淺談現(xiàn)今農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛仲裁案件處理的主要困境

摘 要：農(nóng)村土地問(wèn)題歷來(lái)都是政府工作的重點(diǎn)。近段時(shí)間來(lái)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛日益增多，特別是要求變更原合同流轉(zhuǎn)價(jià)格的案件有明顯的增加。這與我國(guó)近年來(lái)推進(jìn)農(nóng)業(yè)稅費(fèi)改革，糧食市場(chǎng)化放開(kāi)，取消農(nóng)業(yè)稅、三上繳、五統(tǒng)籌等農(nóng)戶負(fù)擔(dān)，以及今年來(lái)連續(xù)的中央1號(hào)文件和地方支農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷出臺(tái)，促使農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)效益不斷提高，土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)價(jià)格逐年攀升有這直接的關(guān)系。農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)作為糾紛解決機(jī)制的重要組成部分，在處理相關(guān)爭(zhēng)議案件過(guò)程中往往在法律適用問(wèn)題是上處于十分尷尬的地位。這一是由于現(xiàn)今農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的時(shí)代特殊性，二是由于農(nóng)村土地仲裁制度本身的制度與法律缺失造成的。本文嘗試通過(guò)研究農(nóng)村土地仲裁制度的理論和實(shí)務(wù)案例，分析總結(jié)現(xiàn)階段影響農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)仲裁制度工作推進(jìn)的不利因素。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)；情勢(shì)變更；糾紛解決機(jī)制

一、農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度

在開(kāi)展本文論述的之前，本文需對(duì)我國(guó)此類糾紛的解決機(jī)制進(jìn)行適當(dāng)?shù)钠饰?。我?guó)《農(nóng)村土地承包法》第一條明確其立法目的之一為“......賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)，維護(hù)農(nóng)村土地承包當(dāng)事人的合法權(quán)益......”由此可知，本質(zhì)上土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)屬于土地使用權(quán)范疇，土地承包的實(shí)質(zhì)是發(fā)包人將合法享有土地使用權(quán)的土地發(fā)包給承包人使其享有對(duì)應(yīng)土地合法使用權(quán)的過(guò)程?！锻恋毓芾矸ā返谑鶙l規(guī)定：“土地所有權(quán)和使用權(quán)爭(zhēng)議，由當(dāng)事人協(xié)商解決，協(xié)商不成的，由人民政府處理”。但國(guó)土資源部2003年公布施行的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第十四條明確將農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)爭(zhēng)議案件不作為土地權(quán)屬案件受理。所以農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛案件的仲裁并不存在“行政前置”程序。

依照《農(nóng)村土地承包調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包仲裁委員會(huì)在當(dāng)?shù)厝嗣裾笇?dǎo)下設(shè)立，日常工作由當(dāng)?shù)剞r(nóng)村承包管理部門(mén)負(fù)責(zé)。其仲裁員的組成一般符合下須列條件之一：①?gòu)氖罗r(nóng)村土地承包管理工作滿5年；②從事法律工作或者人民調(diào)解工作滿5年；③在當(dāng)?shù)赝泡^高，并熟悉農(nóng)村土地承包法律以及國(guó)家政策的居民。而且，農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁與其他一般商事仲裁，勞動(dòng)仲裁等有著明顯區(qū)別的一個(gè)規(guī)定是：農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛仲裁并非訴訟的前置程序。其仲裁時(shí)效和訴訟時(shí)效的計(jì)算相對(duì)獨(dú)立，故農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛的解決方式除調(diào)解外，可以訴訟，也可以仲裁。不管從仲裁委員會(huì)的設(shè)立目的，法律依據(jù)，管理部門(mén)和人員組成來(lái)看，該爭(zhēng)議解決方式都具有明顯的行政色彩。農(nóng)村土地承包糾紛仲裁制度實(shí)質(zhì)是利用行政管理部門(mén)對(duì)農(nóng)村土地政策的熟悉，借助其管理職能化解糾紛建立起來(lái)的糾紛解決機(jī)制①。另一方面由于我國(guó)土地政策變動(dòng)頻繁，地方政策和區(qū)域政策各部相同，規(guī)章規(guī)定復(fù)雜繁瑣，由相關(guān)土地管理部門(mén)作出具有強(qiáng)制執(zhí)行力的裁決書(shū)或者調(diào)解書(shū)，也是為了合理和集約化分配司法資源，完善并建立多元化糾紛解決機(jī)制。

二、現(xiàn)階段具有代表性的仲裁案件類型

隨著糧食市場(chǎng)化進(jìn)程的不斷推進(jìn)、糧食價(jià)格的上漲、農(nóng)業(yè)稅的取消，糧食補(bǔ)貼等利農(nóng)惠農(nóng)政策的不斷落實(shí)和部分城市務(wù)工環(huán)境的惡化，部分村民回流農(nóng)村要求承包人返還部分土地或上調(diào)流轉(zhuǎn)價(jià)格。另一種出現(xiàn)在合同履行過(guò)程中，當(dāng)出現(xiàn)村委權(quán)利更迭或是經(jīng)濟(jì)合作社等集體經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)調(diào)整，原承包合同其效力被否認(rèn)，發(fā)包方單方要求合同條款進(jìn)行變更或?qū)?biāo)的物重新進(jìn)行發(fā)包。由上述原因引發(fā)的特別是發(fā)包人要求提高承包費(fèi)用逐漸成為農(nóng)村土地糾紛仲裁中的比較常見(jiàn)、并有爆發(fā)趨勢(shì)的一個(gè)問(wèn)題。

就拿筆者近期處理的一個(gè)案件來(lái)舉例。村民陳某與村經(jīng)濟(jì)合作社分別于2000年1月1日，和2001年5月18日簽訂分別為24畝、47.51畝的《土地規(guī)模承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議》，約定上述兩份協(xié)議的流轉(zhuǎn)價(jià)格為每畝每年190元，同時(shí)約定流轉(zhuǎn)期內(nèi)土地政策調(diào)整的糧食定購(gòu)任務(wù)、各種農(nóng)業(yè)稅及鄉(xiāng)籌等均由村經(jīng)濟(jì)合作社承擔(dān)。2001年3月29日，浙江省人民政府出臺(tái)《關(guān)于加快推進(jìn)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革的通知》，明確省內(nèi)放開(kāi)糧食價(jià)格，實(shí)行隨行就市。2003年，國(guó)家全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)開(kāi)始。2004年我國(guó)全面放開(kāi)糧食收購(gòu)和銷售市場(chǎng)，實(shí)行購(gòu)銷多渠道經(jīng)營(yíng)，同時(shí)建立對(duì)種糧農(nóng)民的直接補(bǔ)貼制度。2005年起浙江省內(nèi)全省范圍免征農(nóng)業(yè)稅。2006年起全國(guó)取消農(nóng)業(yè)稅。周邊的土地承包價(jià)格逐年上漲，現(xiàn)行價(jià)格平均為每畝900元左右，且國(guó)家財(cái)政對(duì)種糧補(bǔ)助為每畝150元。村經(jīng)濟(jì)合作社主張現(xiàn)以繼續(xù)按照原合同價(jià)格條款將損害農(nóng)戶利益，申請(qǐng)要求將流轉(zhuǎn)價(jià)格上調(diào)。

三、仲裁工作中遇到的問(wèn)題

（一）程序問(wèn)題

1.關(guān)于前置程序的問(wèn)題

首先在本文開(kāi)篇部分提到的《農(nóng)村土地承包法》和《土地管理法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》中有關(guān)的前置程序問(wèn)題。《農(nóng)村土地承包法》第一條“賦予農(nóng)民長(zhǎng)期而有保障的土地使用權(quán)”以及第二十三條規(guī)定“承包方取得承包經(jīng)營(yíng)權(quán)后，人民政府應(yīng)當(dāng)頒發(fā)《承包經(jīng)營(yíng)權(quán)證書(shū)》對(duì)承包法取得的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)進(jìn)行確認(rèn)”。故農(nóng)村土地承包權(quán)屬土地使用權(quán)范疇，適用《土地管理法》第十六條規(guī)定的行政干預(yù)的前置程序。前文提到的《土地權(quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》屬于國(guó)土資源部頒布的部門(mén)規(guī)章，從效力等級(jí)來(lái)說(shuō)低于《土地管理法》、《農(nóng)村土地承包法》?！锻恋貦?quán)屬爭(zhēng)議處理辦法》第十四條難以在實(shí)際處理當(dāng)中直接適用，只能以《立法法》第八十三條中確立的“特別規(guī)定優(yōu)于一般規(guī)定”的原則為依據(jù)，從而適用《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》的相關(guān)規(guī)定受理農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛。

2.關(guān)于仲裁時(shí)效問(wèn)題

雖然2014年1月24日實(shí)施的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》中對(duì)仲裁與訴訟的銜接做了一定的處理，在其之后發(fā)布的理解與適用當(dāng)中明確仲裁時(shí)效與訴訟時(shí)效的計(jì)算應(yīng)各自獨(dú)立。農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的債權(quán)屬性是立法和實(shí)踐當(dāng)中都無(wú)法否認(rèn)的事實(shí)②，故《仲裁調(diào)解法》將仲裁中當(dāng)事人的請(qǐng)求權(quán)視為債權(quán)請(qǐng)求權(quán)，規(guī)定當(dāng)事人自知道或者應(yīng)當(dāng)知道其權(quán)利被侵害之日起兩年為申請(qǐng)仲裁的有效期間。本文舉例的案件當(dāng)中，村經(jīng)濟(jì)合作社主張的調(diào)整原合同價(jià)格條款的請(qǐng)求，明顯不屬于排除妨害、消除危險(xiǎn)或是確認(rèn)物權(quán)等不適用訴訟時(shí)效制度的物權(quán)請(qǐng)求權(quán)。在本案當(dāng)中仲裁時(shí)效的起算時(shí)間難以確認(rèn)，政策調(diào)整之日是否能作為起算節(jié)點(diǎn)，當(dāng)事人客觀權(quán)利何時(shí)受到損害等問(wèn)題，沒(méi)有明確可以適用的條文規(guī)定，《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁案件適用法律若干問(wèn)題的解釋》仍然規(guī)定的過(guò)于模糊和籠統(tǒng)，使得糾紛處理往往仍存爭(zhēng)議。筆者在仲裁過(guò)程中曾提出仲裁時(shí)效的問(wèn)題，但由于理論和實(shí)務(wù)界均存在一定的爭(zhēng)議，最終也是不了了之。

（二）法律適用問(wèn)題

1.關(guān)于理論問(wèn)題

本案中村經(jīng)濟(jì)合作社提出其請(qǐng)求的法律依據(jù)是2009年頒布的《合同法司法解釋二》第二十六條“合同成立以后客觀情況發(fā)現(xiàn)了當(dāng)事人在訂立合同時(shí)無(wú)法預(yù)見(jiàn)的、非不可抗力造成的不屬于商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的重大變化，繼續(xù)履行合同對(duì)于一方當(dāng)事人明顯不公平或者不能實(shí)現(xiàn)合同目的的，當(dāng)事人請(qǐng)求人民法院變更或者解除合同的，人民法院應(yīng)當(dāng)根據(jù)公平原則，并結(jié)合案件的實(shí)際情況確定是否變更或者解除”。本條款也就是常說(shuō)的情勢(shì)變更原則，其設(shè)立目的主要是為了在發(fā)生重大情形，影響當(dāng)事人原本利益分配和風(fēng)險(xiǎn)負(fù)擔(dān)締約本意之時(shí)，以司法強(qiáng)制介入雙方當(dāng)事人之間的合意，并對(duì)原有合意做重新調(diào)整。我國(guó)對(duì)該原則做狹義解釋并規(guī)定有嚴(yán)格的適用程序。最高法院在《關(guān)于正確適用《中華人民共和國(guó)合同法》若干問(wèn)題的解釋（二）服務(wù)黨和國(guó)家工作大局的通知》中要求若適用情勢(shì)變更原則，如果根據(jù)案件的特殊情況，確需在個(gè)案中適用的，應(yīng)當(dāng)由高級(jí)人民法院審核，必要時(shí)報(bào)請(qǐng)最高人民法院審核。在法院審理過(guò)程中，大多數(shù)的法官在適用情勢(shì)變更的過(guò)程中都較為保守。相比之下，仲裁委是否能適用情勢(shì)變更原則進(jìn)行仲裁，是否需要走審核程序，沒(méi)有明確規(guī)定。仲裁委由于其性質(zhì)原因，法院僅對(duì)其辦案程序做進(jìn)行監(jiān)督，對(duì)辦案結(jié)果并沒(méi)有監(jiān)督權(quán)。故仲裁委一般認(rèn)為上述《通知》規(guī)定的運(yùn)用方法對(duì)其并沒(méi)有強(qiáng)制約束力，部分地區(qū)仲裁委對(duì)該原則的運(yùn)用較大膽和普遍③。

而大多數(shù)仲裁委一般選擇適用2005年最高院頒布的《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問(wèn)題的解釋》中第十六條的規(guī)定：“因承包方不收取流轉(zhuǎn)價(jià)款或者向?qū)Ψ街Ц顿M(fèi)用的約定產(chǎn)生糾紛，當(dāng)事人協(xié)商變更無(wú)法達(dá)成一致，且繼續(xù)履行又顯失公平的，人民法院可以根據(jù)發(fā)生變化的客觀情況，按照公平原則處理。”該條款出現(xiàn)在合同法司法解釋二確立情勢(shì)變更原則之前，但總體來(lái)說(shuō)情勢(shì)變更原則是對(duì)公平原則精神的一種繼承④。有的觀點(diǎn)認(rèn)為該條款只出是基于民法“公平原則”，如今在適用時(shí)不免陷入“特別規(guī)定和一般規(guī)定”、“新法與舊法”、“具體條文與原則適用”的辯論漩渦中。

2.關(guān)于實(shí)務(wù)審理問(wèn)題

在本文舉例的案例當(dāng)中，當(dāng)?shù)剞r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格的上漲主要原因是糧食市場(chǎng)化以及農(nóng)業(yè)稅收調(diào)整兩個(gè)事由。較為特殊的是本案當(dāng)中稅收政策實(shí)際收益方為村經(jīng)濟(jì)合作社，村經(jīng)濟(jì)合作社每年因原有政策任務(wù)需要承擔(dān)的農(nóng)業(yè)任務(wù)和稅收負(fù)擔(dān)不斷減少。但從理論和法律適用上看，村民陳某也可基于情勢(shì)變更原則，以稅收政策調(diào)整為變更事由，從而要求降低流轉(zhuǎn)價(jià)格的仲裁或者訴訟請(qǐng)求。村經(jīng)濟(jì)合作社在隨后審理過(guò)程中僅以糧食價(jià)格市場(chǎng)化放開(kāi)、糧食價(jià)格相對(duì)于合同簽訂之時(shí)的價(jià)格有了明顯上漲作為情勢(shì)變更的事由，要求對(duì)合同約定的流轉(zhuǎn)價(jià)格進(jìn)行上調(diào)。該案件爭(zhēng)議焦點(diǎn)主要集中在2001年5月18日簽訂的承包面積為47.51畝土地承包經(jīng)營(yíng)協(xié)議上。浙江省長(zhǎng)期作為農(nóng)村改革的試點(diǎn)和先鋒，早在2001年3月29日就以省人民政府的名義發(fā)布了《浙江省人民政府關(guān)于加快推進(jìn)糧食購(gòu)銷市場(chǎng)化改革的通知》，確立浙江省內(nèi)糧食價(jià)格市場(chǎng)化，省內(nèi)糧食價(jià)格實(shí)行隨行就市，糧食受市場(chǎng)調(diào)控的政策。村民陳某認(rèn)為村經(jīng)濟(jì)合作社主張的情勢(shì)變更事由發(fā)生在合同簽訂之前，不屬于合同成立后的不可預(yù)見(jiàn)事由，并提出2011年10月下旬全國(guó)糧食價(jià)格有過(guò)大幅下跌，證明了糧食價(jià)格受到市場(chǎng)波動(dòng)及商業(yè)因素的影響，糧食價(jià)格波動(dòng)不屬于情勢(shì)變更事由。由于法律并未對(duì)具體變更事由的做明文的限制性解釋，使得審理過(guò)程較難推進(jìn)。最終，在村經(jīng)濟(jì)合作社無(wú)法提出具體詳盡的事由情況下，仲裁委只能在裁決書(shū)論述部分采用“省級(jí)文件從簽發(fā)到貫徹至村級(jí)時(shí)間可能滯后于協(xié)議簽訂，政策效應(yīng)的預(yù)見(jiàn)微乎其微”和“農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)收益和農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)流轉(zhuǎn)價(jià)格較《協(xié)議》簽訂之日發(fā)生了巨大變化，并非有余供求關(guān)系等商業(yè)因素所導(dǎo)致的價(jià)格波動(dòng)”等模糊表述。裁決依據(jù)的不清晰導(dǎo)致村民陳某在收到裁決書(shū)后由將本案訴至法院，雖然本案最后以法院調(diào)解方式結(jié)案。但明顯的看出，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)本線管條款的適用并沒(méi)有進(jìn)行詳細(xì)規(guī)定。實(shí)務(wù)操作過(guò)程中，除當(dāng)事人雙方流轉(zhuǎn)價(jià)款為零或者“倒貼皮”、“倒貼水”，能明顯判斷出原約定顯失公平的情況意外，對(duì)于當(dāng)事人采用其他有對(duì)價(jià)的約定情形下相關(guān)流轉(zhuǎn)費(fèi)用是否公平，裁判標(biāo)準(zhǔn)缺少標(biāo)準(zhǔn)，使得仲裁員只能基于經(jīng)驗(yàn)和常識(shí)判斷上進(jìn)行裁判。再加上上文提出的仲裁委對(duì)“情勢(shì)變更”原則適用的并不存在程序機(jī)制約束。

統(tǒng)一規(guī)則的缺失，相關(guān)糾紛只能堅(jiān)持調(diào)解為主導(dǎo)，加重了仲裁委說(shuō)服教育、情緒疏導(dǎo)和協(xié)商工作。在糾紛難以調(diào)解，只能裁決處理之時(shí)，對(duì)同一事實(shí)各地區(qū)之間的仲裁結(jié)果又不經(jīng)相同，使得當(dāng)事人的基本權(quán)利可能得不到應(yīng)有的保護(hù)。當(dāng)事人雙方未能從仲裁委處得到滿意解決，會(huì)導(dǎo)致大量此類糾紛又流向已經(jīng)裁判負(fù)擔(dān)很重的基層法院，導(dǎo)致社會(huì)糾紛處理資源的浪費(fèi)。與此同時(shí)，已經(jīng)出現(xiàn)各方當(dāng)事人濫用訴權(quán)隨意要求調(diào)整原承包合同的情況，這已經(jīng)違背了土地承包仲裁解決機(jī)制定紛止?fàn)幍脑O(shè)立初衷。

四、結(jié)語(yǔ)

雖然現(xiàn)階段農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)糾紛仲裁存在上述種種問(wèn)題，但我們無(wú)法忽視的是農(nóng)村土地承包仲裁委在處理相關(guān)糾紛中所起到的巨大作用。農(nóng)村土地承包糾紛的出現(xiàn)有一定的時(shí)間特征，往往出現(xiàn)在秋收等耕作節(jié)氣當(dāng)中，對(duì)糾紛處理的效率要求較高。另一方面此類糾紛涉及面廣，不單涉及稅收政策和土地政策，還涉及各地民情和地方區(qū)域政策規(guī)定。而且此類案件往往人數(shù)眾多，社會(huì)影響大，容易出現(xiàn)負(fù)面群體性事件。這對(duì)平日就已經(jīng)壓力巨大的基層法院來(lái)說(shuō)是不可承受之重。農(nóng)村土地仲裁委員會(huì)一般熟悉各項(xiàng)農(nóng)業(yè)政策，對(duì)各地農(nóng)村實(shí)際情況有長(zhǎng)期調(diào)研。其存在對(duì)此類爭(zhēng)議化解、維護(hù)農(nóng)戶切身利益及社會(huì)穩(wěn)定均起著十分積極的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]張勇鍵，程新文，辛正郁，王丹.《《關(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁適用法律若干問(wèn)題的解釋》的理解與適用》，載《人民司法》2014年第5期

[2]宋朝暉.《我國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)法律制度的缺陷及完善》，載《農(nóng)村經(jīng)濟(jì)》2009年第9期

[3]王麗宏，劉長(zhǎng)祿.《“情勢(shì)變更”原則在農(nóng)村土地糾紛仲裁案件中的應(yīng)用》，載《科技創(chuàng)新導(dǎo)報(bào)》2011年第30期。吉林省在辦理土地承包經(jīng)營(yíng)案件當(dāng)中對(duì)“情勢(shì)變更原則”的適用較為大膽

[4]涂遙，付聰.《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)糾紛問(wèn)題研究》，載《求實(shí)》2010年第7期