環(huán)境公益訴訟激勵措施的探討

摘要：新《環(huán)保法》正式確認社會組織可作為環(huán)境公益訴訟主體，但目前我國可提起公益訴訟的環(huán)保公益組織普遍存在起訴意愿不強的情況。訴訟成本與直接收益的巨大反差以及我國社會組織專業(yè)性較弱是環(huán)保組織對公益訴訟缺乏熱情的重要原因。在環(huán)保公益訴訟原告資格逐步擴大的同時，借鑒“賞金獵人”和“律師費用轉(zhuǎn)嫁”制度實現(xiàn)環(huán)保社會組織的可持續(xù)發(fā)展，并在法院引進解決專業(yè)性問題的人員提供專業(yè)技術(shù)幫助，以調(diào)動社會組織起訴的積極性，保證公益訴訟制度目的的實現(xiàn)。

關(guān)鍵詞：環(huán)境公益訴訟 激勵

環(huán)境治理需要全民參與已是共識。新《環(huán)保法》于第五十八條賦予特定條件的社會組織公益訴訟主體資格。據(jù)“自然之友”調(diào)查，迄今為止，國內(nèi)有資格提起訴訟的社會組織有700多家。盡管新《環(huán)保法》在公益訴訟上開啟了里程碑式的制度安排，目前，在全國可提起公益訴訟的環(huán)保組織中，多半有官方背景的組織并不愿意參與訴訟，剩下的民間環(huán)保組織中，真正有實力且愿意嘗試的只有十幾家。[1]

一、公益組織缺乏熱情的原因分析

全國政協(xié)委員、清華大學公共管理學院NGO研究所所長王名指出，不到2%的NGO敢提起公益訴訟之根本原因在于缺乏專業(yè)性和資金。1而環(huán)保的使命恰恰需要靠熱情和專業(yè)精神來完成。

（一）多數(shù)公益組織缺乏專業(yè)水準，取證困難

雖然依據(jù)2001年最高人民法院《關(guān)于民事訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》第四條的規(guī)定，環(huán)境訴訟適用舉證責任倒置原則，但是環(huán)境公益訴訟案件的原告仍然需要對污染損害行為、污染損害事實承擔舉證責任。在全球環(huán)境問題階段，污染和破壞往往是綜合性的。并且，相較于一般的訴訟，環(huán)境訴訟對于所采集數(shù)據(jù)的真實性、專家鑒定的可靠性等有著更高的要求。然而，早期的環(huán)保組織面對環(huán)境問題主要采取宣傳教育手段，其組織內(nèi)部缺乏專家和專業(yè)法律團隊，對其而言，收集證據(jù)是一項極具挑戰(zhàn)性的工作。

（二）公益組織難以負擔高額訴訟費用

一般而言，一場公益訴訟需要十萬元以上的資金支持，一般社會組織無力承擔。例如，從2001年至今，“自然之友”就“云南曲靖鉻渣污染公益訴訟案”所需要預付的鑒定費用高達700多萬元。但根據(jù)中華環(huán)保聯(lián)合會的調(diào)查，76.1%的環(huán)保民間組織沒有固定的經(jīng)費來源。就NGO而言，其依靠項目獲取資金以維持機構(gòu)運轉(zhuǎn)的模式?jīng)Q定其更難擁有充足的資金用以購買法律服務(wù)和聘請專家。漫長的訴訟周期、高額的公益訴訟費用使得很多環(huán)保組織在敗訴的風險面前沒有勇氣提起公益訴訟。

公益訴訟起源于羅馬法，其目的在于實現(xiàn)社會正義和公平、維護國家和社會公共利益。然而，從公共選擇理論的視角看，環(huán)境公益訴訟卻可以視為一種提供公共產(chǎn)品的行為。經(jīng)濟學意義上的公共產(chǎn)品具有非排他性，因而在公共領(lǐng)域，潛在的原告在上述困窘面前則會傾向于保持“理性的冷漠”。[2]環(huán)境訴訟是一種特別訴訟，是現(xiàn)代社會中公民共同行為的有機組成部分。[3]但作為一種“集體行為”，環(huán)境公益訴訟高昂的訴訟成本與非直接收益的巨大反差讓社會組織難有完善其內(nèi)部專業(yè)性布局的動因。訴訟成本對原告的起訴意愿具有決定性的影響，可以說，巨額的訴訟成本幾乎成為我國潛在原告提起環(huán)境公益訴訟所面臨的一道無法逾越的鴻溝。

二、探索建立公益訴訟激勵機制

環(huán)境訴訟固有技術(shù)性和專業(yè)性的特點，減少訴訟成本不甚妥當。但通過制度安排，減少巨額成本對潛在原告可能造成的負面影響，提高其進行公益訴訟的積極性不失為可思量之方向。美國、德國等一些國家通過對公益訴訟配套的訴訟制度進行設(shè)計來調(diào)動社會組織或公民個人承擔起捍衛(wèi)環(huán)境安全的積極性對我國目前社會組織缺乏熱情的狀況具有借鑒意義：

（一）調(diào)查專員協(xié)助制度

如前所述，普通社會組織通常很難勝任復雜專業(yè)性要求極高的訴訟證據(jù)收集工作。作為現(xiàn)代公益訴訟的創(chuàng)始國，美國的社會公益組織在實踐中逐步形成較為專業(yè)的布局，比如EWG（美國環(huán)境工作組）關(guān)注有害有毒物質(zhì)對人體的侵害，EDF（美國環(huán)保協(xié)會）關(guān)注氣候問題等。并且，社會組織可能在特定公益訴訟中共同發(fā)揮作用。建立合作網(wǎng)絡(luò)，整合專家資源，擺脫單打獨斗的局面無疑是未來環(huán)境公益訴訟發(fā)展的必然趨勢。但基于我國社會公益組織結(jié)構(gòu)和歷史發(fā)展特點，民間公益組織自身建設(shè)的加強和專業(yè)性合作關(guān)系的建立并非一日之功。

不同于美國，20世紀70年代興起公益訴訟制度的印度采取的是設(shè)計非對抗性的合作式訴訟程序以解決專業(yè)性問題的方式。[4]如在證據(jù)方面，印度創(chuàng)立了調(diào)查委員會制度，在特定案件中成立由法學專家、記者、相關(guān)領(lǐng)域的專家以及社會學家組成的調(diào)查委員會，委員會對案件事實進行調(diào)查并得出報告，并且該報告可作為案件的證據(jù)使用。[5]印度官方憑借調(diào)查委員會或調(diào)查專員制度介入公益訴訟，旨在最大可能地實現(xiàn)對環(huán)境人權(quán)的確認和救濟。反觀我國社會公益組織力量較為薄弱、專業(yè)性亟待提高并且彼此間合作性差的現(xiàn)狀，筆者認為，在我國環(huán)境法庭進行公益訴訟審理時可嘗試對發(fā)起公益訴訟的社會組織予以專業(yè)性幫助。首先，印度在社會理念、環(huán)境抉擇以及國家結(jié)構(gòu)方面同我國均較為相近，其實證有效經(jīng)驗值得參考。其次，我國《民事訴訟法》第六十四條第二款規(guī)定，“當事人及其訴訟代理人因客觀原因不能自行收集的證據(jù)，或者人民法院認為審理案件需要的證據(jù)，人民法院應(yīng)當調(diào)查收集?！彼苑ㄔ航槿氚讣恼{(diào)查和證據(jù)的搜集有訴訟法上的依據(jù)。最后，我國已在知識產(chǎn)權(quán)法庭進行技術(shù)調(diào)查官引進的探索，可借此實踐經(jīng)驗進一步在環(huán)境問題上嘗試引入調(diào)查專員輔助案件的審理。

環(huán)境公益訴訟中往往存在較多復雜的專業(yè)性問題，一些環(huán)保組織只有幾位全職工作人員和實習生，沒有專家和法律團隊，工作內(nèi)容只是做些環(huán)境教育的宣傳工作。1因此，倘若在環(huán)境公益訴訟中，法院能夠在難度較大、較為復雜的專業(yè)問題上予以適當幫助，簡化案件訴訟和審理難度的同時無疑在很大程度上減輕了公益訴訟潛在原告對環(huán)境公益訴訟的恐懼。

（二）訴訟費用有傾斜分配原則

德國學者奧特馬·堯厄尼西曾經(jīng)指出，訴訟費用數(shù)額的確定與分擔“具有很大的政治法律意義，因為昂貴的訴訟費會加重權(quán)利追訴和權(quán)利防御的負擔，因而限制了訴訟并壓制了好訟?！盵6]總體而言，訴訟成本主要有訴訟費用、律師費用、機會成本和法外成本四種。在美國環(huán)境法規(guī)中，均對法院將訴訟費用判給任何一方當事人的自由裁量權(quán)予以特別授權(quán)。而在司法實踐中，法院則通常會將訴訟費用判予被告方承擔。在民事公益訴訟十分廣泛的德國，在公益訴訟的訴訟費用問題上同樣更加偏向原告。并且，依據(jù)德國《民事訴訟法》第637條的規(guī)定，在檢察機關(guān)敗訴時法院將判定國庫補償勝訴的對方當事人的訴訟費用。此類規(guī)則在很大程度上減輕了原告起訴前對巨大訴訟費用的恐慌。在我國，訴訟費用分擔的一般原則雖然是“敗訴方負擔”，但我國所采取的“敗訴方負擔”規(guī)則同美國環(huán)境公益訴訟中訴訟費用負擔的規(guī)則有外延上的區(qū)別。依據(jù)我國《人民法院訴訟收費辦法》和《律師服務(wù)收費管理辦法》（2006 年）的規(guī)定，在我國敗訴方所負擔的訴訟費用原則上將律師費排除在外，就律師費用的負擔其實同“美國規(guī)則”相類似。而考慮到環(huán)境公益訴訟的巨額訴訟成本，美國國會在其制定的環(huán)境公益訴訟條款中引人了“律師費轉(zhuǎn)嫁”條款，允許勝訴的環(huán)境公益訴訟原告在限定情況下從敗訴被告處獲得律師費的賠償。[7]需要強調(diào)的是，美國的“律師費轉(zhuǎn)嫁”設(shè)計是雙向并且有較為嚴格條件的，法院有權(quán)在雙方當事人之間斟酌分配部分或全部律師費用以實現(xiàn)衡平，這使得其在抑制濫訴方面同樣發(fā)揮作用。例如，原告必須獲得“某些實質(zhì)性的勝利”，法院判予其律師費才是合適的。筆者認為，我國將來在公益訴訟配套制度的設(shè)計中可參考和借鑒美國環(huán)境公民訴訟律師費制度，在適應(yīng)我國國情的前提下，將律師費的分配引入司法考量，從經(jīng)濟層面激勵潛在原告提起公益訴訟。當然，作為成文法國家，對法院可判令一方承擔包括律師費在內(nèi)的訴訟成本應(yīng)當有較為明確的情形設(shè)定。

（三）“賞金獵人”制度

該制度緣起英國，后在19世紀為美國所繼承適用。目前，西方國家多在公益訴訟中引入該制度以代替?zhèn)鹘y(tǒng)私益訴訟所受損害可預計地通過訴訟得以付償這一傳統(tǒng)訴訟的潛在激勵因素。例如，在“罰金訴訟”中，勝訴原告可以獲得訴訟收益的一部分，而這往往成為原告顯而易見的動機。2從新《環(huán)境保護法》第五十八條第三款和《最高人民法院關(guān)于全面加強環(huán)境資源審判工作為推進生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》第十四條可以看出，公益訴訟賠償金不能由原告直接領(lǐng)取。最高人民法院新聞發(fā)言人孫軍工表示，此主要系因為考慮到公益訴訟的根本目的在于保護社會公共利益，將經(jīng)濟收益與訴訟掛鉤很可能讓公益訴訟背離其社會共同體謀求社會福祉的本質(zhì)。但法律制度的變遷毋寧是根據(jù)社會情勢的改變而調(diào)整。在環(huán)境遭受愈來愈沉重的傷害，在公益訴訟讓公眾望而卻步的情況下，筆者認為，以適當較低的返還比例彌補勝訴原告的成本支出具有可嘗試性。首先，原告僅在勝訴的情況下可得到對其付出之成本的報償，敗訴需要賠付的巨大代價依舊能防止局勢走向濫訴。其次，筆者之偏見是，公益訴訟之“公益”二字同順應(yīng)經(jīng)濟人特點采取激勵措施本質(zhì)上并不矛盾，正如市場經(jīng)濟同宏觀調(diào)控亦需要有機結(jié)合才能發(fā)揮最有益的效用。面對水土流失，經(jīng)歷地震危害，我們意識到全民參與對環(huán)境治理的重要性，但不可否認經(jīng)濟人的理性決定“公益性”制度的有效踐行往往需要配套的經(jīng)濟激勵措施予以輔助。

三、結(jié)語

我國建立了一個覆蓋面相當廣泛的資源環(huán)境法律體系，但不可否認，我國的環(huán)境生態(tài)危機仍然呈現(xiàn)日趨嚴峻的趨勢。[8]繼《民事訴訟法》第五十五條之后，新《環(huán)保法》又進一步開閘環(huán)境公益訴訟，為公民行使環(huán)境權(quán)利、全民參與環(huán)境保護開辟出一條“體制內(nèi)”的合法通道。然而，由于訴訟周期漫長而拖沓，訴訟費用動輒數(shù)十萬乃至上百萬元等原因，在理性經(jīng)濟人行為規(guī)律的支配下，環(huán)境公民訴訟制度缺乏自發(fā)的“生命力。環(huán)境保護需要責任，需要熱情亦需要堅強的實力。若無“激勵性”機制的存在，而僅僅依靠公眾的“公益激情”，環(huán)境公民訴訟是難以持續(xù)發(fā)揮其相應(yīng)效能的。8故在逐步放松公益訴訟原告資格的同時，借鑒其他國家的經(jīng)濟舉措以及程序設(shè)定來建立有效的激勵機制，通過對包括律師費用在內(nèi)的訴訟費用進行合理分配、法院對技術(shù)性難題提供專業(yè)幫助等充分地激發(fā)潛在原告的參與熱情，從而真正實現(xiàn)全民參與環(huán)保事業(yè)的目的。

參考文獻：

[1] 曹曉波，王佳勇. [2015兩會 我在現(xiàn)場]王名委員：NGO環(huán)境公益訴訟靠熱情不夠 需要專業(yè)水準[EB/OL]央視網(wǎng)： http：//news.cntv.cn/2015/03/06/ARTI1425629016086551.shtml， 2015-03-06.

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[6] [德」奧特馬·堯厄尼西：《民事訴訟費》第27版，周翠譯，法律出版社2003年版，第483頁

[7] LueiaA.Sileeehia，TheCatalystCalamity：POst一BuekhannonFee一Shiftingin in Environmental Litigation and a Proposal for Congressional Aetion，29Colum.J.Env-tl.L.l，l一2（2004）.

[8] 武宏杰. 美國環(huán)境公民訴訟律師費轉(zhuǎn)移規(guī)則研究[D].上海交通大學，2011.