行政復(fù)議或行政訴訟期間具體行政行為應(yīng)否不停止執(zhí)行

摘要：行政復(fù)議或行政訴訟期間不停止執(zhí)行具體行政行為原則是我國(guó)現(xiàn)行《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》的一項(xiàng)特有原則，但這一原則在實(shí)踐中已暴露出很多問(wèn)題。本文將從研究不停止執(zhí)行原則在我國(guó)的立法規(guī)定和實(shí)踐入手，進(jìn)而對(duì)不停止執(zhí)行原則予以展望。

關(guān)鍵詞：不停止執(zhí)行；停止執(zhí)行；展望

不停止執(zhí)行原則，是行政救濟(jì)制度中的一項(xiàng)特有原則，屬于一種暫時(shí)權(quán)利保護(hù)措施，包括行政訴訟不停止執(zhí)行和行政復(fù)議不停止執(zhí)行。具體是指行政相對(duì)人不服行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為而提出復(fù)議申請(qǐng)或者向人民法院提起行政訴訟期間，具體行政行為不停止執(zhí)行。它反映了一個(gè)國(guó)家行政救濟(jì)制度的天平究竟是傾斜于對(duì)行政權(quán)的保障還是對(duì)公民合法權(quán)益的保護(hù)。我國(guó)從維護(hù)行政效率、公共利益出發(fā)，在《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》中均采取了不停止執(zhí)行原則，但同時(shí)也規(guī)定了不停止執(zhí)行的例外情況。雖然從國(guó)家行政的效率和公共利益的維護(hù)來(lái)看，不停止執(zhí)行原則有其存在的合理性，但隨著社會(huì)轉(zhuǎn)型的逐步完成，行政法的不斷發(fā)展，公民權(quán)利意識(shí)的不斷增強(qiáng)，尤其是行政權(quán)的不斷擴(kuò)張，關(guān)于是否不停止執(zhí)行的爭(zhēng)論也日益激烈。筆者將從以下幾個(gè)方面展開(kāi)對(duì)行政復(fù)議或行政訴訟期間不停止執(zhí)行具體行政行為原則的思考。

一、不停止執(zhí)行原則在我國(guó)的立法與實(shí)踐

1.不停止執(zhí)行原則及例外情況的規(guī)定

我國(guó)在《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》中確立了不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外?！吨腥A人民共和國(guó)行政復(fù)議法》第21條規(guī)定：“行政復(fù)議期間具體行政行為不停止執(zhí)行。但是，有下列情形之一的，可以執(zhí)行：①被申請(qǐng)人認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；②行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；③申請(qǐng)人申請(qǐng)停止執(zhí)行，行政復(fù)議機(jī)關(guān)認(rèn)為其要求合理，決定停止執(zhí)行的；④法律規(guī)定停止執(zhí)行的?！薄吨腥A人民共和國(guó)行政訴訟法》第44條規(guī)定：“訴訟期間，不停止具體行政行為的執(zhí)行。但有下列情形之一的，停止具體行政行為的執(zhí)行：①被告認(rèn)為需要停止執(zhí)行的；②原告申請(qǐng)停止執(zhí)行，人民法院認(rèn)為該具體行政行為的執(zhí)行會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，并且停止執(zhí)行不損害社會(huì)公共利益，裁定停止執(zhí)行的；③法律、法規(guī)規(guī)定停止執(zhí)行的?！?/p>

從這兩部法律規(guī)定的不停止執(zhí)行的例外情況來(lái)，即只有當(dāng)具體行政行為的執(zhí)行將會(huì)造成難以彌補(bǔ)的損失，或者停止執(zhí)行不會(huì)損害社會(huì)公共利益，那怕會(huì)損害相對(duì)人的合法權(quán)益時(shí)，才能適用例外，停止執(zhí)行原具體行政行為。

2.不停止執(zhí)行原則的實(shí)踐

《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第87條規(guī)定：“法律、法規(guī)沒(méi)有賦予行政機(jī)關(guān)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院應(yīng)該依法受理。法律、法規(guī)規(guī)定既可以由行政機(jī)關(guān)依法強(qiáng)制執(zhí)行，也可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行的，人民法院可以依法受理。”該條明確確立了我國(guó)行政強(qiáng)制性的基本模式，以法院執(zhí)行為主、行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為輔，即以法院強(qiáng)制執(zhí)行為原則、以行政機(jī)關(guān)自行強(qiáng)制執(zhí)行為例外。而根據(jù)有關(guān)統(tǒng)計(jì)，能自行行使強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)僅占所有行政主體的5%左右，主要有審計(jì)、工商、公安、物價(jià)、稅務(wù)和海關(guān)等。也即是說(shuō)絕大多數(shù)沒(méi)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)只能依法向人民法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。

然而，《行政訴訟法》第66條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對(duì)具體行政行為在法定期限內(nèi)不提起訴訟又不履行的，行政機(jī)關(guān)可以申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行，或者依法強(qiáng)制執(zhí)行?！备鶕?jù)該條的規(guī)定，如果公民、法人或者其他組織在法定期限內(nèi)起訴，享有行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)可以根據(jù)法律、法規(guī)的授權(quán)，執(zhí)行原具體行政行為；但對(duì)于大部分不享有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)而言，由于相對(duì)人的起訴，具體行政行為則不能得到法院強(qiáng)制執(zhí)行，也就“停止執(zhí)行”。即可以看出，不停止執(zhí)行原則只適用于行政機(jī)關(guān)有強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政行為。同時(shí)也意味著該原則不適用于行政機(jī)關(guān)無(wú)強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政行為。同樣是行政行為，為何會(huì)出現(xiàn)兩種截然不同的執(zhí)行效果？這時(shí)，公定力理論也無(wú)法自圓其說(shuō)了。因而，不停止執(zhí)行原則在行政訴訟中實(shí)際已名存實(shí)亡。

由于行政行為的公定力使得具體行政行為在執(zhí)行時(shí)是否合法尚處于不可知狀態(tài)，即復(fù)議也執(zhí)行、不復(fù)議也要執(zhí)行，故而使作為被申請(qǐng)人的行政機(jī)關(guān)往往會(huì)產(chǎn)生其作出的具體行政行為將被維持或者復(fù)議機(jī)關(guān)是傾向于自己的錯(cuò)覺(jué)。從而認(rèn)為爭(zhēng)議已經(jīng)解決，不及時(shí)提供相關(guān)材料，更甚消極對(duì)抗人民法院對(duì)被訴具體行為進(jìn)行合法性審查。而如果一旦在復(fù)議或者訴訟期間具體行政行為不停止執(zhí)行后，依法被變更或撤銷，但相對(duì)人的合法權(quán)益卻因具體行政行為的不停止執(zhí)行而受到侵害，這時(shí)就可能引發(fā)新一輪的爭(zhēng)議——國(guó)家賠償。鑒于我國(guó)國(guó)家賠償范圍和賠償標(biāo)準(zhǔn)的局限，相對(duì)人能通過(guò)國(guó)家賠償挽回的損失是極其有限的，有時(shí)甚至是象征性的。我們來(lái)看看這個(gè)具體的實(shí)例：中秋節(jié)前幾天工商機(jī)關(guān)在執(zhí)法過(guò)程中濫用職權(quán)對(duì)某加工廠作出責(zé)令停產(chǎn)、停業(yè)的處罰決定，該加工廠不服，提起復(fù)議，在復(fù)議決定作出之前該加工廠一直處于停產(chǎn)狀態(tài)，撤銷該行政行為的復(fù)議決定作出之后，加工廠認(rèn)為自己受到了可觀損失，于是又向國(guó)家提出行政賠償。依照《國(guó)家賠償法》，對(duì)財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害，以賠償直接損失為原則，不賠償受害人的可期待利益。對(duì)該案，國(guó)家只可能賠償從責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)的決定作出之日至復(fù)議期間該加工廠職工工資、稅金、水電費(fèi)等必要的經(jīng)常性費(fèi)用。相比這些經(jīng)常性開(kāi)支，中秋節(jié)前的加工所得是一筆豐厚客觀的期待利益，但對(duì)此損失國(guó)家是不會(huì)給予賠償?shù)摹＿@種司法實(shí)踐作法嚴(yán)重?fù)p害了相對(duì)人的合法權(quán)益，非但對(duì)解決爭(zhēng)議無(wú)利，反而還會(huì)使矛盾激化。

二、對(duì)不停止執(zhí)行原則的展望

自1989年《行政訴訟法》頒布實(shí)施以來(lái)，對(duì)于保障公民權(quán)利、規(guī)范行政行為、監(jiān)督依法行政確實(shí)起到了非常重要的作用。但是，隨著我國(guó)法制建設(shè)進(jìn)程的加快，公民、法人和其他組織法律意識(shí)的不斷增強(qiáng)，不停止執(zhí)行原則的存廢受到了極大地關(guān)注。筆者也將對(duì)不停止執(zhí)行原則的修改進(jìn)行展望。

如前文所述，在我國(guó)現(xiàn)行的行政法實(shí)行的是“不停止執(zhí)行為原則，停止執(zhí)行為例外”。但從目前我國(guó)行政執(zhí)法和司法裁判的實(shí)際需要出發(fā)，我們是依舊堅(jiān)持不停止執(zhí)行原則，還是修改為實(shí)行停止執(zhí)行原則呢？其實(shí)這主要是對(duì)公共利益與個(gè)人利益、行政效率與公正這兩對(duì)相互沖突的價(jià)值取向的結(jié)果。面對(duì)這兩對(duì)沖突，筆者認(rèn)為：在行政訴訟或者行政復(fù)議期間應(yīng)采取具體行政行為停止執(zhí)行為原則，不停止執(zhí)行為例外。即公民、法人和其他組織對(duì)行政機(jī)關(guān)作出的具體行政行為不服，申請(qǐng)行政復(fù)議或者行政訴訟后，停止履行原具體行政行為為其設(shè)定的義務(wù)，直至復(fù)議決定生效或者訴訟判決生效。主要基于以下幾點(diǎn)理由：第一，能夠解決我國(guó)立法上法律規(guī)范的沖突。例如《行政訴訟法》第44條的不停止執(zhí)行原則和第66條強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定的沖突。第二，符合立法宗旨。行政法律以保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益并維護(hù)和監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法行使職權(quán)為立法宗旨。不停止執(zhí)行原則在保障具體行政行為有效形式的同時(shí)忽略了對(duì)相對(duì)人合法權(quán)益的保護(hù)，這使得具體條款規(guī)定與立法宗旨之間出現(xiàn)錯(cuò)位。而實(shí)行停止執(zhí)行原則，有利于維系“權(quán)力”與“權(quán)利”的平衡，保護(hù)處于弱勢(shì)地位的相對(duì)人的合法權(quán)益。第三，符合我國(guó)強(qiáng)制執(zhí)行模式。我國(guó)形成了以法院強(qiáng)制執(zhí)行為主、行政機(jī)關(guān)自己執(zhí)行為補(bǔ)充的強(qiáng)制執(zhí)行模式。不停止執(zhí)行原則并不適用于行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)法院執(zhí)行的那部分行政行為，僅適用于5%的擁有自己強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)的行政機(jī)關(guān)所作出的具體行政行為。而停止執(zhí)行原則則能解決這種只能在少數(shù)情況下才能適用的尷尬。

除此以外，必要時(shí)還可采取財(cái)產(chǎn)保全措施。即當(dāng)適用停止執(zhí)行和不停止執(zhí)行發(fā)生沖突時(shí)，就可以采取有擔(dān)保的停止執(zhí)行，以保證復(fù)議決定或者判決生效后原具體行政行為能得以順利執(zhí)行?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問(wèn)題的解釋》第92條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行前，有充分理由認(rèn)為被執(zhí)行人可能逃避執(zhí)行的，可以申請(qǐng)人民法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的財(cái)產(chǎn)擔(dān)保?！钡?4條規(guī)定：“在訴訟過(guò)程中，被告或者具體行政行為確定的權(quán)利人申請(qǐng)人民法院強(qiáng)制執(zhí)行被訴具體行政行為，人民法院不予執(zhí)行，但不及時(shí)執(zhí)行將給國(guó)家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成不可彌補(bǔ)的損失的，人民法院可以先予執(zhí)行。后者申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行的，應(yīng)當(dāng)提供相應(yīng)的擔(dān)保?！鄙鲜鰞蓷l規(guī)定的是在申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行前法院采取財(cái)產(chǎn)保全措施以及訴訟中先于執(zhí)行的條件。基于上述的法律規(guī)定，便能很好地處理實(shí)施停止執(zhí)行后的所產(chǎn)生的事后執(zhí)行困難問(wèn)題。

現(xiàn)代社會(huì)是一個(gè)利益多元化的社會(huì)，民主意識(shí)和法律觀念不斷地深入人心，現(xiàn)代行政也已從“管理行政”向“服務(wù)行政”轉(zhuǎn)型，與此相對(duì)應(yīng)，司法制度也必須做出相應(yīng)調(diào)整，尋求一種制度多元化的道理，才能不斷適應(yīng)行政案件性質(zhì)的需要，才能真正保障公民、法人和其他組織的合法權(quán)益，才能真正符合社會(huì)主義法治理念的精神。在我國(guó)目前的行政案件實(shí)踐中，由于執(zhí)法人員素質(zhì)普遍低下，權(quán)力優(yōu)越感太強(qiáng)，違法執(zhí)法、粗暴執(zhí)法比比皆是，陷于弱勢(shì)境地的公民的權(quán)利屢遭蹂躪而投訴無(wú)門(mén)，因而，我們現(xiàn)階段的主要任務(wù)應(yīng)著重培養(yǎng)公民的權(quán)利意識(shí)和公仆的服務(wù)意識(shí)，在于如何監(jiān)督和控制行政權(quán)力，而不是損害相對(duì)人的合法權(quán)益；在于保障司法公正，而不是追求行政效率。因此，伴隨著對(duì)停止執(zhí)行制度的建立，我國(guó)的行政法律在對(duì)保護(hù)相對(duì)人的合法權(quán)益和保障司法公正方面發(fā)揮更加全面和有效的作用。

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