我國行政處罰聽證程序之完善

摘 要：1996年《中華人民共和國行政處罰法》首度引入處罰聽證程序，然而，聽證程序在實踐中也存在著問題，組織聽證的機構單一、聽證適用范圍過窄等，不僅不利于保護公民合法權益，也為公權力機關依法行政帶來負面影響。因此，推進依法治國，必須要從多方面對行政處罰聽證程序進行研究和完善。

關鍵詞：行政處罰；聽證；完善

聽證制度集中體現(xiàn)了行政程序公正、公開、參與的基本精神與原則，而行政處罰中的聽證是密切關乎行政相對人切身利益的，因而顯得尤為重要。雖然我國行政法規(guī)定了行政處罰聽證程序，但是規(guī)范的內容太少，相關程序也極不規(guī)范，需要在細致研究的基礎上不斷予以完善。

一、確立行政處罰中聽證制度的必要性

首先行政處罰的主體是強大的國家行政機關，行政處罰中雙方地位不均衡導致行政處罰結果往往是單向的偏向行政主體。往往會導致行政權力濫用，行政處罰不公正。

其次行政相對人具有很少的話語權，往往致使案件事實模糊不清而做出行政處罰，對行政機關的行政處罰沒有對抗和制約的力量。

最后行政處罰密切影響行政對人權益的活動，違背了我國的“人民民主、國家的一切權利屬于人民”的憲法精神。不利于國家長治久安的發(fā)展，使得我國神圣的憲法成為了一堆廢紙。

二、我國現(xiàn)有行政處罰聽證制度的缺陷

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額的罰款等行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證，當事人不承擔行政機關組織聽證的費用。盡管法律對聽證制度有所規(guī)定，但是，就目前而言，行政處罰中的聽證程序還是存在著一些問題。

（一）組織聽證的機構單一

《行政處罰法》第四十二條的規(guī)定，行政機關作出責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政行為，應當告知當事人有要求舉行聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證，從此可以看出，組織聽證的只能由行政機關組織。然而，《行政處罰法》第十七條規(guī)定，法律法規(guī)授權的具有管理公共事務職能的組織可以在法定授權范圍內實施行政處罰。第十八條，行政機關依照法律法規(guī)或者規(guī)章的規(guī)定，可以在其法定權限內委托符合本法第十九條規(guī)定的條件組織實施行政處罰。從上述兩條規(guī)定中，我們可知授權的組織有一定范圍內的行政處罰權，且他們所做出的處罰決定也可能對相對人的權益影響很大，也可能屬于聽證的范圍。但是，法律卻規(guī)定授權組織和受委托組織做出了對行政相對人影響較大的行政處罰時，只能由行政機關組織聽證，行政機關甚至根本不可能舉行聽證，這樣致使相對人的合法權益得不到切實的保護。

（二）聽證范圍過窄

在我國，行政處罰包括警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留以及法律行政法規(guī)規(guī)定的其他行政處罰，而《行政處罰法》四十二條只規(guī)定了責令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照較大數(shù)額罰款等行政處罰才適用聽證。隨著人們對物質文明和精神文明追求的不斷增高，行政處罰對行政相對人的影響也不斷增大。所以，現(xiàn)行的三種適用聽證的行政處罰已不能滿足我國的法制的發(fā)展了，也不符合我國法治的要求。

（三）聽證發(fā)起人單一

1.行政機關無權依職權組織聽證

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，只有當事人才享有聽證的權利，這顯然不符合現(xiàn)實的需要，有時的罰款或沒收中，有時對某些特殊企業(yè)責令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照的處罰可能涉及社會公共利益。如果受處罰的這些人放棄聽證，那么涉及公共利益的該怎么救濟呢？這不利于保護公共利益。另一方面，若行政機關告知了當事人聽證的權利，而有的當事人基于聽證的繁雜和對政府的不信任，或是其他的原因，而疏于行使自己聽證權利，導致自己的利益遭受侵害。所以，在這兩種情況下，行政機關就沒能充分維護公民的合法權益和公共利益。

2.有利害關系第三人無權申請聽證

在現(xiàn)實社會中，由于行政機關的處罰往往會影響到第三人的合法權益，對于間接受到的影響的其他利害關系人卻沒有明確他們的權利。然而，在聽證制度出現(xiàn)最早的美國，個人或者組織只要實質利益受到不利的影響，而且這種影響的發(fā)生和行政決定的關系不是過分間接，就應該允許受害人參加聽證程序。而在我國行政處罰中并無他們的一席之地，有人說可以通過訴訟等其他的方式來實現(xiàn)自己的權利救濟，但該后果的發(fā)生又不是基于民事原因形成的。因此，利害關系人只能尋求行政法上的保護，才能充分體現(xiàn)行政法治精神，更能充分發(fā)揮聽證的作用。

（四）行政處罰聽證制度的主持人制度不夠完善

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，聽證由行政機關制定的非本案調查人員主持，當事人認為主持人有利害關系的，有權申請回避。這條規(guī)定確立了主持人員的人選和主持人的回避制度，從形式上看，有助于確認調查結果的公正性和全面性，但從實質上看此規(guī)定并不合理。

1.主持人人選不合理

主持人的人選是從行政機關內部指派的，雖然他不是本案的調查人員，看似實行了職能分離，但是主持人也是行政人員，在組織聽證過程中，難免因為同事關系，上下級領導關系或其他的原因而偏袒某一方的問題出現(xiàn)“不得成為自己利益的法官”決定了想要保持公正，必須找到一個利益相對無關的第三方作為決策者。

2.主持人專業(yè)素養(yǎng)不足

主持人是行政系統(tǒng)中的一員，然而，大部分行政人員是非法學專業(yè)的學生考公務員考起的。那么，大部分人的法律素養(yǎng)和專業(yè)知識不足。但是有的人基于他們在行政系統(tǒng)中的地位和威望而被選為主持人，但他們的專業(yè)知識并不像我們想象的那么高，從而根據(jù)自己的理性作出處罰決定，勢必會影響聽證制度的公正和其擁有價值。

3.主持人的職權未規(guī)定和回避不詳細

《行政處罰法》中尚未明確主持人的職權，不利于主持人開展聽證工作，主持人是是否對聽證參加人的準予權、聽證時間、地點的決定權等權利。如果沒有詳細規(guī)定，將導致聽證主持人在出現(xiàn)新情況時，他們不知道自己的權限，任何情況都要匯報上級裁決，從而延誤聽證的期限，也大大增加了行政機關的工作量。另外，主持人制度中的回避制度不夠完善，未規(guī)定單方面禁止接觸或其它事項，而只規(guī)定了有利害關系人才能申請回避，這很難確保主持人會受單方面的言辭和接觸的影響，從而失去了聽證公正的價值，使行政機關的形象大打折扣。

（五）對聽證筆錄效力未作規(guī)定

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，聽證應當制作筆錄，筆錄應當交當事人審核無誤后簽字或蓋章。由此可以看出聽證筆錄的嚴肅性。而第四十二條又規(guī)定“聽證結束后，行政機關依照本法第三十八條的規(guī)定，作出決定。而第三十八條規(guī)定，調查終結后，行政機關負責人應當對調查結果進行審查，根據(jù)不同情況，分別作出決定。可見，此處的聽證筆錄僅供參考，已失去了聽證筆錄的意義了。聽證筆錄，又稱“唯一專有筆錄”是指聽證主持人在聽證過程中對案件的調查人員（追訴人），案件當事人陳述的意見和提供的證據(jù)所作的一種書面記載。整個事件的事實問題全面審查后都記載于筆錄中，所以聽證筆錄時案件真實情況的客觀表現(xiàn)，但在作出行政處罰的依據(jù)并不是筆錄，致使行政處罰與處罰聽證嚴重脫節(jié)。可見，聽證筆錄具有約束力。行政決定必須根據(jù)聽證筆錄作出，否則行政處罰無效。且我國的《行政許可法》第四十八條規(guī)定，行政機關應當根據(jù)筆錄，作出行政決定。由此可以看出聽證筆錄在整個聽證程序中的作用。如果作出的行政決定不是根據(jù)聽證筆錄，那么聽證程序所要求的當事人的舉證，陳述和申辯所認定的事實根本沒有起到作用。根據(jù)現(xiàn)行規(guī)定，行政處罰決定仍可憑在聽證案卷記錄之外的當事人知悉和未申辯的事實作為處罰的依據(jù)。那么會使聽證程序失去了其程序保障的功能和意義，是當事人聽證程序性權利得不到實質性的保護，也會浪費國家的財力、物力、人力和欺騙行政相對人，從而使聽證程序失去實質性的意義，也不利于聽證制度的良性發(fā)展。

聽證期限不合理

《行政處罰法》第四十二條規(guī)定，當事人要求聽證的，應當在行政機關告知后三日內提出，行政機關應當在聽證的七日前，通知當事人舉行聽證的時間、地點。此條規(guī)定只規(guī)定了在聽證前行政機關告知相對人的期限和行政機關組織聽證時告知相對人的期限。而未規(guī)定整個聽證程序期間的期限，且該時間設置不合理。首先《行政許可法》第四十七條規(guī)定，行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益的，行政機關在作出行政許可決定前應當告知申請人、利害關系人有要求聽證的權利，申請人、利害關系人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證。與《行政處罰法》相比，其期限明顯更長，更能看出《行政許可法》更加注重保障相對人的合法權益，將相對人申請聽證的期限延長，規(guī)定了行政機關履行聽證義務的期限，而這里正是《行政處罰法》不足的地方。其次《行政處罰法》未在聽證期間規(guī)定行政主體提出證據(jù)的期限，對聽證后調查補充的證據(jù)能否直接利用未在規(guī)定，容易使行政主體在聽證時故意不把重要證據(jù)提出來。而事后直接根據(jù)該證據(jù)作出行政處罰。而美國《聯(lián)邦行政程序法》規(guī)定了案卷排他原則，該原則指聽證筆錄及程序中提出的全部文書、申請書是作出裁決的唯一案卷，行政機關在聽證程序結束后作出的決定只能以案卷為依據(jù)，不能在案卷之外，以當事人不知道或沒有論證的事實作為根據(jù)，否則行政裁決無效。日本《行政程序法》規(guī)定，行政機關鑒于聽證終結后發(fā)生之事情，認為有必要時，得再行聽證。所以比較外國聽證程序中的規(guī)定，可見我國聽證程序中未規(guī)定行政主體提出證據(jù)的期限以及出現(xiàn)新證據(jù)認定問題，對相對人的權益保障十分不利。最后《行政處罰法》中未規(guī)定啟動聽證的受理期限以及聽證筆錄的送達期限。這些時間規(guī)定，無疑是對聽證效率有直接性的影響，也不利于提高行政機關工作效率。

三、完善我國行政處罰聽證程序的對策

由于我國的聽證制度是從海外引渡過來的，且在我國發(fā)展的時間比較短暫，在我國適用的時間很短。另一方面并沒有得到立法者和公民的重視。所以在法條的規(guī)定上和在現(xiàn)實的應用上出現(xiàn)了不少漏洞。所以我們得從這些方面來改善現(xiàn)狀。

（一）賦予授權組織和受委托組織聽證的權利

由于有的行政處罰是由授權組織或是受委托組織作出的，有時對行政相對人的影響很大。所以我們直接通過司法解釋賦予授權組織和受委托組織自行組織聽證的權利。而就不用上級主管行政部門組織聽證了，且該處罰是由授權組織和受委托組織作出的，他們對該處罰的事實理由和證據(jù)十分清楚。因此由于他們組織聽證也方便些，也可以減少行政機關的工作量，避免向上級匯報、移交證據(jù)等繁瑣事情。

（二）適當擴大聽證范圍

隨著經(jīng)濟和社會的不斷發(fā)展，社會中出現(xiàn)了許多新的問題，聽證中的問題也是層出不窮。聽證范圍也應當適當擴大，以便更好的與國際接軌。聽證范圍擴大后，政府工作的透明度也會增加，便于人民監(jiān)督政府，防止行政機關濫用權力，防止腐敗。大大的保護了相對人的合法權益。首先對特殊警告應納入聽證范圍。我們對特殊警告應界定在對行政相對人影響較大的范圍內。這樣有利于滿足人們日益增長的精神文化需要。其次應把行政拘留納入聽證范圍，組織聽證更應該謹慎進行，盡量避免行政相對人的人身自由遭受侵害。最后把沒收違法所得、沒收非法財物納入聽證范圍，但我們應該確定一個具體的標準。比如沒收違法所得、沒收非法財物5000元以上的，行政相對人有權要求舉行聽證。其中較大數(shù)額罰款我們應該通過立法確定一個統(tǒng)一的標準。建議較大數(shù)額罰款規(guī)定在二千元以上罰款，防止現(xiàn)實實踐中的混亂，也便于我們統(tǒng)一行使聽證制度。聽證范圍增加后，我們可以減少行政復議和行政訴訟事件的發(fā)生，提高行政效率，從而有效保證行政管理目標的實現(xiàn)。

（三）應規(guī)定行政機關有權組織和利害關系人有權申請聽證

只有當事人才有權申請聽證，已不能滿足現(xiàn)在行政處罰保障他人利益的要求了。行政機關依照職權組織聽證，可以避免當行政處罰涉及公共利益時，權利人放棄聽證，而公共利益得不到救濟的尷尬情形，也可以避免行政相對人疏于行使聽證權力而是自己遭受重大損失的情況出現(xiàn)。有利害關系第三人有獨立的權利申請聽證，不受行政相對人的影響，確實做好了保護第三人的合法權益，體現(xiàn)了我們的行政法治精神。

（四）完善主持人制度

首先確立主持人人選問題，我們應該把主持人從行政系統(tǒng)中完全隔離出來，像法官一樣擁有獨立的地位，不受其它因素的影響，我們可以組建我國的聽證主持人隊伍，直接由聽證主持委員會管理。不受立法、司法、行政系統(tǒng)的干預，獨立行使職權。其次我們應該對主持人的專業(yè)知識和技能以及聽證技巧給予一定的考核，建立全國的統(tǒng)一的聽證主持人資格考試，提高我們的主持人的專業(yè)素養(yǎng)，使我們的聽證質量上升一個臺階。最后我們應該確定主持人的職權，由于主持人在聽證程序中充當一個組織、指揮聽證的一個重要角色，并且主持人對案件比較清楚，能提出合理意見。所以我們就應該賦予主持人能夠獨立裁決作出行政處罰的權利，并且擁有與訴訟中法官相當部分的職權，使聽證制度逐步規(guī)范化。

（五）聽證筆錄作為處罰的唯一依據(jù)

我們應該借鑒外國的案件排他制度，把聽證筆錄作為行政處罰的唯一依據(jù)。聽證筆錄是行政機關對聽證過程所作的書面記錄，對作出行政決定具有十分重要的作用，所以我們就不能根據(jù)聽證筆錄外的當事人未知悉或未申辯的事實作為依據(jù)作出行政處罰的依據(jù)。即使發(fā)現(xiàn)新證據(jù)或有新理由時，行政機關應該重新組織聽證。

（六）完善聽證期限制度

由于現(xiàn)代社會，各項事務都追求效率。所以我們的法治也是一樣，在追求公平正義的時候，也不能落下效率。我們應該延長聽證的提出時間和組織聽證的期限。這一點我們可以效仿《行政許可法》第四十七條的規(guī)定，更利于保障相對人的合法權益。其次我們應該規(guī)定行政機關提出證據(jù)的期間，建議為二天，便于提高聽證的效率。最后我們應該確定啟動聽證的受理期限，建議為七天，還要確定聽證筆錄送達期限，宜規(guī)定為三天。

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作者簡介：

張征，女，共青團四川省委；鐘國權，男，四川旭輝律師事務所律師