論行政公益訴訟原告資格

摘 要：在我國建立行政公益訴訟制度，首先要解決的是原告資格問題。介于我國行政公益訴訟原告資格實踐和立法的滯后，我國應逐步建立起人民檢察院、社會組織和公民在一定限度內的行政公益訴訟原告資格制度。

關鍵詞：行政公益訴訟；原告資格；公共利益

一、問題的提出

近年來，隨著社會的轉型發(fā)展，國有資產(chǎn)流失、違法征收集體土地、環(huán)境保護不作為等大量行政機關侵害國家利益和社會利益的案件接連發(fā)生，許多公共利益在遭受違法行政或行政不作為侵害時，因沒有適格的原告而得不到司法救濟的案件屢見不鮮。從法院拒絕受理的理由來看，基本都集中在原告與其起訴的案件之間無利益相關性。

一、行政公益訴訟及原告資格界定

（一）行政公益訴訟的概念

我國至今并沒有明確的“行政公益訴訟”的概念，為區(qū)別于普通行政訴訟，本文所指的行政公益訴訟排除追求個人利益的主觀訴訟，即指公民、法人或者其他組織，認為行政主體的作為或者不作為違法，對國家利益、社會公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但對其自身合法權益并未構成或者不具有構成直接侵害之可能的，可根據(jù)法律的規(guī)定向法院提起的行政公益訴訟。

（二）行政公益訴訟原告資格的內涵

行政公益訴訟的原告資格可以理解為：為維護公共利益，能夠以自己的名義提起行政訴訟，在法律上需要具備的主體條件。簡單來說就是具備什么條件或身份的人才能夠提起行政公益訴訟。

二、我國行政公益訴訟原告資格規(guī)則的現(xiàn)狀與不足

（一）我國行政訴訟原告資格的立法表達

我國《行政訴訟法》第2條、第41條第1項規(guī)定了行政訴訟原告資格的概念。我國行政訴訟原告資格經(jīng)歷了從“無標準時期”到“法定標準時期”再到“合法權益標準時期”，進而發(fā)展到“利害關系人標準時期”。此標準強調原告與合法權益之間的關系，意味著原告必須是自己的合法權益遭到侵犯，即原告必須是其主張的權利、利益的享有主體。

（二）行政公益訴訟視野下我國原告資格的不足

我國現(xiàn)行行政訴訟法的原告資格被限定在原告與訴訟利益之間要有利害關系。即要取得原告資格，必須證明與被訴行為存在著利害關系，合法權益遭到了侵害，而公共利益并未進入其保護的視野。因此若想實現(xiàn)保護公共利益的目標，需要改變我國現(xiàn)在原告資格的規(guī)則，從個人利益擴大到公共利益，以滿足行政公益訴訟的現(xiàn)實需要。

三、我國行政公益訴訟原告資格制度的構建

（一）我國行政公益訴訟原告資格的確立標準

結合我國現(xiàn)有的“合法權益”、“法律上的利害關系”的行政訴訟原告資格標準和當今世界多數(shù)國家對原告資格放寬的趨勢，我國行政公益訴訟原告資格的標準可以界定為：“法律規(guī)定的主體認為行政行為對應當受法律保護的權益有不利影響”?！胺梢?guī)定的主體”是指通過立法或法律解釋的方式明確相關主體的原告資格?！皯斒芊杀Ｗo的權益”作廣義解釋，包括人身權益、經(jīng)濟權益和其他權益。

（二）我國行政公益訴訟原告主體應多元化

1.確立檢察機關行政公益訴訟的原告資格

首先，從法律地位上來講。檢察機關是憲法規(guī)定的法律監(jiān)督機關，人民檢察院依法獨立行使檢察權，不受行政機關、社會團體和個人的干涉。這種獨立于行政機關的超脫的法律地位和作為對享有法律執(zhí)行權的行政機關的監(jiān)督者，決定了其提起行政公益訴訟法律上的正當性。

其次，就職責上來看。檢察機關代表國家行使檢察權，肩負著維護法律正確實施，社會公平公正的職責，這就使得檢察機關成為了維護社會公共利益的最佳代表。

司法救濟是成本比較高昂的一種救濟手段，因此，可設置一種前置程序進行限制。如當檢察機關發(fā)現(xiàn)行政機關的行為已經(jīng)損害公共利益或有可能損害公共利益時，應當先對其提出司法建議，在一定期間內行政機關不予糾正或不作為時，再考慮通過訴訟的途徑加以監(jiān)督和追究。

2.確立社會組織行政公益訴訟的原告資格

首先，從社會組織的性質來看。我國的社會團體是公民自愿組成，為實現(xiàn)會員共同意愿，按照其章程開展活動的非營利性社會組織。它代表一定領域內不特定多數(shù)人享有的共同利益。

其次，從組織性和經(jīng)濟實力來看。社會組織一般具有嚴密的組織性和專業(yè)性，對于其領域內的問題一般較其他主體更為關注。且社會組織具有一定的經(jīng)濟實力和人力資源，能夠負擔行政公益訴訟的訴訟成本，有利于訴訟的順利進行。

再次，從合理性上來看，社會組織可以減輕檢察機關的訴訟負擔。我國檢察機關除了代表國家進行刑事公訴外，還承擔著民事、行政監(jiān)督檢察、監(jiān)所檢察、反貪、反瀆職等職能，賦予社會團體行政公益訴訟的原告資格，也可以在一定程度上減輕檢察機關的負擔，節(jié)約國家的司法資源。

社會團體作為原告具有一定的優(yōu)勢，但為了防止濫訴，法律仍應對其進行一定的限制。如社會團體在發(fā)現(xiàn)公共利益遭受行政行為侵害時，應先向作出該行為的行政機關提出糾正意見或向有關主管機關反應，在無法得到解決時，才向法院提起訴訟。

3.確立公民個人行政公益訴訟的原告資格

有學者擔心，普通民眾擁有起訴權會導致濫訴的風險，但筆者認為，公民參與行政公益訴訟仰賴幾種因素：第一，長期培育出來的“公益心”；第二，具有一定的經(jīng)濟實力、精力和時間；第三，具備一定的法律知識和法判斷力；第四，個體的自我犧牲精神。很顯然，我國距此還有一段距離，因此，擔憂濫訴在現(xiàn)如今的情況下有些杞人憂天。

當然，公民擔任原告也要有一定的限制，公民認為行政主體的作為或者不作為違法，對國家利益、社會公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，但對其自身合法權益并未構成或者不具有構成直接侵害之可能的，也可以根據(jù)法律的規(guī)定向法院提起的行政公益訴訟。但必須設置更為嚴格的前置程序，即應首先向有關主管部門反應，若沒得到滿意答復，可以向檢察院申請訴訟，若檢察院不依法啟動訴訟程序，則公民可以自己的名義向法院提起行政公益訴訟。

參考文獻：

[1]馬德懷.行政訴訟原理[M].北京：法律出版社，2003

[2]黃學賢.行政訴訟原告資格若干問題探討.[J].法學，2006，（8）

作者簡介：

熊晉誼（1990年4月～），重慶，四川大學2013級研究生，研究方向：訴訟法。