江蘇城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展一體化的戰(zhàn)略思路

摘 要：江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)已進(jìn)入全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的歷史新時(shí)期。江蘇省的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平均走在了全國(guó)的前列。新時(shí)期，江蘇省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村應(yīng)該要有新的創(chuàng)新思路。文章就如何實(shí)現(xiàn)江蘇城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展提出了七點(diǎn)戰(zhàn)略思路，以為更好地實(shí)現(xiàn)社會(huì)主義新農(nóng)村建設(shè)，促進(jìn)江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供參考和啟發(fā)。

關(guān)鍵詞：江蘇??；城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展；一體化

江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展現(xiàn)已進(jìn)入全面實(shí)現(xiàn)小康社會(huì)的歷史新時(shí)期。江蘇省委、省政府將推進(jìn)城鎮(zhèn)化、統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化作為全省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要抓手，全省各地從不同角度開展了有益的探索和實(shí)踐，初步構(gòu)建了城鄉(xiāng)一體化的空間格局，形成了城鄉(xiāng)融合的產(chǎn)業(yè)布局，完善了城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施的統(tǒng)籌對(duì)接，加快了城鄉(xiāng)發(fā)展一體化的制度建設(shè)，推進(jìn)了城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化。江蘇省的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)一體化發(fā)展水平均走在了全國(guó)的前列。新時(shí)期，江蘇省統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村應(yīng)該要有新的創(chuàng)新思路。本文就此展開初步的探討。

1 思路之一：正確處理城鄉(xiāng)關(guān)系，大中城市要把支持、帶動(dòng)周圍農(nóng)村發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)作為自己的重要任務(wù)

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村并不只是農(nóng)村和農(nóng)民的事情，也不只是縣域范圍內(nèi)的事情。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，主要是指統(tǒng)籌大中城市與縣鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，城市帶動(dòng)農(nóng)村，也主要指大中城市帶動(dòng)縣以下農(nóng)村的發(fā)展。那種把“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”視為主要是縣域內(nèi)部之事的看法，實(shí)在是對(duì)中央精神的極大誤解。大中城市要把農(nóng)村發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)作為一項(xiàng)重要的歷史任務(wù)，要制定科學(xué)、合理的城市化推進(jìn)戰(zhàn)略，做好城鄉(xiāng)規(guī)劃。城市公共財(cái)政要更多地向新農(nóng)村建設(shè)傾斜，城市公共設(shè)施要向農(nóng)村地區(qū)延伸，人才支持輻射農(nóng)村地區(qū)，要大開城門，既要?dú)g迎農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工經(jīng)商，又要為農(nóng)民落戶城鎮(zhèn)創(chuàng)造條件，這是江蘇省經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到現(xiàn)階段的客觀要求，也是實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的必然趨勢(shì)。

2 思路之二：尊重農(nóng)民的基本權(quán)利、運(yùn)用市場(chǎng)機(jī)制配置資源是城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展的重要基礎(chǔ)和前提

長(zhǎng)期以來，農(nóng)民的基本權(quán)利得不到應(yīng)有的尊重。目前，農(nóng)業(yè)邊緣化趨勢(shì)正在加強(qiáng)，大量的農(nóng)業(yè)資源被配置到非農(nóng)業(yè)領(lǐng)域，這種資源轉(zhuǎn)移卻沒有給農(nóng)民提供足夠的補(bǔ)償。作為市場(chǎng)主體之一的農(nóng)民在屬于自己的財(cái)產(chǎn)被轉(zhuǎn)讓、流轉(zhuǎn)時(shí)參與談判的權(quán)利常常被人為的剝奪。農(nóng)民跨地區(qū)就業(yè)和進(jìn)城務(wù)工，在工種選擇、工資待遇、社會(huì)保障等方面經(jīng)常受到不公正的對(duì)待。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，尊重和維護(hù)農(nóng)民的基本權(quán)利是前提。包括土地在內(nèi)的農(nóng)村集體資源本質(zhì)上屬于農(nóng)民所有，任何部門和單位（組織）要占有農(nóng)民財(cái)產(chǎn)，占用農(nóng)村集體資源，必須按市場(chǎng)規(guī)則，公平交易。要使農(nóng)民享有公民的一切應(yīng)有權(quán)利，讓農(nóng)民憑借所擁有的農(nóng)村資源優(yōu)勢(shì)，發(fā)展經(jīng)濟(jì)，增加收入，縮小與城市居民的差距。正確處理招商引資與農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)的關(guān)系，使更多的農(nóng)民成為“資本家”。工業(yè)化城市化的推進(jìn)不應(yīng)主要以出賣農(nóng)民土地為主的招商引資方式來實(shí)現(xiàn)，而應(yīng)該更多地是要激勵(lì)更多的農(nóng)民自主創(chuàng)業(yè)，要借鑒廣東省東莞市的經(jīng)驗(yàn)，讓農(nóng)民以自己的土地作為自主創(chuàng)業(yè)的資本，使更多的江蘇農(nóng)民成為資本所有者，而不是淪為打工者。

3 思路之三：按照蘇南、蘇中、蘇北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的階段，確定城鄉(xiāng)統(tǒng)籌一體化發(fā)展的重點(diǎn)

城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展并不是不分地區(qū)地一味追求城鄉(xiāng)差距的絕對(duì)縮小，而是根據(jù)不同類型地區(qū)所處的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展階段，統(tǒng)籌城市與農(nóng)村的發(fā)展。這里，既不能犧牲農(nóng)民的利益和農(nóng)村的發(fā)展片面追求城市的發(fā)展和繁榮，也不能因?yàn)閺?qiáng)調(diào)農(nóng)村發(fā)展而影響城市的發(fā)展和城市功能的增強(qiáng)。

江蘇省南、北、中三大區(qū)域的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展處于不同階段，由農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化推動(dòng)的蘇南進(jìn)入工業(yè)化中后期，城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差距大大縮小。蘇南現(xiàn)階段城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的重點(diǎn)應(yīng)是解決新型工業(yè)化和城市化過程中的有限資源在城鄉(xiāng)之間的合理配置與高效利用、農(nóng)民市民化問題（包括就業(yè)、社保等的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌）以及城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)問題。

蘇北尚處于農(nóng)業(yè)社會(huì)向工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)型，由基本實(shí)現(xiàn)小康向全面實(shí)現(xiàn)小康的轉(zhuǎn)變時(shí)期，不僅農(nóng)村落后，城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展也尚處于成長(zhǎng)階段。其統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的目標(biāo)是同時(shí)加快城市和農(nóng)村的發(fā)展?，F(xiàn)階段首先要考慮的應(yīng)是發(fā)展區(qū)域中心城市，增強(qiáng)城市的聚集和輻射功能，在一個(gè)時(shí)期內(nèi)城市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀上會(huì)快于農(nóng)村。這是處于成長(zhǎng)型地區(qū)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展必經(jīng)的過程。只有城市功能增強(qiáng)了，才有可能帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。先加快城市發(fā)展，再帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展，這也應(yīng)該是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的一種思路。

4 思路之四：統(tǒng)籌蘇南城市工業(yè)帶與蘇北農(nóng)業(yè)區(qū)的發(fā)展是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的重要任務(wù)

在江蘇省，一個(gè)不容忽視的現(xiàn)實(shí)是地區(qū)差異要大于城鄉(xiāng)差異。由于自然地理及歷史的原因，江蘇經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展客觀上形成差異較大的蘇南、蘇中、蘇北三大經(jīng)濟(jì)區(qū)。20世紀(jì)50年代開始的工業(yè)化運(yùn)動(dòng)，將投資主要投向了有選擇的工業(yè)行業(yè)和蘇南城市。改革開放的二十多年中，蘇南工業(yè)化、城市化超常發(fā)展，并且已經(jīng)呈現(xiàn)出大中小城市與小城鎮(zhèn)相間的城市群發(fā)展態(tài)勢(shì)。由此，江蘇省的經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距不僅出現(xiàn)在城鄉(xiāng)之間，也出現(xiàn)在蘇南、蘇中、蘇北三大地區(qū)之間。統(tǒng)計(jì)資料表明，16項(xiàng)主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)人均值，蘇北只及蘇南的2%～26%，淮安與蘇州比較，差距就更大了。

蘇北地區(qū)及農(nóng)村的發(fā)展并不是單純的經(jīng)濟(jì)問題，而是關(guān)系到可持續(xù)發(fā)展的政治問題、社會(huì)問題。要站在全省的高度貫徹落實(shí)中央關(guān)于“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略思想。為了實(shí)現(xiàn)全省的全面小康，必須切實(shí)解決蘇北地區(qū)的農(nóng)村發(fā)展和建設(shè)問題。除了省級(jí)財(cái)政向蘇北地區(qū)傾斜外，蘇南工業(yè)區(qū)有責(zé)任支持蘇北農(nóng)業(yè)區(qū)的發(fā)展和蘇北的新農(nóng)村建設(shè)。

開發(fā)蘇北地區(qū)，是推進(jìn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展的一項(xiàng)重要舉措。借鑒國(guó)外開發(fā)落后地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)，統(tǒng)籌區(qū)域發(fā)展主要應(yīng)采取這樣一些措施：出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，成立專門機(jī)構(gòu)；制訂明確的開發(fā)計(jì)劃和目標(biāo)；實(shí)行傾斜的財(cái)稅政策；創(chuàng)造良好的投資環(huán)境，積極鼓勵(lì)蘇南企業(yè)、國(guó)內(nèi)外企業(yè)到蘇北地區(qū)投資創(chuàng)業(yè)；建立工業(yè)發(fā)展區(qū)，促進(jìn)蘇北的工業(yè)化進(jìn)程等。

5 思路之五：改“市管縣（市）”體制為“省管縣（市）”體制，擴(kuò)大縣域自主權(quán)

加快縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展是縮小城鄉(xiāng)差別的重要舉措之一。縣域是以農(nóng)村為基礎(chǔ)的結(jié)構(gòu)。縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?fàn)顩r與“三農(nóng)”的關(guān)系最為直接。加快縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，一個(gè)很重要的問題是擴(kuò)大縣域的自主權(quán)。建立“省管縣”的新體制是實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)的新思路。

“省管縣”的扁平式管理由于減少了市一級(jí)的管理層次，有助于政令暢通；實(shí)行省管縣（市）的財(cái)政體制，有利于進(jìn)一步理順和規(guī)范省以下財(cái)政分配關(guān)系，調(diào)動(dòng)省、市、縣（市）加快發(fā)展的積極性；“留利于縣”，縣級(jí)財(cái)政留成比例增加，可以使縣里集中更多的財(cái)力來發(fā)展縣域經(jīng)濟(jì)，進(jìn)而打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

推行“省管縣”體制要根據(jù)不同類型縣（市）分期分批逐步進(jìn)行：第一步是實(shí)行試點(diǎn)，在經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣中推行“省管縣”體制；第二步是虛化地級(jí)市，在全省范圍內(nèi)實(shí)行“市縣分置”，縣和地級(jí)市都直接由省管轄；第三步是撤消地級(jí)市，使地級(jí)市成為本來意義上的城市，在行政級(jí)別上和縣平行，實(shí)行憲法所確定的省、縣、鄉(xiāng)三級(jí)政府的地方行政管理體制。

6 思路之六：正確處理農(nóng)民主體作用與政府推動(dòng)的關(guān)系，要按照農(nóng)民意愿統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體化發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)

要縮小地區(qū)、城鄉(xiāng)差距，重要的是發(fā)揮政府的主導(dǎo)作用。首先要改變城市政府的形象，政府各項(xiàng)工作的開展，都必須統(tǒng)籌考慮農(nóng)業(yè)、農(nóng)村和農(nóng)民。在考慮城市和農(nóng)村、工業(yè)和農(nóng)業(yè)、市民和農(nóng)民發(fā)展方面，都必須做到城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，甚至是農(nóng)村優(yōu)先。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的過程中，尤其要正確處理農(nóng)民主體作用與政府推動(dòng)的關(guān)系，要按照農(nóng)民意愿統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展與新農(nóng)村建設(shè)。在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和新農(nóng)村建設(shè)中，不是首先考慮政府要干什么，重要的是要考慮農(nóng)民想要什么。當(dāng)前，充分就業(yè)、增加收入、住得寬敞、行得方便、上得起學(xué)、看得起病是大多數(shù)農(nóng)民的愿望。要運(yùn)用引導(dǎo)、示范的工作方法，尊重發(fā)展規(guī)律，尊重農(nóng)民意愿，不搞強(qiáng)迫命令。特別是農(nóng)村“三集中”涉及全省1100多萬農(nóng)戶的切身利益，農(nóng)民集中居住涉及到宅基地流轉(zhuǎn)、承包地調(diào)整、基本農(nóng)田保護(hù)、農(nóng)民跨組建房等一系列難題，必須建立一個(gè)穩(wěn)定的投入機(jī)制，必須長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，分步實(shí)施。

7 思路之七：積極化解政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛

政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛，已成為當(dāng)前影響農(nóng)村社會(huì)安定的主要因素之一，鑒于政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛的普遍性和特殊性，要想徹底化解這類矛盾，就必須加強(qiáng)頂層政策設(shè)計(jì)，沒有中央和省級(jí)政府的“尚方寶劍”支持，政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛的化解工作將會(huì)“名不正，言不順”?；鶎痈刹坑辛o處使，沒法開展工作。建議一方面積極呼吁國(guó)家層面出臺(tái)相應(yīng)的政策文件作為支撐，進(jìn)一步修改完和善家庭聯(lián)產(chǎn)承包法。另一方面，將化解政策性土地流轉(zhuǎn)糾紛作為全省農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)體制改革的重要試點(diǎn)內(nèi)容，選擇省內(nèi)不同代表性地區(qū)進(jìn)行試點(diǎn)。