行政執(zhí)法隊(duì)伍中臨時(shí)工現(xiàn)象的法律思考

摘 要：近年“臨時(shí)工”一詞頻繁出現(xiàn)，在行政執(zhí)法過程中若出現(xiàn)惡性事件，“臨時(shí)工”更是成為擋箭牌。“臨時(shí)工”本沒有執(zhí)法權(quán)，但卻參與執(zhí)法，尤其是一線執(zhí)法。這并不符合依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法的要求，可這種現(xiàn)象卻長期存在，并且影響了政府的形象。通過對臨時(shí)工現(xiàn)象的原因和影響分析，提出健全臨時(shí)工管理制度的建議。

關(guān)鍵詞：臨時(shí)工；行政執(zhí)法；原因；影響；健全制度

一、我國行政執(zhí)法隊(duì)伍中臨時(shí)工現(xiàn)狀

1.目前存在的“臨時(shí)工現(xiàn)象”

“臨時(shí)工”是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的產(chǎn)物，但隨著社會(huì)的發(fā)展，我國出臺(tái)了一系列的法律法規(guī)解決臨時(shí)工這一問題。1996年11月7日，勞動(dòng)部辦公廳對《關(guān)于臨時(shí)工等問題的請示》的復(fù)函明確指出，過去意義上相對于正式工而言的臨時(shí)工名稱已不復(fù)存在。因此，當(dāng)今社會(huì)不再以“臨時(shí)工”和“正式工”來劃分用人單位和勞動(dòng)者的關(guān)系。[1]但有些執(zhí)法隊(duì)伍中存在著大量的臨時(shí)工。他們在一線執(zhí)法，但卻同工不同酬，并且缺乏社會(huì)保障。一旦在執(zhí)法過程中出現(xiàn)暴力執(zhí)法，便成了擋箭牌。

2.臨時(shí)工不享有執(zhí)法權(quán)

2004年3月22日國務(wù)院發(fā)布的《全面推進(jìn)依法行政實(shí)施綱要》規(guī)定：實(shí)行行政執(zhí)法人員資格制度，沒有取得執(zhí)法資格的不得從事行政執(zhí)法工作。2005年7月9日國務(wù)院辦公廳《關(guān)于推行行政執(zhí)法責(zé)任制的若干意見》也有相關(guān)規(guī)定：對各行政執(zhí)法部門的執(zhí)法人員，要結(jié)合其任職崗位的具體職權(quán)進(jìn)行上崗培訓(xùn)；經(jīng)考試合格具備行政執(zhí)法資格的，方可按照有關(guān)規(guī)定發(fā)放行政執(zhí)法證件?！眻?zhí)法的主體是符合條件的公務(wù)人員，臨時(shí)工不屬于在編人員，不符合持證執(zhí)法的要求。并且由于執(zhí)法權(quán)的公益性與強(qiáng)制性，法律嚴(yán)格限制其外包發(fā)配給他人，臨時(shí)工只能做一些協(xié)助執(zhí)法工作。如果執(zhí)法單位非法授權(quán)臨時(shí)工行政執(zhí)法權(quán)，那么執(zhí)法單位就應(yīng)該是法律責(zé)任承擔(dān)者，就應(yīng)當(dāng)被問責(zé)，而不是簡單地開除臨時(shí)工推卸責(zé)任。

二、臨時(shí)工執(zhí)法的原因

1.行政倫理的缺失

違規(guī)執(zhí)法的大一部分原因是缺乏依法行政，嚴(yán)格執(zhí)法的觀念，是行政倫理的缺失。一方面，行政機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)者行政倫理缺失?！柏?fù)責(zé)任的行政人員必須能夠?yàn)樽约旱男袨榻o他人（如監(jiān)督者、民選、官員、法庭以及市民等）造成的影響負(fù)責(zé)?！盵3]作為行政人員一份子的行政領(lǐng)導(dǎo)者在“臨時(shí)工”現(xiàn)象中極力逃避行政問責(zé)，將職業(yè)道德準(zhǔn)則和專業(yè)精神拋之甚遠(yuǎn)。另一方面，“臨時(shí)工”行政倫理缺失。缺乏職業(yè)道德，缺乏自我約束，對行政責(zé)任的承擔(dān)缺乏倫理規(guī)范，以至于不能公平公正的執(zhí)法。

2.行政執(zhí)法任務(wù)重人員少

隨著社會(huì)的發(fā)展，城市規(guī)模越來越大，行政執(zhí)法任務(wù)日益繁重，但是行政執(zhí)法人員的編制并沒有增加。2007年國務(wù)院《地方各級人民政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和編制管理?xiàng)l例》又規(guī)定機(jī)構(gòu)實(shí)有人員不得突破規(guī)定的編制。禁止擅自設(shè)置機(jī)構(gòu)和增加編制。這就將在編人員數(shù)量限制的更加嚴(yán)格。加之行政執(zhí)法部門還存在職責(zé)不清，相互之間不協(xié)調(diào)的問題。這就導(dǎo)致了本就繁重的工作變得更加繁重，而在編人員的數(shù)量是有限的，所以許多臨時(shí)工就出現(xiàn)在了執(zhí)法隊(duì)伍里。

3.行政問責(zé)制度不健全

臨時(shí)工執(zhí)法實(shí)質(zhì)上就是公權(quán)力外包。部分行政機(jī)關(guān)將難做、不好做的工作崗位讓臨時(shí)工來做，讓“臨時(shí)工”來行使其本應(yīng)行使的行政權(quán)力和自由裁量權(quán)。[4]臨時(shí)工自身在行政執(zhí)法過程中也存在超越行政執(zhí)法權(quán)限的行為，包括暴力執(zhí)法，亂收費(fèi)等行為。臨時(shí)工在行政執(zhí)法過程中出現(xiàn)暴力執(zhí)法等行為時(shí)，行政執(zhí)法部門就簡單地將責(zé)任全都推到臨時(shí)工的身上，開除了事。這種慣性的推責(zé)方式，一方面是由于行政執(zhí)法部門人員缺少依法行政的自律觀念；另一方面是行政問責(zé)制度的不健全。由于沒有健全的問責(zé)制度，行政執(zhí)法部門的人員便沒有責(zé)任感，對臨時(shí)工也就會(huì)疏于管理，對執(zhí)法工作也會(huì)敷衍了事，久而久之便形成了出了惡性事件就拿臨時(shí)工當(dāng)擋箭牌的惰性思維。

4.臨時(shí)工保障制度不健全

臨時(shí)工同工不同酬，權(quán)責(zé)不對等導(dǎo)致了一些問題，比如“臨時(shí)工”干的是“正式工”的活，享受的卻是遠(yuǎn)低于正式工的待遇。一些執(zhí)法部門，雖然大多沒有單獨(dú)賦予“臨時(shí)工”執(zhí)法權(quán)，但在實(shí)際工作中，“臨時(shí)工”照樣行使執(zhí)法權(quán)。責(zé)任方面，對“臨時(shí)工”大多并沒有什么硬性要求，甚至出事之后，處罰也明顯過輕。這難免導(dǎo)致一些臨時(shí)工會(huì)有破罐子破摔的心態(tài)。[5]而且臨時(shí)工自身參保意識(shí)和維權(quán)意識(shí)差，往往不能使用正當(dāng)?shù)氖侄尉S權(quán)。正是由于臨時(shí)工保障制度不健全，造成行政成本低，便于推卸責(zé)任，一部分行政執(zhí)法單位就樂于用臨時(shí)工參與執(zhí)法。

三、臨時(shí)工執(zhí)法的影響

1.影響政府公信力

臨時(shí)工由于沒有受過專業(yè)的培訓(xùn)，在執(zhí)法過程中會(huì)出現(xiàn)違規(guī)執(zhí)法的情況，這些行為不僅不利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)的公平公正，而且會(huì)助長百姓對于政府的不滿情緒。但當(dāng)這些惡性事件被曝光后，行政執(zhí)法部門總拿臨時(shí)工當(dāng)擋箭牌。百姓會(huì)認(rèn)為政府在推卸責(zé)任，久而久之便會(huì)影響政府的公信力。

2.不利于廉政建設(shè)

這些執(zhí)法部門中的臨時(shí)工的工資財(cái)政是不發(fā)的，所以各行政執(zhí)法部門為了給這些臨時(shí)工發(fā)工資就加大罰款的力度，造成行政處罰的逐利性。有些行政執(zhí)法部門甚至下達(dá)罰款指標(biāo)，想法設(shè)法的多罰款、多收費(fèi)。由于臨時(shí)工的工資低又沒有保險(xiǎn)福利，很多臨時(shí)工就在執(zhí)法的過程中濫用權(quán)力多收費(fèi)，不給錢不辦事。這就給百姓造成了執(zhí)法隊(duì)伍貪腐的印象。還有臨時(shí)工為了保住工作和個(gè)人前途，給領(lǐng)導(dǎo)送禮，不利于內(nèi)部的廉政建設(shè)，形成了不良的風(fēng)氣。

四、健全行政執(zhí)法隊(duì)伍中的臨時(shí)工制度

規(guī)制執(zhí)法隊(duì)伍中的臨時(shí)工不能簡單的一刀切，將臨時(shí)工全部開除，這樣會(huì)在造成行政執(zhí)法部門很多工作無法進(jìn)行?？梢詮囊韵聨讉€(gè)方面進(jìn)行規(guī)制：

1.健全相關(guān)法制法規(guī)

明確各行政執(zhí)法部門的職責(zé)，科學(xué)配置執(zhí)法職權(quán)。如此便可以明確各行政執(zhí)法部門的權(quán)責(zé)，防止多頭執(zhí)法和相互之間推諉責(zé)任，就可以減少執(zhí)法工作，減少臨時(shí)工的需求量。同時(shí)可以明確執(zhí)法程序，規(guī)范執(zhí)法者的執(zhí)法過程。明確執(zhí)法隊(duì)伍中臨時(shí)工的職責(zé)權(quán)限和承擔(dān)的責(zé)任，明確臨時(shí)工錄用機(jī)制，防止其濫用職權(quán)，越權(quán)執(zhí)法。也可以給行政執(zhí)法單位在管理臨時(shí)工時(shí)提供指導(dǎo)。不僅要規(guī)制臨時(shí)工的行為，還要健全保障臨時(shí)工合法權(quán)益的相關(guān)法規(guī)，保障臨時(shí)工的人權(quán)，不再同工不同酬，在法律上讓臨時(shí)工有安全感。

2.強(qiáng)化行政人員的倫理意識(shí)

目前，我國行政機(jī)關(guān)“臨時(shí)工”缺乏職業(yè)意識(shí)，職業(yè)道德不強(qiáng)，缺乏自我約束，對行政責(zé)任的承擔(dān)缺乏倫理規(guī)范，所以在進(jìn)行行政執(zhí)法時(shí)，不能公開、公正、理性和有度。行政倫理通過外在輿論、內(nèi)心信念和一定的道德約束對其自律品質(zhì)的形成起指導(dǎo)、監(jiān)督和自我評價(jià)作用。對行政領(lǐng)導(dǎo)者與臨時(shí)工進(jìn)行長期有效的行政倫理培訓(xùn)，塑造“民本位”的行政文化，強(qiáng)化其依法執(zhí)法，嚴(yán)格執(zhí)法的觀念，樹立正確的權(quán)力觀，有利于行政領(lǐng)導(dǎo)者和臨時(shí)工提高自身的職業(yè)道德和自我約束能力。

3.健全行政問責(zé)制度

為了確保公平公正的執(zhí)法，維護(hù)市民的合法權(quán)益，應(yīng)當(dāng)建立健全的行政問責(zé)制度。如果出現(xiàn)臨時(shí)工越權(quán)執(zhí)法，粗暴執(zhí)法，不能簡單的開除臨時(shí)工了事，有權(quán)必有責(zé)，應(yīng)當(dāng)追究臨時(shí)工所在單位的責(zé)任。只有這樣，行政執(zhí)法部門才會(huì)深刻的意識(shí)到管理臨時(shí)工的重要性，才會(huì)加強(qiáng)臨時(shí)工的管理和培訓(xùn)。另外，要運(yùn)用多種監(jiān)督機(jī)制。在內(nèi)部，行政執(zhí)法部門要加強(qiáng)信息公開，提高行政透明度。在外部，要鼓勵(lì)社會(huì)監(jiān)督，接受媒體、群眾的監(jiān)管。如此，才有利于實(shí)現(xiàn)依法行政、嚴(yán)格執(zhí)法，促進(jìn)社會(huì)的公平正義。

4.健全臨時(shí)工晉升機(jī)制

臨時(shí)工暴力執(zhí)法一方面是由于缺乏相關(guān)的法律知識(shí)，另一方面是由于缺乏職位晉升空間，沒有職業(yè)保障。行政執(zhí)法部門不僅要廢除“雙軌制”，還要加強(qiáng)臨時(shí)工的法律知識(shí)培訓(xùn)，提高其協(xié)助執(zhí)法的能力。為了維持臨時(shí)工的相對穩(wěn)定性，還應(yīng)給臨時(shí)工晉升的機(jī)會(huì)，讓臨時(shí)工有歸屬感，也就能減少暴力執(zhí)法。如此一來，行政執(zhí)法部門在雇傭臨時(shí)工時(shí)也會(huì)慎重考慮，臨時(shí)工在數(shù)量上便會(huì)減少，質(zhì)量上卻會(huì)提高。

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作者簡介：韓夢琪（1989.04.26～），女（漢），出生地：江蘇省連云港市，工作單位及職務(wù)：江蘇省委黨校研究生，學(xué)位：碩士研究生，研究方向：憲法學(xué)與行政法學(xué)。