào)解的制度需求

一般認(rèn)為，明確規(guī)定行政訴訟中不適用調(diào)解的法律文件最早可追溯到最高人民法院1985年發(fā)布的《關(guān)于人民法院審理經(jīng)濟(jì)行政案件不應(yīng)進(jìn)行調(diào)解的通知》，而最高法院在1987年作出的《關(guān)于審理經(jīng)濟(jì)糾紛案件具體適用〈民事訴訟法（試行）〉的若干問題的解答》中再次強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)行政案件不適用調(diào)解。雖然在《行政訴訟法》立法過程中對是否確立調(diào)解制度有爭論，但該法第50條一錘定音，規(guī)定：“人民法院審理行政案件，不適用調(diào)解?！辈贿^，依據(jù)《行政訴訟法》第67條第3款的規(guī)定，行政賠償案件可以適用調(diào)解。由此可見，在行政訴訟中，除了賠償案件以外的行政案件均不得適用調(diào)解。

為了解決糾紛，尤其是群體性行政爭議，化解社會(huì)矛盾，穩(wěn)定社會(huì)秩序，以及避免異化或結(jié)案，其運(yùn)用調(diào)解方式解決行政爭議就不存在法律障礙。但是，姜教授認(rèn)為法院目前推行的協(xié)調(diào)和解方式需要通過修法或制定司法解釋的方式來完善其法律依據(jù)。章劍生教授則另辟蹊徑，以最高法院2000年頒行的《行政訴訟法司法解釋》第97條為解釋媒介，即行政訴訟可以參照民事訴訟規(guī)定，認(rèn)為在《行政訴訟法》未明確禁止行政訴訟和解的前提下，可以參照民事訴訟法關(guān)于和解制度的規(guī)定，在行政訴訟中建立和解制度，以滿足行政訴訟的需要。但這一方案的前提是清晰準(zhǔn)確地界分行政訴訟調(diào)解和行政訴訟和解這兩個(gè)概念。遺憾的是，章教授在文中沒有給出明確的答案。李廣宇法官則從歷史解釋和體系解釋的角度對最高法院積極推行的協(xié)調(diào)和解制度作了辯護(hù)。他認(rèn)為，從立法資料和曾參加過立法的原人大法工委民法室主任胡康生的談話來看，允許人民法院通過做一定說服教育工作而促使當(dāng)事人和解，從而平息訴訟，應(yīng)當(dāng)是《行政訴訟法》的題中應(yīng)有之意。而且從體系解釋的角度來說，《行政訴訟法》第51條“因被告改變具體行政行為原告同意并申請撤訴，由人民法院裁定準(zhǔn)許”的規(guī)定，是緊接著第50條禁止調(diào)解規(guī)定的，二者之間具有內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，說明立法雖禁止調(diào)解，但不禁止當(dāng)事人之間因被告改變具體行政行為而達(dá)成的和解。第51條字面上是關(guān)于當(dāng)事人撤訴的規(guī)定，但卻隱含著和解的內(nèi)容，因?yàn)椤昂徒馐浅吩V的原因，撤訴是和解的結(jié)果”，因此該條規(guī)定“為人民法院通過協(xié)調(diào)促成當(dāng)事人和解預(yù)留了制度空間，也為人民法院制定關(guān)于行政訴訟和解的司法解釋提供了法律依據(jù)?！倍蚋？〗淌趧t反對從撤訴規(guī)定中解釋推導(dǎo)出和解制度以及法院推動(dòng)建立協(xié)調(diào)和解制度的實(shí)踐作法。他運(yùn)用目的解釋和體系解釋的方法，論證《行政訴訟法》關(guān)于撤訴規(guī)定的立法本意是為了限制撤訴，而不是鼓勵(lì)撤訴，因?yàn)椤缎姓V訟法》第51條和行政訴訟法司法解釋第49條第2款都規(guī)定了法院對撤訴的嚴(yán)格審查和必要的干預(yù)制度，體現(xiàn)了司法對行政權(quán)進(jìn)行監(jiān)督的立法本意。從體系解釋的角度來說，第51條撤訴規(guī)定緊接著第50條禁止調(diào)解的規(guī)定，是對第50條的強(qiáng)化，表明了立法者不僅禁止調(diào)解，也禁止無原則的撤訴與和解，以防止當(dāng)事人用“和解”的假象來掩蓋其實(shí)現(xiàn)違法目的。而最高人民法院要求各級(jí)法院積極探索行政訴訟的協(xié)調(diào)和解機(jī)制與法律保留原則不相一致，行政訴訟協(xié)調(diào)和解機(jī)制應(yīng)當(dāng)由全國人大或其常委會(huì)以法律形式進(jìn)行規(guī)范。

由此可見，如果不修改現(xiàn)行《行政訴訟法》的規(guī)定，用法律解釋的方法，既不能解決現(xiàn)實(shí)和實(shí)定法脫節(jié)的問題，也不能給司法實(shí)踐的制度創(chuàng)新找到令人滿意的法律依據(jù)，因?yàn)橛猛瑯拥慕忉尫椒▍s可能得出完全相反的答案。此外，與其放任現(xiàn)實(shí)中的各種規(guī)避法律的實(shí)踐作法，不如從制度上對其加以規(guī)范。所以，修改現(xiàn)行法律的禁止性規(guī)定，確立行政訴訟調(diào)解的合法地位，是解決行政訴訟調(diào)解所處窘境的必要途徑。這也是司法實(shí)務(wù)界和學(xué)術(shù)界的主流觀點(diǎn)。當(dāng)然，確立行政調(diào)解制度的前提是要論證其正當(dāng)性和必要性。前文已從現(xiàn)實(shí)需要的角度說明了這種必要性。以下則從理論基礎(chǔ)角度進(jìn)行討論。

三、行政訴訟調(diào)解的合理性分析

1.“服務(wù)行政”理念的構(gòu)建為行政訴訟調(diào)解制度提供了理論前提

目前構(gòu)建服務(wù)型政府已經(jīng)是我國行政改革的目標(biāo)。行政機(jī)關(guān)不再是橫行霸市的大佬，本身服務(wù)意識(shí)增加。同時(shí)大量的非政府組織、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)以及非營利性組織也承擔(dān)起公共管理職能。實(shí)踐中出現(xiàn)了一些新的行政行為如行政合同等。由于這類行政行為本身的強(qiáng)制性非常弱，它的實(shí)現(xiàn)必須依賴行政主體與行政相對人之間的合作與協(xié)商。而調(diào)解作為解決糾紛的方式，其最突出的優(yōu)點(diǎn)就在于它是通過原、被告雙方的協(xié)商來尋求一個(gè)雙方都能接受的方案，這與當(dāng)今服務(wù)行政觀念相吻合。因此，服務(wù)行政觀念的建立使得傳統(tǒng)的行政權(quán)力不得處分觀點(diǎn)受到了挑戰(zhàn)，為行政訴訟調(diào)解制度的建構(gòu)提供了理論前提。

2.國內(nèi)豐富的司法實(shí)踐為構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度提供了實(shí)踐支撐

最高人民法院從2007年以來發(fā)布了一系列司法解釋，逐步推動(dòng)行政訴訟調(diào)解在實(shí)踐中不斷嘗試開展：例如《關(guān)于為構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)提供司法保護(hù)的若干意見》中提出了要“探索構(gòu)建行政訴訟和解制度”；《關(guān)于行政訴訟撤訴若干問題的規(guī)定》旨在鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人通過合意協(xié)商最終以撤訴的方式結(jié)案；《關(guān)于進(jìn)一步貫徹“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”工作原則的若干意見》中明確要求把調(diào)解、和解和協(xié)調(diào)案件范圍擴(kuò)展到行政案件，并對相關(guān)具體工作做出了安排。這一系列相關(guān)司法解釋的出臺(tái)，以及自2007年開始的行政訴訟調(diào)解制度的試點(diǎn)工作，已經(jīng)取得了一些實(shí)際效果，可以說調(diào)解作為一種糾紛解決的方式，在化解官民矛盾、解決行政紛爭、促進(jìn)社會(huì)和諧上起到了重要的作用。