推進(jìn)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制構(gòu)造研究

摘 要：2014年，我國(guó)政府提出了承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的再分離是以農(nóng)地所有權(quán)及承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的初次分離為基礎(chǔ)，以破除初次分離當(dāng)中所產(chǎn)生的一系列制度局限性，其中包括均田承包、農(nóng)地農(nóng)民用等方面，為非農(nóng)主體在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)渠道中注入資本提供了更為可靠的政策，同時(shí)也能夠滿足現(xiàn)代農(nóng)民生存及發(fā)展的多方面需求，進(jìn)而轉(zhuǎn)變成為農(nóng)地全民用、規(guī)模經(jīng)營(yíng)的現(xiàn)狀。當(dāng)農(nóng)村土地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行再分離后，不僅需要對(duì)所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行重新定位，進(jìn)而避免工商資本對(duì)農(nóng)地的兼并或更改用途，同時(shí)還需要對(duì)再分離后的性質(zhì)與權(quán)能進(jìn)行合理的重新定義，將兩權(quán)分離后有可能產(chǎn)生的利益沖突予以遏止，重新塑造承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的流轉(zhuǎn)制度。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地；所有權(quán)；承包權(quán)；經(jīng)營(yíng)權(quán)；法制構(gòu)造

一、引言

上世紀(jì)80年代初，在我國(guó)農(nóng)村開始實(shí)施了家庭聯(lián)產(chǎn)承包農(nóng)用土地的責(zé)任制度，初次將農(nóng)地所有權(quán)與承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行了分離，這也是我國(guó)農(nóng)地制度的第一次創(chuàng)新改革，并且取得了良好的效果[1]。在初次的兩權(quán)分離當(dāng)中，與城鄉(xiāng)二元分割的概念予以貼合，不僅實(shí)現(xiàn)了耕者有田可耕的局面，還在很大程度上滿足了很大一部分農(nóng)民的溫飽水平，穩(wěn)定農(nóng)村社會(huì)的發(fā)展進(jìn)程，在改革開放三十年以來(lái)制度改革方面取得了顯著的成果。但是當(dāng)一部分?jǐn)y帶大量資本的主體開始進(jìn)入到農(nóng)村社會(huì)的建設(shè)當(dāng)中時(shí)，大量的農(nóng)民不再務(wù)農(nóng)，而是開始進(jìn)城打工，導(dǎo)致人地高度已經(jīng)無(wú)法對(duì)應(yīng)，農(nóng)地流轉(zhuǎn)的比例逐漸增加，承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離成為了當(dāng)下農(nóng)村中的常見現(xiàn)象。

基于此，2014年中央一號(hào)文件對(duì)農(nóng)村土地的考量上提出，“在落實(shí)農(nóng)村土地集體所有權(quán)的基礎(chǔ)上，穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營(yíng)權(quán)，允許承包土地的經(jīng)營(yíng)權(quán)向金融機(jī)構(gòu)抵押融資”[2]，這一指示明確規(guī)定了將農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)以及經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行重新的分離。其中所提到的兩權(quán)再分離，在一定程度上來(lái)說(shuō)是對(duì)上述現(xiàn)象的法律制度調(diào)整，對(duì)初次分離所產(chǎn)生的一系列不足予以補(bǔ)充的法律機(jī)制。兩權(quán)再分離的目的明確，旨在調(diào)整初次分離下所導(dǎo)致的制度局限性。新一輪農(nóng)用土地的改革已經(jīng)開始，兩權(quán)的再分離成為了我國(guó)農(nóng)地制度調(diào)整改革的重大機(jī)遇，因此，法律與政策要進(jìn)行適當(dāng)傾斜，通過(guò)全方位的支持鼓勵(lì)農(nóng)地專用，對(duì)農(nóng)村建設(shè)提供更為有效的成長(zhǎng)空間。

二、農(nóng)地兩權(quán)再分離的目標(biāo)

在農(nóng)地兩權(quán)初次分離的基礎(chǔ)上，兩權(quán)再分離旨在將農(nóng)地集體所有權(quán)的公有制實(shí)現(xiàn)方式繼續(xù)延續(xù)下去，對(duì)農(nóng)戶承包權(quán)予以肯定并維護(hù)，同時(shí)穩(wěn)定農(nóng)地社會(huì)保障功能，將經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行大范圍的擴(kuò)展，以此來(lái)實(shí)現(xiàn)充分利用農(nóng)地進(jìn)行創(chuàng)新式的經(jīng)營(yíng)。

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展使得農(nóng)地的使用開始多元化，兩權(quán)初次分離當(dāng)中對(duì)農(nóng)民和農(nóng)地的平衡予以高度強(qiáng)調(diào)，但是隨著承包經(jīng)營(yíng)權(quán)制度中效益的逐漸降低，農(nóng)地經(jīng)營(yíng)模式已經(jīng)無(wú)法跟上市場(chǎng)化進(jìn)程的腳步，導(dǎo)致大量務(wù)農(nóng)人員為了個(gè)人與家庭效益，轉(zhuǎn)而尋找更有價(jià)值的商業(yè)方式，使得農(nóng)地?zé)o耕種。為轉(zhuǎn)變這一現(xiàn)象，需要將均田承包下的小農(nóng)格局予以轉(zhuǎn)變，使得農(nóng)地利用方式通過(guò)承包權(quán)的穩(wěn)定與經(jīng)營(yíng)權(quán)渠道的擴(kuò)張，將農(nóng)民農(nóng)地荒廢率進(jìn)行充分利用，加快農(nóng)地的流轉(zhuǎn)與集中。

其次，能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)提供大量的資金支持。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的進(jìn)程當(dāng)中，由于農(nóng)民本身并不富裕，其很大的經(jīng)濟(jì)來(lái)源與資產(chǎn)均為農(nóng)地，因此可以通過(guò)農(nóng)地達(dá)成融資的基本條件。但是在農(nóng)地進(jìn)行融資抵押的情況下，一旦農(nóng)民出現(xiàn)了資金困難、經(jīng)營(yíng)不善的窘境，將會(huì)徹底失去經(jīng)濟(jì)來(lái)源，因此以往的法律制度對(duì)農(nóng)地融資進(jìn)行了一系列的限制，避免此類的情況發(fā)生。在2014年中央一號(hào)文件的發(fā)布，預(yù)示著我國(guó)農(nóng)地融資現(xiàn)狀將翻開新的篇章，兩權(quán)再分離后，農(nóng)民可以享有長(zhǎng)久并穩(wěn)定的承包權(quán)，在將經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資后，如果出現(xiàn)經(jīng)營(yíng)不善、無(wú)法清還債務(wù)的情況，農(nóng)民也不會(huì)失去承包方的地位，而是將經(jīng)營(yíng)權(quán)予以延期，作為償債的一種措施，保障農(nóng)地的社會(huì)功能。另外，農(nóng)民將經(jīng)營(yíng)權(quán)抵押融資后，還可以減少為現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展所需要的資金積累時(shí)間，為農(nóng)業(yè)擴(kuò)大規(guī)模、發(fā)展空間等方面提供更為有利的資金支持[3]。

三、農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)再分離的法制框架構(gòu)造

農(nóng)村土地改革與國(guó)家、社會(huì)、農(nóng)民以及農(nóng)村建設(shè)息息相關(guān)，因此在進(jìn)行法制結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)應(yīng)當(dāng)尋找適當(dāng)?shù)钠鯔C(jī)進(jìn)行謹(jǐn)慎的調(diào)整。

上世紀(jì)80年代初，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在農(nóng)村實(shí)施以來(lái)，承包經(jīng)營(yíng)權(quán)成為我國(guó)通用的一種概念，雖然這種概念在很大程度上存在著讓人不解的因素，但是隨后的一系列法制法規(guī)出臺(tái)后，這一概念也逐漸固定下來(lái)。兩權(quán)的再分離，將傳統(tǒng)意義上的農(nóng)地權(quán)利架構(gòu)予以重新規(guī)范，對(duì)承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的概念進(jìn)行重新定義。但是，其中存在著多重觀點(diǎn)，其中包括：①承包權(quán)僅代表著一種資格，而經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于物權(quán)的一種；②承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)均為物權(quán)；③承包權(quán)為成員權(quán)，經(jīng)營(yíng)權(quán)為用益物權(quán)；④承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，擁有承包權(quán)的一方可以獲得承包費(fèi)用，而獲得經(jīng)營(yíng)權(quán)的一方可以得到土地經(jīng)營(yíng)的收益。

其實(shí)這種概念的碰撞并不是兩權(quán)分離后的初衷，而是要將兩權(quán)分離后所具備的功能及目的予以分析。經(jīng)營(yíng)權(quán)從承包權(quán)中分離出來(lái)以后，可以推動(dòng)著農(nóng)民及農(nóng)業(yè)的進(jìn)一步發(fā)展，同時(shí)其自身屬于獨(dú)立物權(quán)，其中包括幾方面的理由：①能夠確保經(jīng)營(yíng)權(quán)所有人的需求；②使得農(nóng)地經(jīng)營(yíng)權(quán)的價(jià)值更為顯著，為承包權(quán)所有人創(chuàng)造更多的收益；③承包經(jīng)營(yíng)權(quán)本身就屬于用益物權(quán)的一種，因此兩權(quán)分離后，需要對(duì)這種物權(quán)屬性予以延續(xù)，特別是經(jīng)營(yíng)權(quán)符合用益物權(quán)的特性，在延續(xù)后能夠更加貼切的予以詮釋。

四、結(jié)語(yǔ)

農(nóng)地承包權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離，代表著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)化的進(jìn)程步伐逐漸加快，對(duì)于農(nóng)村當(dāng)中的務(wù)農(nóng)人員逐漸變?yōu)閯?wù)工人員現(xiàn)象，兩權(quán)的分離能夠?qū)⑥r(nóng)地進(jìn)行充分的合理運(yùn)用，進(jìn)而在尊重農(nóng)民意愿的情況下，將土地進(jìn)行良性流轉(zhuǎn)，不僅能夠?yàn)檗r(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程提供助力，還能夠?yàn)閿y帶資金的主體尋找更佳的發(fā)展空間，為我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和諧快速發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

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