我國農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房的法律問題及對策探析

摘 要：隨著我國城市化進(jìn)程的不斷加快，城市商品房價(jià)格不斷攀高，導(dǎo)致部分低收入人群無力購房而將目標(biāo)投向農(nóng)村集體所有土地上本該屬于集體組織成員的房屋，加之開發(fā)商的推動，這就形成了所謂的“小產(chǎn)權(quán)房”。小產(chǎn)權(quán)房已被國家明確為違法建筑物，由于其價(jià)格便宜等原因而屢禁不止，對待小產(chǎn)權(quán)房我們應(yīng)根據(jù)現(xiàn)實(shí)條件進(jìn)行分類處理，實(shí)現(xiàn)小產(chǎn)權(quán)房問題的最佳解決。

關(guān)鍵詞：小產(chǎn)權(quán)房；特征；對策

一、小產(chǎn)權(quán)房概述及其法律特征

“小產(chǎn)權(quán)房”不是一個(gè)法律概念，在我國的相關(guān)法律法規(guī)中并沒有對其概念、含義進(jìn)行界定，而是人們在長期的社會實(shí)踐中自發(fā)約定形成的一個(gè)名稱。“小產(chǎn)權(quán)房”主要是指建造在農(nóng)村集體土地上，未繳納土地出讓金等費(fèi)用，并將其出賣給非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員的房屋。其未經(jīng)國家相關(guān)部門批準(zhǔn)，不能取得土地使用證和預(yù)售許可證，與在國有土地上建造的能夠在國土房管局進(jìn)行備案并能夠獲得國家發(fā)放的產(chǎn)權(quán)證明的“大產(chǎn)權(quán)房”形成鮮明對比，所以稱之為“小產(chǎn)權(quán)房”。

1.小產(chǎn)權(quán)房是建設(shè)在農(nóng)村集體所有土地的住宅

農(nóng)村的土地主要分為農(nóng)村集體建設(shè)用地和耕地，根據(jù)目前情況來看，“小產(chǎn)權(quán)房”主要建造在農(nóng)村集體所有土地上，有一部分建造在耕地上。我國實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，嚴(yán)格限制耕地轉(zhuǎn)為非耕地，建造在耕地上的“小產(chǎn)權(quán)房”一般都是沒有經(jīng)過任何手續(xù)批準(zhǔn)、私自流轉(zhuǎn)獲得的土地，屬于嚴(yán)重違法行為。根據(jù)我國《土地管理法》規(guī)定農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟(jì)組織的成員承包經(jīng)營，從事種植業(yè)、林業(yè)、畜牧業(yè)、漁業(yè)生產(chǎn)；只有國有土地能夠用作建設(shè)商品房所使用；如果建設(shè)需要使用農(nóng)用土地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。而目前“小產(chǎn)權(quán)房”使用的農(nóng)村集體所有土地并沒有依法辦理建設(shè)用地征收手續(xù)，沒有依法繳納房地產(chǎn)開發(fā)的各項(xiàng)稅費(fèi)。

2.小產(chǎn)權(quán)房的買受人是非本集體經(jīng)濟(jì)組織成員

依照我國相關(guān)法律規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)的成員可以按照集體分配獲得相應(yīng)的宅基地。根據(jù)我國《物權(quán)法》的規(guī)定，宅基地使用權(quán)人對集體所有的土地平等的享有占有和使用的權(quán)利，有權(quán)利在屬于自己的宅基地上建造房屋及其附屬設(shè)施。宅基地可以進(jìn)行流轉(zhuǎn)，但有嚴(yán)格的條件限制，僅限本集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)成員進(jìn)行有條件的流轉(zhuǎn)。而小產(chǎn)權(quán)房是建造在集體所有土地上，向不特定人群售賣的房屋，具有商品房的性質(zhì)特征，現(xiàn)今小產(chǎn)權(quán)房的購買群體主要是城市低收入人群以及其他集體經(jīng)濟(jì)組織的成員，顯然，此舉是違反了我國《土地管理法》和《物權(quán)法》的規(guī)定。

3.小產(chǎn)權(quán)房的房屋產(chǎn)權(quán)不完整

房屋產(chǎn)權(quán)登記，是指按照法律規(guī)定，由有關(guān)國家機(jī)關(guān)對城市房屋的所有權(quán)進(jìn)行登記。而《土地管理法》規(guī)定，農(nóng)村集體所有土地上建造的房屋沒有經(jīng)過商品房的一系列程序，且未向國家繳納相關(guān)稅費(fèi)，沒有完整的權(quán)利，所謂的產(chǎn)權(quán)證明僅為鄉(xiāng)政府頒布的相關(guān)證明，實(shí)際上是沒有法律效力的。所以，這樣的房屋是面臨巨大風(fēng)險(xiǎn)的。

二、我國農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房形成的原因

1.我國現(xiàn)有的二元制土地結(jié)構(gòu)存在缺陷

目前我國實(shí)行的是城鄉(xiāng)二元的土地公有制結(jié)構(gòu)，城市土地與農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體不同。城市土地為國家所有，農(nóng)村土地為農(nóng)民集體所有。我國《土地管理法》規(guī)定，集體經(jīng)濟(jì)組織只有土地占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，而沒有完全的處分權(quán)，農(nóng)村集體土地若想改變土地性質(zhì)只能通過國家征收方式實(shí)現(xiàn)。而國家通過征收方式獲取征地所進(jìn)行的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)在筆者看來是相當(dāng)?shù)偷模瑑H以被征地農(nóng)民的生活水平不降低為原則，這與在城市國有土地中征地所帶來的“拆二代”簡直是天壤之別?！锻恋毓芾矸ā芬?guī)定“征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括征地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)及地上附著物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。在國有土地征收中，補(bǔ)償包括被征收房屋價(jià)值的補(bǔ)償；因征收房屋造成的搬遷、臨時(shí)安置的補(bǔ)償；因征收房屋造成的停產(chǎn)停業(yè)損失的補(bǔ)償。”對比來看，農(nóng)民真正獲得的補(bǔ)償費(fèi)少之又少，于是農(nóng)民為了盡可能地獲得更多的利益，不顧其違法性將目光投向了小產(chǎn)權(quán)房。

2.政府部門對小產(chǎn)權(quán)房建設(shè)監(jiān)管不力

我國《土地管理法》與《城市房地產(chǎn)管理法》都明確規(guī)定，政府機(jī)關(guān)有責(zé)任對小產(chǎn)權(quán)房問題進(jìn)行監(jiān)督管理，從法律規(guī)定上來看這是十分完善的，將會對小產(chǎn)權(quán)房起到嚴(yán)厲的打擊作用，但是在實(shí)踐中卻非如此。有些政府機(jī)關(guān)為了獲取更多的財(cái)政收入甚至某些官員為了謀取不當(dāng)利益，對于存在本轄區(qū)內(nèi)的小產(chǎn)權(quán)房不聞不問甚至幫助某些商人獲取農(nóng)村集體土地建設(shè)小產(chǎn)權(quán)房。監(jiān)管不力導(dǎo)致嚴(yán)重后果，一方面讓買主以為小產(chǎn)權(quán)房是合法的，有更多的人想購買小產(chǎn)權(quán)房，從而使市場擴(kuò)大，危害家中；另一方面讓其他集體組織也照搬其模式，獲取更多利益。雖然國家三令五申小產(chǎn)權(quán)房的違法性，但是由于部分政府部門的監(jiān)管不力導(dǎo)致小產(chǎn)權(quán)房數(shù)量驚人，難以處置。

3.房地產(chǎn)市場熱引導(dǎo)小產(chǎn)權(quán)房不斷發(fā)展

受傳統(tǒng)文化的影響，中國人一直注重購買房屋。近年來，城市化進(jìn)程不斷加快，國有土地出讓金價(jià)格逐年攀升，房地產(chǎn)開發(fā)成本也逐漸增高，據(jù)統(tǒng)計(jì)，在2000年--2015年房價(jià)攀升了7倍。此價(jià)格對于城市中的低收入者無疑是望而卻步，但是房地產(chǎn)市場需求確實(shí)十分旺盛的，于是部分開發(fā)商將目光投向了補(bǔ)償額低的農(nóng)村集體土地，建設(shè)價(jià)格較低的小產(chǎn)權(quán)房。雖然小產(chǎn)權(quán)房有種種弊端，但是其較商品房低廉的價(jià)格吸引著大量購房者。

三、我國農(nóng)村小產(chǎn)權(quán)房問題治理對策探析

1.完善我國現(xiàn)有的二元制土地結(jié)構(gòu)

我國目前一直在強(qiáng)調(diào)保護(hù)“三農(nóng)”，強(qiáng)調(diào)公平、平等的對待農(nóng)村與城市，并逐步推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化建設(shè)，但是目前現(xiàn)存的二元制土地結(jié)構(gòu)卻在法律上體現(xiàn)著農(nóng)村與城市的不平等性。當(dāng)集體土地被合法征用時(shí)所獲得的補(bǔ)償款十分低，與城市國有土地征地所獲得的補(bǔ)償款相差甚遠(yuǎn)。為了打破這一狹隘的限制，使集體組織成員能夠與城市居民相對公平的獲取最大利益，就要改革二元制土地結(jié)構(gòu)，這樣才能從根本上減少小產(chǎn)權(quán)房的存在。我們要在堅(jiān)持農(nóng)地集體所有的前提下，建立、完善、推廣土地流轉(zhuǎn)制度，將集體土地與國有土地一樣公平的進(jìn)入市場進(jìn)行交易，在不違反現(xiàn)有法律的情況下將土地最大化的利用，使農(nóng)民獲得更多的利益，而又不喪失其所有權(quán)，自然而然的就減少了因?yàn)榻ㄔ煨‘a(chǎn)權(quán)房而進(jìn)行的非法買賣。

2.分門別類地對小產(chǎn)權(quán)房進(jìn)行合理化運(yùn)作

如果簡單地將小產(chǎn)權(quán)房合法化，將會帶來一系列的問題，況且目前我國已經(jīng)明確小產(chǎn)權(quán)房不會合法化。但是對于已經(jīng)存在的小產(chǎn)權(quán)房采取“一刀切”的方式也將帶來更嚴(yán)重的后果，甚至引起社會動蕩，基于此我們應(yīng)進(jìn)行有區(qū)別的分別處理。其一，對于在建的違法小產(chǎn)權(quán)房應(yīng)堅(jiān)決打擊，立即拆除；其二，對于違反土地利用總體規(guī)劃，未經(jīng)相關(guān)部門審批非法占用耕地建設(shè)的小產(chǎn)權(quán)房，相關(guān)部門堅(jiān)決地予以相應(yīng)處罰，并追究相關(guān)責(zé)任人的法律責(zé)任；其三，對于已經(jīng)建成并使用的且已經(jīng)由村委會或鄉(xiāng)政府辦理了確權(quán)手續(xù)的小產(chǎn)權(quán)房，可以在補(bǔ)交土地出讓金和稅費(fèi)后，將其納入到不動產(chǎn)登記當(dāng)中。

3.強(qiáng)化政府機(jī)關(guān)監(jiān)督機(jī)制

法律的生命在于實(shí)施。我國《土地管理法》第六章明確規(guī)定縣級以上人民政府土地行政主管部門對違反土地管理法律、法規(guī)的行為進(jìn)行監(jiān)督檢查，對于違法行為要嚴(yán)格執(zhí)法。在小產(chǎn)權(quán)房這個(gè)問題上面政府的監(jiān)督卻不是非常到位，早起對于小產(chǎn)權(quán)房問題沒有重視，甚至逐漸對小產(chǎn)權(quán)房采取曖昧的態(tài)度，這使得小產(chǎn)權(quán)房問題日益嚴(yán)重。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和村民委員會要切實(shí)聯(lián)系好村民和國家，將農(nóng)民的問題、農(nóng)村的現(xiàn)狀及時(shí)反映給相關(guān)部門，并能夠切實(shí)履行好自己的監(jiān)督職能，對于違反現(xiàn)有法律法規(guī)的，要依法處理。

4.完善城市住房保障體系

小產(chǎn)權(quán)房之所以發(fā)展的如此迅猛，和城市的房地產(chǎn)價(jià)格高漲有著密切的聯(lián)系。城市低收入人群因無力購買城市內(nèi)的商品房所以才會冒著巨大法律風(fēng)險(xiǎn)購買小產(chǎn)權(quán)房，如果這些人群能夠在城市獲得適合他們經(jīng)濟(jì)水平的住房，將會鮮有人群將目光投向遠(yuǎn)離他們現(xiàn)在生活的農(nóng)村。完善城市住房保障體系，將城市內(nèi)低收入者全部納入到城市住房保障人群中，而不以其戶口是否為城市劃分，并嚴(yán)格執(zhí)行城市住房保障政策，嚴(yán)防保障房成為一些有權(quán)人士的特殊房。保障房的建設(shè)也有利于是房地產(chǎn)市場回歸正?；档托‘a(chǎn)權(quán)房的需求市場。

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作者簡介：

汪偉韜（1994～），河南師范大學(xué)法學(xué)院本科生，研究方向：民商法。

注：本文為2013年度河南師范大學(xué)“大學(xué)生創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)訓(xùn)練計(jì)劃”資助項(xiàng)目（我國城市化進(jìn)程中小產(chǎn)權(quán)房問題研究及相關(guān)制度構(gòu)建）