我國(guó)水污染防治現(xiàn)狀及完善

摘 要：面對(duì)水污染日益嚴(yán)重的現(xiàn)實(shí)，我們應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)水環(huán)境的保護(hù)，在我國(guó)現(xiàn)行水污染治理基礎(chǔ)之上，加強(qiáng)政府職責(zé)，加大違法處罰力度，改革經(jīng)濟(jì)刺激措施，強(qiáng)化法律責(zé)任，完善我國(guó)的水污染防治法，從而實(shí)現(xiàn)以人為本的可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略。

關(guān)鍵詞：水污染防治法水環(huán)境保護(hù)完善

一、我國(guó)水污染防治現(xiàn)狀及完善

水，是生物圈的基本構(gòu)成部分，是人類所有社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)所必須依賴的物資基礎(chǔ)之一。但是，由于各方面的原因，目前水污染嚴(yán)重和水資源短缺已成為世界各國(guó)面臨的一個(gè)共同難題。在全球水資源日趨缺乏的今天，防治水污染、保護(hù)水資源，實(shí)現(xiàn)水資源的可持續(xù)利用，已成為世界各國(guó)的必然選擇。

二、各國(guó)水污染防治法的主要管理措施和制度概況

水污染是導(dǎo)致水資源短缺的一個(gè)重要的原因。各國(guó)為了防治水污染，都制定了相應(yīng)的水污染防治的管理制度。概括起來(lái)，各國(guó)水污染防治法的主要管理措施和制度大致分為兩種類型：直接控制型和間接控制型。

直接控制型，即指具有強(qiáng)制性、技術(shù)性、嚴(yán)格性特征的預(yù)防性、管制性和救濟(jì)性法律制度。它包括預(yù)防性法律制度、管制性法律制度、救濟(jì)性法律制度。而間接控制手段，即采用經(jīng)濟(jì)手段，其實(shí)質(zhì)在于按照“污染者負(fù)擔(dān)”原則、環(huán)境資源有償使用原則，通過市場(chǎng)機(jī)制，使污染、破壞環(huán)境資源的生產(chǎn)者、消費(fèi)者承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)代價(jià)，從而將環(huán)境成本納入各級(jí)分析和決策過程。間接調(diào)控手段主要有征收環(huán)境費(fèi)制度、環(huán)境稅收制度、排污權(quán)交易制度和財(cái)政刺激制度等。

三、我國(guó)現(xiàn)行水污染防治法的立法概況

我國(guó)是一個(gè)水資源短缺的國(guó)家，人均水資源2100立方米，僅相當(dāng)于世界平均水資源的1/4，另外，我國(guó)水資源分布不均，眾多城市結(jié)構(gòu)性缺水。而且，近年來(lái)，隨著我國(guó)工業(yè)化和城鎮(zhèn)化的加快，用水量激增，導(dǎo)致水資源的過度開發(fā)利用。在各國(guó)紛紛立法進(jìn)行水資源保護(hù)的今天，我國(guó)也積極做了水資源保護(hù)的相關(guān)立法，主要包括《水法》、《水污染防治法》及其實(shí)施細(xì)則、《水土保持法》、《防洪法》、等等，就此形成了我國(guó)現(xiàn)階段水環(huán)境管理的制度體系。在這里我們主要談?wù)劇端廴痉乐畏ā返牧⒎ㄇ闆r。

在我國(guó)，從50年代起就由衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)開展水污染防治工作，但是，其工作重點(diǎn)只是在于飲用水衛(wèi)生管理方面。1984年5月11日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《中華人民共和國(guó)水污染防治法》，1989年又通過了《中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則》，此后又頒布了一系列相關(guān)法規(guī)。1995年，針對(duì)我國(guó)淮河流域的嚴(yán)重污染狀況，國(guó)務(wù)院制定了《淮河流域水污染防治暫行條例》，1996年5月15日，人大常委會(huì)又通過了新修改的《中華人民共和國(guó)水污染防治法》。

我國(guó)現(xiàn)行的《水污染防治法》共七章62條，各章內(nèi)容依次為：總則，水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)和污染物排放標(biāo)準(zhǔn)的制定，水污染防治的監(jiān)督管理，防止地表水污染，防止地下水污染，法律責(zé)任和附則。

四、我國(guó)水污染防治面臨的問題

從1996年《水污染防治法》實(shí)施以來(lái)，防治工作雖有一定進(jìn)展，但水環(huán)境惡化趨勢(shì)未得到根本遏制，治污速度趕不上污染的速度，所以資源性缺水和水質(zhì)性缺水并存，制約了經(jīng)濟(jì)社會(huì)的可持續(xù)發(fā)展，危及到人民群眾的身體健康和生產(chǎn)、生活。現(xiàn)在，我國(guó)水污染防治仍面臨五大嚴(yán)峻問題：

1.水污染形勢(shì)依然嚴(yán)峻

污染排放總量增長(zhǎng)速度快，據(jù)水利部統(tǒng)計(jì)近3年增長(zhǎng)8.6%，主要水系水質(zhì)惡化程度沒有得到控制，據(jù)環(huán)保局統(tǒng)計(jì)，2004年七大水系，一半以上達(dá)不到飲用水標(biāo)準(zhǔn)，一半以上屬于五類、劣五類水，已不能直接使用。另外，水污染事故不斷發(fā)生，經(jīng)濟(jì)損失較大。

2.工業(yè)污染仍然十分突出

不少老企業(yè)污染嚴(yán)重，無(wú)力治理，生產(chǎn)設(shè)備老化，工藝技術(shù)落后，產(chǎn)生的廢水未經(jīng)處理就直接排放；高消耗、高污染的小企業(yè)仍大量存在；不少企業(yè)有法不依，違法排污現(xiàn)象普遍。

3.城鎮(zhèn)污水未有效處理

隨著城市化發(fā)展，城市污水排放量增加，而污水處理廠建設(shè)緩慢，污水收集管網(wǎng)建設(shè)滯后，目前能正常運(yùn)行的有1/3，低負(fù)荷運(yùn)行的有1/3，還有1/3開開停停。另外，我國(guó)仍有一大批城市沒有污水處理收費(fèi)制度或收費(fèi)偏低，不能滿足污水處理廠的運(yùn)營(yíng)要求。

4.飲用水安全問題突出

我國(guó)一些地區(qū)飲用水源地水質(zhì)差，不合格率占25%，全國(guó)農(nóng)村尚有3億多人飲用水不安全。

5.水資源浪費(fèi)現(xiàn)象嚴(yán)重

據(jù)統(tǒng)計(jì)我國(guó)萬(wàn)元工業(yè)增加值用水量為222噸，是發(fā)達(dá)國(guó)家的5～10倍，工業(yè)用水重復(fù)利用率為62%，發(fā)達(dá)國(guó)家均為75%～85%；農(nóng)業(yè)灌溉用水利用系數(shù)為0.45，而很多國(guó)家為0.7～0.8；生活用水浪費(fèi)嚴(yán)重，全國(guó)管網(wǎng)漏損率為20%，每年浪費(fèi)水達(dá)100億噸以上。

以上水污染沒有得到有效控制的狀況，說(shuō)明在我國(guó)水污染防治方面，立法尚需完善，執(zhí)法、司法也需要進(jìn)一步改進(jìn)。而立法乃執(zhí)法、司法之源，所以完善我國(guó)的水污染防治法就顯得尤為重要。

五、完善我國(guó)水污染防治法的思考

我認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面思考：

1.水污染防治政府有責(zé)

水環(huán)境保護(hù)是大規(guī)模的公益性事業(yè)，所以在公益性事業(yè)中政府的作用極為突出、重要、有效。理論和實(shí)踐證實(shí)，在水環(huán)境保護(hù)工作中，需要堅(jiān)持并強(qiáng)化政府的職責(zé)。完善水環(huán)境保護(hù)必須加強(qiáng)政府在環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和計(jì)劃、水環(huán)境質(zhì)量、污染總體控制、清潔生產(chǎn)、飲用水保護(hù)等方面的責(zé)任和權(quán)力規(guī)范，并細(xì)化法律責(zé)任條款。

所以建議立法應(yīng)增添“水污染防治政府有責(zé)”的規(guī)定，水污染防治工作目標(biāo)責(zé)任書確定的任務(wù)完成情況和跨界水質(zhì)段面水質(zhì)年度考核結(jié)果應(yīng)納入政府工作考核及政府工作主要負(fù)責(zé)人征集考核體系，并作為任免、獎(jiǎng)勵(lì)干部的重要依據(jù)。全國(guó)人大環(huán)資委主任委員毛如柏曾強(qiáng)調(diào)，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部的環(huán)境責(zé)任追究制應(yīng)進(jìn)一步建立和完善，將來(lái)在修改有關(guān)法律時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定，對(duì)未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)的，或履行不力的行政領(lǐng)導(dǎo)，應(yīng)給予行政處分，造成嚴(yán)重后果的應(yīng)辭職或撤職，情節(jié)嚴(yán)重的應(yīng)追究刑事責(zé)任。

2.鼓勵(lì)公眾參與

而今，公民的環(huán)境權(quán)日益受到重視，我國(guó)的水污染防治法應(yīng)加強(qiáng)對(duì)公眾參與的明確、具體的規(guī)定，保證、鼓勵(lì)、保護(hù)公眾更多地參與環(huán)境管理，促進(jìn)水環(huán)境保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。同時(shí)應(yīng)提高公眾的環(huán)境意識(shí)，加強(qiáng)宣傳、教育、培訓(xùn)，為水環(huán)境污染治理、保護(hù)、發(fā)展提供持續(xù)的社會(huì)根本動(dòng)力。

3.徹底改變“守法成本高，違法成本低”的執(zhí)法瓶頸

1996年修改的水污染防治法的“全過程控制”、“清潔生產(chǎn)”等新的法律概念的發(fā)展、實(shí)施確實(shí)有一定的進(jìn)步。污染防治立法從末端控制戰(zhàn)略下的預(yù)防為主，發(fā)展為源頭控制戰(zhàn)略下的預(yù)防為主，使環(huán)境管理從廢物、末端管理擴(kuò)大到產(chǎn)品、源頭管理。依據(jù)立法，政府對(duì)造成水污染的企業(yè)進(jìn)行了整頓，禁止新建嚴(yán)重污染水環(huán)境的企業(yè)，淘汰落后工藝和設(shè)備，規(guī)定企業(yè)應(yīng)采用原材料利用率高，污染物排放量少的清潔生產(chǎn)工藝，加強(qiáng)管理，減少水污染物的產(chǎn)生。

我認(rèn)為應(yīng)使違法違規(guī)排污的企業(yè)付出高昂的代價(jià)，才能改變這種狀況。因此，在立法上應(yīng)明確采取相應(yīng)的行政處罰、司法追究、排污收費(fèi)、民事賠償?shù)却胧?，使違法違規(guī)排污的企業(yè)，得不償失，從而使違法的管理失職者不僅承受良心譴責(zé)，還要依法受到懲處。

4.改進(jìn)經(jīng)濟(jì)刺激措施，健全價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制

如前所述，環(huán)境經(jīng)濟(jì)刺激措施是水污染防治法制的間接調(diào)控主要措施，它可改變無(wú)償或低價(jià)使用水資源并將環(huán)境成本轉(zhuǎn)嫁給社會(huì)、他人及后代的傳統(tǒng)作法，從而有利于可持續(xù)發(fā)展。修訂的水污染防治法也因此規(guī)定了相應(yīng)的制度。

另外，我認(rèn)為應(yīng)該同時(shí)健全價(jià)值補(bǔ)償機(jī)制，征收排污費(fèi)只是考慮了水資源利用行為對(duì)水質(zhì)的影響，而沒有考慮水資源利用對(duì)水資源量及地下水方面的影響，是不全面的補(bǔ)償。應(yīng)增加的水資源補(bǔ)償機(jī)制的征收對(duì)象為既不構(gòu)成刑事違法又不構(gòu)成行政違法，但其行為可能對(duì)水資源的使用和水環(huán)境造成不利影響的單位和居民。

5.繼續(xù)堅(jiān)持以流域管理為核心，從整體上來(lái)防治水污染

我國(guó)以前是單一的區(qū)域控制，后來(lái)由于跨區(qū)域污染問題及糾紛層出不窮，久拖不決，而且隨大城市用水量的增長(zhǎng)，長(zhǎng)距離引水成為許多城市的供水主要來(lái)源，跨區(qū)域污染已成為這些城市的安全隱患。新修訂的水污染防治法確立了將流域管理作為基礎(chǔ)和核心，并納入地方人民政府的國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展計(jì)劃。為了加強(qiáng)流域的污染防治，國(guó)家和地方還頒布了專門的法規(guī)和規(guī)章，如1995年國(guó)務(wù)院頒布了《淮河流域水污染防治暫行條例》，1999年湖北人大通過了《湖北省漢江流域水污染防治條例》。與此同時(shí)筆者認(rèn)為同時(shí)還應(yīng)進(jìn)一步建立和健全跨區(qū)域污染糾紛的法律制度，以協(xié)調(diào)好江河湖泊跨行政區(qū)域的污染防治工作，如此才能從整體上來(lái)防治水污染。

6.強(qiáng)化法律責(zé)任

擴(kuò)充法律責(zé)任條款，增加應(yīng)受處罰的情節(jié)種類，細(xì)化應(yīng)受處罰的情節(jié)，加大處罰力度。同時(shí)還應(yīng)規(guī)定違規(guī)之后的補(bǔ)救性措施，如限期改善、申報(bào)、補(bǔ)正及復(fù)工的規(guī)定。因?yàn)閷?duì)排污者，其目的是通過一系列的措施規(guī)范其行為，從而促使其達(dá)標(biāo)，所以處罰并不是最終目的，如此才能有效地防治水污染。

五、結(jié)語(yǔ)

總之，防治水污染是一個(gè)系統(tǒng)工程，它需要政府、企業(yè)、個(gè)人共同的努力，需要各種法律、法規(guī)的共同作用，才能使水環(huán)境保護(hù)進(jìn)入發(fā)展的新時(shí)期。對(duì)它不斷的創(chuàng)新和完善，才能面對(duì)我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)的新任務(wù)、可持續(xù)發(fā)展和依法治國(guó)的新觀念、“入世”的新要求。

參考文獻(xiàn)：

[1]蔡守秋.國(guó)外水資源保護(hù)立法研究.2002

[2]中華人民共和國(guó)水污染防治法實(shí)施細(xì)則.2002

作者簡(jiǎn)介：

宋莉（1990.4—），女，山東青島人，單位山東科技大學(xué)學(xué)生，碩士研究生，研究方向環(huán)境與資源保護(hù)法學(xué)。