我國政治體制增量改革論析

摘要：我國的政治改革是一種增量改革。增量改革除了強(qiáng)調(diào)政治改革的漸進(jìn)性和路徑依賴特征外，還要保持既有的存量和創(chuàng)造性的“增量”。同時(shí)，增量政治改革與經(jīng)濟(jì)改革一樣具有“帕累托改進(jìn)”的性質(zhì)，即在不損害公民已有政治利益的情況下，逐漸放大新增的利益，力求實(shí)現(xiàn)政治改革的穩(wěn)定、有序和效益。

關(guān)鍵詞：增量民主；改革；治理

我國的政治體制增量改革是通過一種有序、穩(wěn)定、可控的路徑轉(zhuǎn)軌形式來實(shí)現(xiàn)，這是基于我國目前雙軌制的政治現(xiàn)實(shí)推出的最為切實(shí)可行的政治改革路徑。

一、政治雙軌制

如果說以增量民主為主要內(nèi)容的漸進(jìn)主義政治改革確立了轉(zhuǎn)軌路徑的基本原則，那么政治雙軌制就是轉(zhuǎn)軌路徑的運(yùn)行措施，它為漸進(jìn)主義增量民主確立了方向。改革開放前中國的政治體制是以集權(quán)主義和全能主義為特征的，一方面是高度的中央集權(quán)、個(gè)人集權(quán)和黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)；另一方面是國家權(quán)力無所不在，國家職能無所不包，社會被國家所吞沒。改革開放后所進(jìn)行的政治體制改革，其核心內(nèi)容是實(shí)行權(quán)力下放，實(shí)現(xiàn)政企分開、黨政分開。這種政治體制改革促進(jìn)了市場機(jī)制的發(fā)育成熟，放松了對社會的控制和包辦，初步形成了從權(quán)力一元走向有限多元的政治格局。這是一套權(quán)威主義的政治體制。共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)，中央的權(quán)威，國家的主導(dǎo)權(quán)與政府的效能、地方的活力和社會的自治自律之間在一定程度上形成了動態(tài)的平衡。這種權(quán)威主義政治體制的設(shè)計(jì)為向協(xié)商民主的政治體制的過渡創(chuàng)造了必要的條件。

首先，在黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任命制度改革過程中，出現(xiàn)了多種制度安排。“公推公選”，“民主推薦”，“民意測驗(yàn)”與組織考察、上級討論、任前公示相結(jié)合的干部考察任用程序以及黨委討論表決干部任免實(shí)行“票決制”等。這種選拔政治與選舉政治結(jié)合的制度擴(kuò)大了干部任用工作中的民眾的參與程度，保障了民眾的知情權(quán)，同時(shí)也堅(jiān)持了黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨管干部等基本原則，尋找到了自上而下的干部任命和自下而上的群眾推選的契合點(diǎn)。同時(shí)為選拔政治向選舉政治的平穩(wěn)順利轉(zhuǎn)軌創(chuàng)造條件。其次，改革開放以后，加強(qiáng)社會主義法制建設(shè)，成為我國政治建設(shè)和政治體制改革的一個(gè)重要目標(biāo)。強(qiáng)調(diào)“有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必糾”。十六大以后，學(xué)術(shù)界積極倡議依法治黨、依法選舉執(zhí)政以及建立司法審查制度等。這些舉措有力的推動人治向法治轉(zhuǎn)軌。再次，在從壟斷決策走向協(xié)商決策的過程中，存在著決策權(quán)壟斷和決策權(quán)分享并存的二元決策體制。在同級政權(quán)系統(tǒng)決策權(quán)分配體制中，黨政在決策過程中居于主導(dǎo)地位，而人大和政協(xié)在決策過程中擔(dān)負(fù)審議、咨詢、協(xié)商的職能，二者的結(jié)合就屬于雙軌決策體制。黨的十六大報(bào)告提出要改革和完善決策機(jī)制，建立社情民意反映制度，建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項(xiàng)社會公示制度和社會聽證制度，完善專家咨詢制度，推進(jìn)決策的科學(xué)化與民主化，這是走向協(xié)商民主的重要步驟。

二、增量改革

中共中央編譯局副局長俞可平教授指出我國未來的政治模式在于能否擴(kuò)大公民的政治權(quán)利，能否通過增量民主推進(jìn)政治體制改革。因此政治體制的增量改革是公共資源重新分配和公民權(quán)利生成的重要過程，它主要包括以下幾個(gè)方面內(nèi)容。

首先，當(dāng)特定的政治改革開始時(shí)，必須有足夠的資源儲備，換而言之，經(jīng)濟(jì)和政治上必須具有一定的基礎(chǔ)。經(jīng)濟(jì)發(fā)展到了一定時(shí)候，特別是政治上必須具有一股進(jìn)步力量，此時(shí)，更遠(yuǎn)一步的政治改革才能開展。更重要的是，政治改革必須和已有的政治和法律框架相互兼容。第二，在已有的政治和法律框架上，政治改革應(yīng)該創(chuàng)造新的增量，新的增量又?jǐn)U大了資源儲備。這并不只是由法律和規(guī)章制度來決定，而且最終由大多數(shù)公民來決定。第三，政治改革應(yīng)該逐步，穩(wěn)定的進(jìn)行。這并不是一場革命，而是演化。第四，增量民主依賴于公民政治興趣的提高，同時(shí)也不能危及公民現(xiàn)有的利益。第五，根據(jù)增量民主的邏輯，黨內(nèi)民主和草根民主應(yīng)成為政治改革過程中的焦點(diǎn)。第六，增量民主能促進(jìn)動態(tài)穩(wěn)定。有人說任何政治改革都應(yīng)該保持社會和政治秩序，但實(shí)際上，增量民主的結(jié)局并不是保持傳統(tǒng)的靜態(tài)穩(wěn)定，而是一個(gè)現(xiàn)代的動態(tài)穩(wěn)定。換句話說，它專注于保持一個(gè)新的平衡，這個(gè)平衡中又有緩慢的、持續(xù)不斷的變動。第七，增量民主需要有秩序的民主，就是說公民的政治參與應(yīng)該得到鼓勵(lì)，但這種參與必須合法，組織有序。第八，增量民主并不能扮演法治的角色。沒有民主能離開法治。在中國，貫徹法治和推進(jìn)民主是一枚硬幣的兩面。

因此，以增量民主為主要內(nèi)容的政治漸進(jìn)主義改革強(qiáng)調(diào)民主的程序和實(shí)現(xiàn)程序民主，重視民間組織在建設(shè)社會主義民主政治中的重要作用，建立法治秩序，依法治國，依法治黨，充分發(fā)揮黨組織和政府在民主建設(shè)中的領(lǐng)導(dǎo)作用。在確立漸進(jìn)主義政治改革的基本原則后，其具體的政治體制改革路徑又有哪些呢？政治體制改革中的黨內(nèi)民主，基層民主和善治政府成為目前正在實(shí)行的方式。

三、增量改革的具體措施

1.黨內(nèi)民主

中共十六大就確立了發(fā)展黨內(nèi)民主，以黨內(nèi)民主帶動社會民主的中國民主政治發(fā)展路線。中共十七大再次確認(rèn)了這一民主發(fā)展戰(zhàn)略。積極推進(jìn)黨內(nèi)民主建設(shè)，著力增強(qiáng)黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一。黨內(nèi)民主是增強(qiáng)黨的創(chuàng)新活力、鞏固黨的團(tuán)結(jié)統(tǒng)一的重要保證。要以擴(kuò)大黨內(nèi)民主帶動人民民主，以增進(jìn)黨內(nèi)和諧促進(jìn)社會和諧。尊重黨員主體地位，保障黨員民主權(quán)利，推進(jìn)黨務(wù)公開，營造黨內(nèi)民主討論環(huán)境。完善黨的代表大會制度，實(shí)行黨的代表大會代表任期制，選擇一些縣（市、區(qū)）試行黨代表大會常任制。黨內(nèi)民主是由核心向外圍推進(jìn)的民主。中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，其執(zhí)政地位以國家憲法的條文加以確定。共產(chǎn)黨是中國的政治權(quán)力核心，聚集了中國社會廣大的政治、經(jīng)濟(jì)和文化精英。沒有黨內(nèi)的民主，就意味著沒有核心權(quán)力層的民主。當(dāng)然，黨內(nèi)民主不是中國民主政治的根本目標(biāo)，人民民主才是最終目標(biāo)。胡錦濤同志在十七大報(bào)告中指出，中國共產(chǎn)黨“自誕生之日就勇敢地?fù)?dān)當(dāng)起帶領(lǐng)中國人民創(chuàng)造幸福生活、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的歷史使命”。歸根結(jié)底，實(shí)現(xiàn)黨內(nèi)民主，是為了最終勝利地履行這一歷史使命。從這個(gè)意義上說，黨內(nèi)民主，是人民民主的途徑和條件。

在轉(zhuǎn)軌初期，與民間社會推動制度轉(zhuǎn)軌形成對應(yīng)關(guān)系的是統(tǒng)治集團(tuán)民主意識的萌芽，隨之而來的是內(nèi)部精英對制度改革的推動，其實(shí)從中國制度轉(zhuǎn)軌的實(shí)際運(yùn)作情況來看，黨內(nèi)搞民主改革是目前改革力度最大的。但是黨內(nèi)的改革實(shí)際上要深入權(quán)力核心，其推進(jìn)具有相當(dāng)大的難度。習(xí)近平任總書記以來，深化制度的頂層設(shè)計(jì)，通過建立中央直接控制的領(lǐng)導(dǎo)小組推行體制的全面改革。

2.基層民主

所謂基層民主模式就是將選舉和民主一層層地往上推，由鄉(xiāng)到縣，再到市，到省，最后實(shí)現(xiàn)國家民主。其實(shí)逐級民主的發(fā)展重心應(yīng)該在縣。因?yàn)榭h級行政具有相應(yīng)的資源，只有在縣一級實(shí)行自治，才有可能實(shí)行真正的民主?，F(xiàn)在搞的村一級自治由于沒有可以利用的資源，往往圖有自治其表而無實(shí)質(zhì)內(nèi)容，受到很多限制。比如村上修路要錢，由于村自治，政府依照法律規(guī)定是可以不給錢的，而村委會往往不具備修路的經(jīng)濟(jì)能力，最后往往是民主一回，無果而終。同時(shí)在村民的選舉中，一些地方還存在比較嚴(yán)重的賄選、家族勢力和黑惡勢力影響村民自治，在這種情況下推行村民自治反而使農(nóng)村治理變得失控，以至于不是增加而是損害村民的權(quán)益。究其原因是既有鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和制度造成的。在現(xiàn)行鄉(xiāng)村治理框架下，村委會兼有行政權(quán)和自治權(quán)，像集體土地的開發(fā)利用、宅基地審批、計(jì)劃生育等就是行政權(quán)，而問題主要就出在以自治權(quán)來行使行政權(quán)。如果將行政權(quán)從村委會中剝離出去，交給政府，以此保證村委會真正成為村社服務(wù)的自治組織，上述問題就可以得到有效解決。這都有賴于在增量改革時(shí)做出全盤理性的思考。

3.善治政府

公共服務(wù)不足在中國是一個(gè)長期存在的問題，其根源在于權(quán)責(zé)對應(yīng)的根本問題沒有解決。在改革的“放權(quán)讓利”模式下，“放權(quán)”變成了“棄責(zé)”，“放權(quán)讓利”蛻變?yōu)橐环N“棄責(zé)爭利”的模式。目前的公共服務(wù)危機(jī)，就是這樣形成的。解決這一問題的核心在于強(qiáng)化政府責(zé)任，加快限權(quán)問責(zé)的進(jìn)程，建設(shè)一個(gè)和諧社會所要求的、具有現(xiàn)代政治文明的公共權(quán)力——公共服務(wù)部門。加入WTO后，中國政府改革的要求已經(jīng)凸顯出來。政府從行政體制改革發(fā)展到管理模式改革，在轉(zhuǎn)變政府職能的過程中推出了善治。它是政府內(nèi)部的管理模式進(jìn)行一個(gè)全面的變革。它逐步強(qiáng)化了政府的責(zé)任，使政府明確自己的責(zé)任，向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變。善治作為政治體制改革的有效手段使得中國政府內(nèi)部一些機(jī)構(gòu)在管理國家的方式上向國際靠攏，采取國際上一些通用的辦法，不斷地的改善政府與老百姓的關(guān)系，改善政府內(nèi)部的運(yùn)作過程，讓老百姓的聲音能夠反映到重大的決策過程中來。比如聽證會就是善治下的民主參與方式。同時(shí)善治也推動政府的行政效率，實(shí)現(xiàn)了一定的政策透明化或民主化。但是善治在某種程度上來說是制度轉(zhuǎn)軌的一種行政民主，它離真正的政治民主制度還有一定的差距。

十八屆三中全會將“推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”作為全面深化改革的總目標(biāo)，積極推動社會管理創(chuàng)新，提出了推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總命題。這為我國未來十年的政治體制增量改革指明了方向。

參考文獻(xiàn)：

[1]俞可平.中國的意識形態(tài)創(chuàng)新和增量民主的發(fā)展.布魯金斯學(xué)會演講，2007年4月

[2]秦暉.“中國奇跡”的形成與未來.南方周末，2008.02.21

作者簡介：

周冬（1981～）男，漢，四川成都人，四川廣播電視臺，記者，碩士，政治學(xué)方向。