論拒絕疫情防控措施行為的治安管理處罰
——圍繞“緊急狀態(tài)情況”的爭論展開

高爭志，孫 萍

（華東政法大學，上海 200042；上海市長寧區(qū)人民檢察院，上海 200050）

自新型冠狀病毒感染的肺炎（COVID-19）在我國爆發(fā)以來，國家疾控中心以及地方政府紛紛啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機制。鑒于控制人口流動和減少人員密切接觸是疫情防控的關(guān)鍵，各地政府及疫情防控指揮部門密集出臺了系列通知、通告、配套文件，實施企業(yè)延遲復(fù)工、學校延遲開學、暫停教育培訓市場；市民群眾在公共場所佩戴口罩、接受體溫檢測；重點地區(qū)群眾居家隔離或集中隔離等應(yīng)急處置措施。但是，仍有少數(shù)單位或者個人拒絕執(zhí)行人民政府的相關(guān)決定或命令，對疫情防控管理工作帶來不良影響具有社會危害性，有予以教育、糾正、查處的必要。對于這類行為中符合“以危險方法危害公共安全罪”或“妨害傳染病防治罪”等犯罪構(gòu)成的，應(yīng)當依法追究刑事責任。對于情節(jié)輕微尚不構(gòu)成犯罪的，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條將處罰依據(jù)指引到《治安管理處罰法》，即“構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)給予治安管理處罰”。①《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條：單位或者個人違反本法規(guī)定，不服從所在地人民政府及其有關(guān)部門發(fā)布的決定、命令或者不配合其依法采取的措施，構(gòu)成違反治安管理行為的，由公安機關(guān)依法給予處罰。顯然，《突發(fā)事件應(yīng)對法》并未明確查處相關(guān)違法行為，應(yīng)當適用《治安管理處罰法》哪一條具體條文。為此，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項規(guī)定的“拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”能否與《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條銜接，就成為執(zhí)法實踐中需要回答的問題。

具體而言，我國《憲法》第67條、第89條規(guī)定，只有全國人大常委會或國務(wù)院才有權(quán)決定特定地區(qū)進入緊急狀態(tài)。在新冠肺炎疫情期間，全國人大常委會或國務(wù)院并未出臺進入緊急狀態(tài)決定的前提下，能否將人民政府依據(jù)《突發(fā)事件應(yīng)對法》《傳染病防治法》等相關(guān)法律發(fā)布的決定、命令認定為“緊急狀態(tài)情況下”的決定、命令？對這一問題的認識，直接影響了《治安管理處罰法》第50條第1款第1項在疫情防控期間的適用，進而影響相關(guān)防控措施的威懾力和執(zhí)法效果。

一、關(guān)于“緊急狀態(tài)情況”的爭論

“緊急狀態(tài)”的認定存在“事實狀態(tài)說”和“法律設(shè)定說”兩種觀點。[1]依據(jù)前一觀點，“緊急狀態(tài)”意指自然、社會客觀形成的事實狀態(tài)；依據(jù)后一觀點，“緊急狀態(tài)”是指法律設(shè)定的、在特殊時期啟動的一種法律制度。據(jù)此，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)情況”是屬于事實狀態(tài)下的緊急狀態(tài)情況，還是法律設(shè)定的緊急狀態(tài)情況，理論和實務(wù)中均存在截然不同的兩種理解。

（一）“緊急狀態(tài)情況”事實狀態(tài)說

一種觀點認為，應(yīng)當采用“事實狀態(tài)說”對《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)情況”予以廣義解釋。[2]即該條文中的緊急狀態(tài)情況屬于描述性概念，是一種客觀情勢，只要相關(guān)事件發(fā)生并且達到一定危急程度，無需經(jīng)有權(quán)機關(guān)按照法律程序宣布即可自動進入。人民政府在這種客觀情況下，以決定、命令、通告等形式出臺的規(guī)范性文件，對轄區(qū)內(nèi)或轄區(qū)外進入轄區(qū)的全體公民具有約束力。違反相關(guān)決定、命令、通告的，就可以依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項予以治安管理處罰。

四川省會東縣人民法院 （2019）川3426行初11號“馬登會與會東縣森林公安局公安行政管理：治安管理（治安）一審行政判決書”采用了該觀點。判決認為，對《治安管理處罰法》第50條第1款第1項的規(guī)定應(yīng)作廣義理解，不局限于國家層面的“緊急狀態(tài)”。針對近年來森林火災(zāi)頻發(fā)的情況，為加強護林防火工作，避免森林火災(zāi)的發(fā)生，會東縣人民政府發(fā)布的“禁火令”及“森林防火的通告”屬于緊急狀態(tài)情況下的決定、命令。公安機關(guān)對拒不配合執(zhí)行該類文件的當事人依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項予以治安管理處罰并無不當。

按照該觀點，在新冠肺炎疫情防控形勢下，相關(guān)應(yīng)急處置措施當然屬于廣義的緊急狀態(tài)下的非常措施。違反該類措施的行為，應(yīng)當適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項，認定為拒不執(zhí)行人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令的行為予以查處。

（二）“緊急狀態(tài)情況”法律設(shè)定說

另有一種觀點認為，應(yīng)當堅持“法律設(shè)定”說來理解《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)情況”。即該處“緊急狀態(tài)情況”，意指突發(fā)事件導(dǎo)致公共危機且運用常規(guī)手段難以控制之際，經(jīng)過國家正式宣布后按照特別程序廣泛運用緊急權(quán)力應(yīng)對公共危機的一種特殊社會狀態(tài)，從本質(zhì)上講它是一種法律狀態(tài)。[3]根據(jù)憲法和《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)規(guī)定，“進入緊急狀態(tài)”應(yīng)當由全國人大常務(wù)委員會或者國務(wù)院決定。新冠肺炎疫情防控期間，全國人大常務(wù)委員會或者國務(wù)院并未宣布“進入緊急狀態(tài)”，各地方政府的相關(guān)應(yīng)急處置措施不屬于在緊急狀態(tài)情況下發(fā)布的決定、命令，因此不能適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項對拒絕配合執(zhí)行應(yīng)急處置措施的當事人予以行政處罰。

但是，拒絕配合執(zhí)行為防疫目的頒布的決定、命令，對疫情防控效果構(gòu)成威脅，具有可歸責性，不應(yīng)當放任不理，對此能達成普遍共識。堅持“緊急狀態(tài)情況”狹義解釋的學者和執(zhí)法者認為，對該類行為應(yīng)當依據(jù)《治安管理處罰法》第23條以擾亂公共秩序予以查處。例如，有學者以政府要求在公共場所戴口罩的措施為例，認為不戴口罩進入（出現(xiàn)）在公共場所，構(gòu)成對公共利益的潛在威脅，如果不聽勸阻，拒絕執(zhí)行政府的規(guī)定甚至暴力抗法，對執(zhí)法人員或勸解人員使用暴力，構(gòu)成對公共秩序的違反。[4]

二、對“緊急狀態(tài)情況”爭論的評價

為妥善及時處置突發(fā)事件，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第49條、第52條賦予了相關(guān)政府及其部門廣泛的行政應(yīng)急權(quán)。但是行政應(yīng)急權(quán)的落地需要群眾的配合支持，如果拒絕履行相關(guān)應(yīng)急措施沒有懲戒措施作為保障，那么行政應(yīng)急權(quán)必然落空。①一個可借鑒的例證是，在新冠肺炎疫情期間日本眾議院批準將新冠肺炎設(shè)定為“指定傳染病”，參考《傳染病法》2級標準執(zhí)行。依據(jù)日本相關(guān)法律，在該2級標準下，政府無權(quán)限制患者行動，若日本強行實施限制行動措施將面臨巨額賠償，日本政府面對疫情時，“不作為”成為最優(yōu)選擇，導(dǎo)致在“鉆石公主號郵輪”發(fā)現(xiàn)新冠肺炎后的日本政府消極處置受到指責。參見：《鉆石公主號是一面照妖鏡》載https://user.guancha.cn/main/content?id=247758&from=timeline，最后訪問日期2020年2月23日。為此，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第66條將拒不配合應(yīng)急措施的法律后果指引到《治安管理處罰法》，由公安機關(guān)追究治安管理責任。但問題是，上述規(guī)定并未明確適用《治安管理處罰法》的具體條款。追究相關(guān)治安管理責任，仍需要論證該行為是否符合《治安管理處罰法》具體條款的違法構(gòu)成要件。因此，上述對“緊急狀態(tài)情況”的兩種不同理解，直接影響了能否適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項，對在新冠肺炎疫情防控期間拒絕疫情防控措施的行為予以處罰。

（一）“事實狀態(tài)說”易導(dǎo)致政府濫權(quán)

從實際的法律效果上看，采用“事實狀態(tài)說”能夠?qū)⒕芙^疫情防控措施的行為后果，指引到《治安管理處罰法》第50條第1款第1項，提高相關(guān)防疫措施的權(quán)威性和威懾力。但是“事實狀態(tài)說”所存在的問題在于對“緊急狀態(tài)情況”的判斷，缺少明確的標準和依據(jù)，進而缺少了對行政權(quán)力的規(guī)制，容易導(dǎo)致政府恣意濫權(quán)。同樣以前文四川省會東縣人民法院的行政判決為例，對森林防火期內(nèi)擅自在森林防火區(qū)野外用火的行為，《森林防火條例》第50條明確規(guī)定了執(zhí)法主體和處罰幅度，即“由縣級以上地方人民政府林業(yè)主管部門責令停止違法行為，給予警告，對個人并處200元以上3000元以下罰款，對單位并處1萬元以上5萬元以下罰款”。而該判決將森林防火期等同于森林火災(zāi)發(fā)生時的救援期，認為森林防火期屬于“緊急狀態(tài)情況”，因此可以適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項，對擅自在森林防火區(qū)野外用火的行為予以治安管理處罰。這種對“緊急狀態(tài)情況”的最寬泛把握，為政府以規(guī)范性文件的形式架空法律法規(guī)的規(guī)定提供了制度漏洞。這種現(xiàn)象極大破壞了公眾對法律制度的穩(wěn)定預(yù)期，不利于公民基本權(quán)利、市場和社會主體合法權(quán)益的保護。

（二）“法律設(shè)定說”不利于疫情防控

采用“法律設(shè)定說”，將《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)情況下”理解為全國人大、國務(wù)院依據(jù)職權(quán)和程序宣布進入緊急狀態(tài)后的期間，能夠限制政府權(quán)力的濫用。但是，同時也會導(dǎo)致《治安管理處罰法》第50條第1款第1項將無法成為拒絕履行政府相關(guān)應(yīng)急措施的查處依據(jù)。為了保障行政應(yīng)急權(quán)有效運行，保障新冠肺炎疫情防控措施取得實效，堅持“法律設(shè)定說”的學者或執(zhí)法者必然需要從《治安管理處罰法》中尋找其他可以適用的條款。為此，自然就產(chǎn)生了將拒絕疫情措施的行為定性為擾亂公共秩序的觀點。

然而，將拒絕疫情防控措施的行為定性為擾亂公共秩序，依據(jù)《治安管理處罰法》第23條予以治安管理處罰，在法律定性上并不準確，也容易造成漏管漏罰。具體表現(xiàn)為，在該類行為所侵犯客體的認定以及該類行為客觀表現(xiàn)的認定上，均比較牽強：一是《治安管理處罰法》第23條所保護的客體是單位秩序和公共場所秩序。而拒絕執(zhí)行疫情防控措施的行為，所侵害的直接客體是政府的管理秩序，并且最終可能對公共安全造成威脅。也正是基于此，對拒絕執(zhí)行疫情防控措施造成嚴重后果的，可以“危險方法危害公共安全罪”或“拒絕妨害傳染病防治罪”追究刑事責任，相關(guān)行為并未涉及《刑法》第六章第一節(jié)“擾亂公共秩序罪”的罪名。①參見最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部《關(guān)于依法懲治妨害新型冠狀病毒感染肺炎疫情防控違法犯罪的意見》關(guān)于“依法嚴懲抗拒疫情防控措施犯罪”的規(guī)定。二是擾亂公共秩序的行為表現(xiàn)一般是故意違反公共行為規(guī)則，起哄鬧事；阻止、抗拒有關(guān)工作人員維護公共秩序等。而拒絕疫情防控措施的行為很多時候并不具有上述特征。例如，應(yīng)當居家隔離的人員擅自下樓倒垃圾的行為，并未破壞常態(tài)環(huán)境下的公共行為規(guī)則，而且居民小區(qū)是否屬于公共場所也存在認識上的爭議，將該類行為定性為擾亂公共場所秩序并不準確。再如，出入公共場所不戴口罩的行為，并不被常態(tài)環(huán)境下正常的公共秩序所否定，也難以就此認定行為人有破壞公共場所秩序的故意。

當然，行為人拒絕疫情防控措施，相關(guān)公共場所的工作人員予以糾正時，行為人采用推搡、謾罵等方式抗拒的，當然構(gòu)成對公共秩序的擾亂，適用《治安管理處罰法》第23條予以查處并無不妥。但需要注意的是，在該類情形下，行為人客觀上存在“拒絕疫情防控措施”和“擾亂公共場所秩序”兩個行為。上述處罰結(jié)果并未對行為人拒絕疫情防控措施的行為做出評價和處理。比較于“事實狀態(tài)說”，其可以在對擾亂公共秩序的行為做出處罰決定的同時，再依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項對拒絕執(zhí)行疫情防控措施的行為也做出處罰決定，兩個決定合并執(zhí)行，提高了制度的嚴肅性和威懾力。從這個意義上講，“法律設(shè)定說”會出現(xiàn)漏管漏罰現(xiàn)象。

綜上，堅持“緊急狀態(tài)情況”的法律設(shè)定說，會導(dǎo)致難以從《治安管理處罰法》中找到恰當?shù)臈l款來懲處拒絕疫情防控措施的行為，進而架空《突發(fā)事件應(yīng)對法》賦予政府的行政應(yīng)急權(quán)力，壓縮政府妥善應(yīng)對突發(fā)事件的能力，最終可能影響到社會公眾的整體利益。

三、“緊急狀態(tài)情況”即為“突發(fā)事件響應(yīng)狀態(tài)”的證成

《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中“緊急狀態(tài)情況”的事實狀態(tài)說和法律設(shè)定說均存在難以回避的問題。為此，需要尋求準確把握“緊急狀態(tài)情況”的第三條路徑?；趯Α吨伟补芾硖幜P法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》的歷史考察、對“緊急狀態(tài)”的學理研究以及對“緊急狀態(tài)情況”的法律體系解釋，“緊急狀態(tài)情況”應(yīng)當理解為“突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)”。為了應(yīng)對新冠肺炎疫情，我國各地政府啟動了重大公共衛(wèi)生突發(fā)事件一級響應(yīng)，該情況應(yīng)當屬于“緊急狀態(tài)情況”，對拒絕疫情防控措施的行為可以依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項以“拒絕執(zhí)行政府依法發(fā)布的決定、命令”予以處罰。

（一）對“緊急狀態(tài)情況”的歷史考察

《治安管理處罰法》第50條第1款第1項使用“緊急狀態(tài)情況”的表述，與當時的立法背景有關(guān)。2004年憲法修正案，將憲法中的“戒嚴”修改為“進入緊急狀態(tài)”。隨后，全國人大常委會公布了2005年立法計劃，《緊急狀態(tài)法》和《治安管理處罰法》同時列入立法審議計劃。2005年8月《治安管理處罰法》順利出臺。同時期，國務(wù)院在審議《緊急狀態(tài)法（草案）》時，把該草案的名稱修改為《突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）》，①參見原國務(wù)院法制辦主任曹康泰2006年6月24日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）〉的說明》。并且該草案未能在2005被全國人大常委會審議通過。2005年12月，全國人大公布了2006年立法計劃，制定《突發(fā)事件應(yīng)對法》納入了2006年立法計劃。2007年8月《突發(fā)事件應(yīng)對法》通過審議，并于同年11月施行。2007年12月，全國人大法律委員會在向全國人大常委會報告時指出，《突發(fā)事件應(yīng)對法》反映了制定緊急狀態(tài)法議案的主要內(nèi)容。②參見《全國人大法律委員會關(guān)于第十屆全國人民代表大會第五次會議主席團交付審議的代表提出的議案審議結(jié)果的報告》第4項：“關(guān)于制定緊急狀態(tài)法的議案1件。2007年8月30日常委會第二十九次會議通過的突發(fā)事件應(yīng)對法中，已反映了議案的主要內(nèi)容。”

從上述時間線可以看出，制定《治安管理處罰法》第50條第1款第1項的目的，是為了與當時審議中的《緊急狀態(tài)法（草案）》相銜接。由于后來《緊急狀態(tài)法（草案）》被《突發(fā)事件應(yīng)對法》承繼，導(dǎo)致《治安管理處罰法》第50條第1款第1項關(guān)于“緊急狀態(tài)”的表述與正式出臺的《突發(fā)事件應(yīng)對法》出現(xiàn)錯位。從目的解釋的視角看，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)”應(yīng)當與《突發(fā)事件應(yīng)對法》的相關(guān)具體情形相銜接，才符合立法原意。

（二）對“緊急狀態(tài)情況”的學理考察

學理上的緊急狀態(tài)是因緊急事件所引起的特別狀態(tài)，又稱為非常狀態(tài)，是與正常狀態(tài)相對應(yīng)的概念。與緊急事件的突發(fā)性、破壞性、多變性相匹配，為有效應(yīng)對該類事件，切實維護公共利益，需要賦予政府特別的、超常規(guī)、靈活的緊急權(quán)力。因此，歷史上存在“緊急狀態(tài)無法律”的論斷。[5]但是，隨著法治觀念日趨深入人心，缺乏法律依據(jù)的緊急權(quán)力會備受質(zhì)疑。在這一背景下，為應(yīng)對轉(zhuǎn)型期層出不窮的各類緊急事件，我國的緊急權(quán)力制度體系也得到建立，并在2003年SARS危機后快速發(fā)展。[6]以此為標準，法律制度可以區(qū)分為常態(tài)法律和非常法律。前者是用來調(diào)整正常狀態(tài)下社會關(guān)系的法律制度，后者是用來調(diào)整緊急狀態(tài)下社會關(guān)系的法律制度。

我國《憲法》《戒嚴法》《突發(fā)事件應(yīng)對法》均明確了“宣布進入緊急狀態(tài)”的制度條款。但是，我國的非常法律制度體系，并非僅指上述法律中的幾個具體條文。恰恰相反，我國的非常法律制度的主要組成部分，是由《憲法》《國防法》《國防動員法》等法律所規(guī)定的“戰(zhàn)爭狀態(tài)”制度，以及由《突發(fā)事件應(yīng)對法》《軍隊參加搶險救災(zāi)條例》與“政府及政府部門和軍事部門的應(yīng)急預(yù)案”等所規(guī)定的“應(yīng)急狀態(tài)”制度所構(gòu)成。①時至今日，我國的《緊急狀態(tài)法》仍未提上立法議程。主要原因在于，憲法規(guī)定的緊急狀態(tài)是應(yīng)對最高程度社會危險和威脅所采取的特別手段，實踐中很少適用。反而，完善突發(fā)事件應(yīng)對制度，避免突發(fā)事件上升為需要憲法中的緊急狀態(tài)予以處置的特別嚴重事件就更為重要。參見原國務(wù)院法制辦主任曹康泰2006年6月24日在第十屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十二次會議上所作的《關(guān)于〈中華人民共和國突發(fā)事件應(yīng)對法（草案）〉的說明》。換言之，我國的緊急狀態(tài)情況或者非常狀態(tài)包含了“戰(zhàn)爭狀態(tài)”“（依據(jù)憲法宣布的）緊急狀態(tài)”“應(yīng)急狀態(tài)”三種類型。[7]“（依據(jù)憲法宣布的）緊急狀態(tài)”的外延要遠遠小于“緊急狀態(tài)情況”的外延。

以《憲法》第13條第3款所明確的征收和征用制度為例，征收和征用的重要區(qū)別之一在于，征收制度應(yīng)用于正常狀態(tài)，征用措施應(yīng)用于緊急狀態(tài)（學理上的緊急狀態(tài)）。按照學理通說，非處于緊急狀態(tài)，不能實施征用。[8]我國《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條、第52條明確了人民政府及其部門可以實施征用措施的具體情形，但均未要求該征用措施的實施以全國人大或國務(wù)院宣布進入緊急狀態(tài)為前提。換言之，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第12條，以及包括第52條在內(nèi)的第四章“應(yīng)急處置和救援”的規(guī)定，雖然與憲法中的“宣布進入緊急狀態(tài)”無關(guān)，但在性質(zhì)上也屬于非常法律，而不是常態(tài)法律。即突發(fā)事件應(yīng)急處置和救援所面對的情況屬于“緊急狀態(tài)情況”而非正常狀態(tài)情況。因此，作為突發(fā)事件應(yīng)對綜合法律的《突發(fā)事件應(yīng)對法》，以及《防洪法》《防震減災(zāi)法》《傳染病防治法》等單行法律所規(guī)定的“應(yīng)急處置和救援”措施，屬于《治安管理處罰法》第50條第1款第1項“人民政府在緊急狀態(tài)情況下依法發(fā)布的決定、命令”的外延射程范圍。

（三）對“緊急狀態(tài)情況”的體系考察

從整個法律體系的宏觀視角看，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)情況”并無意與憲法中的“宣布進入緊急狀態(tài)”相銜接。如果將“緊急狀態(tài)情況”等同于憲法中的“宣布進入緊急狀態(tài)”，將產(chǎn)生法律適用上的邏輯矛盾。

具體而言，《突發(fā)事件應(yīng)對法》第69條第1款明確需要進入緊急狀態(tài)的，依照憲法和其他有關(guān)法律規(guī)定的權(quán)限和程序決定。緊接著第2款規(guī)定，宣布進入緊急狀態(tài)期間采取的非常措施，依照有關(guān)法律規(guī)定執(zhí)行或者由全國人民代表大會常務(wù)委員會另行規(guī)定。在當前并沒有法律對進入緊急狀態(tài)期間的非常措施做出明確規(guī)定的前提下，相關(guān)非常措施只能由全國人大常委會根據(jù)突發(fā)事件情況做出針對性決定。結(jié)合《治安管理處罰法》第50條第1款第1項所明確的，當事人在緊急狀態(tài)期間相關(guān)違法行為的表現(xiàn)形式是，拒不執(zhí)行人民政府依法發(fā)布的決定、命令。那么如果將《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)情況”理解為憲法中的“宣布進入緊急狀態(tài)”會產(chǎn)生兩種法律適用后果：一是，在緊急狀態(tài)期間發(fā)布非常措施的有權(quán)機關(guān)是全國人大常委會，當事人不存在違反人民政府依法發(fā)布的決定、命令的可能；二是，當事人違反全國人大常委會宣布進入緊急狀態(tài)后發(fā)布的決定、命令，無法適用《治安管理處罰法》第50條第1款第1項予以查處，因為相關(guān)決定、命令的發(fā)布主體并不是人民政府。這兩種后果，完全架空了《治安管理處罰法》第50條第1款第1項，使其失去了適用可能，使得該條款成為無法發(fā)揮任何法律效力的“稻草人”條款，顯然不符合立法目的和法律邏輯。

（四）對“緊急狀態(tài)情況”的外延界定

基于前面的分析，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)情況”并不是依據(jù)憲法宣布進入緊急狀態(tài)的情形。其立法原意是為了與以《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為基本法的“應(yīng)急狀態(tài)”法律相銜接，以明確懲處依據(jù)的方式保障政府行政應(yīng)急權(quán)的權(quán)威性和威懾力。由于政府在應(yīng)急狀態(tài)下被賦予的行政應(yīng)急權(quán)是超出常態(tài)的、強力管制公民權(quán)利的權(quán)力，為了避免行政權(quán)力的恣意濫權(quán)，“緊急狀態(tài)情況”的外延必須清晰界定。

首先，以事實狀態(tài)說界定“緊急狀態(tài)情況”存在締造“管制政府”的巨大風險，與當前“從全能政府到有限政府”“從管制政府到服務(wù)政府”“從權(quán)力政府到責任政府”的政府轉(zhuǎn)型趨勢相違背。[9]為此，政府在《突發(fā)事件應(yīng)對法》作為基本法的“應(yīng)急狀態(tài)”法律體系之外，發(fā)布的決定、命令，均不應(yīng)該納入“緊急狀態(tài)情況下的決定、命令”范圍。

其次，《突發(fā)事件應(yīng)對法》及其單行法，將各類突發(fā)事件的應(yīng)對劃分為“預(yù)警”“應(yīng)急保障”“恢復(fù)重建”三個階段。其中，預(yù)警階段屬于從正常狀態(tài)到應(yīng)急狀態(tài)的過渡階段，是突發(fā)事件的“法律事實”出現(xiàn)之前的階段，在法律上仍然屬于正常狀態(tài)。因此，在“預(yù)警”階段賦予政府行政應(yīng)急權(quán)，對公民的權(quán)利保護構(gòu)成很大挑戰(zhàn)，因為緊急權(quán)力可能借口發(fā)生緊急事件而徑行生效。[10]為了做好權(quán)力與權(quán)利的平衡，預(yù)警階段的政府行政應(yīng)急權(quán)應(yīng)當采用法律特別授權(quán)的方式予以規(guī)定，政府在預(yù)警階段的發(fā)布決定、命令，不宜納入“緊急狀態(tài)情況下的決定、命令”范圍?；謴?fù)重建階段是突發(fā)事件的威脅和危害得到控制或者消除后，采取必要措施盡快恢復(fù)生產(chǎn)、生活、工作和社會秩序的階段。該階段不具有應(yīng)急性的特征，因此也不宜納入“緊急狀態(tài)情況”范圍。

最后，“緊急狀態(tài)情況”僅指突發(fā)事件的應(yīng)急保障階段，即“突發(fā)事件應(yīng)急響應(yīng)狀態(tài)”。該階段，突發(fā)事件已經(jīng)發(fā)生并且直接對社會和個人造成危害，危及社會秩序和個人生命。在這種狀態(tài)下，社會共同體的存續(xù)和個人的生命權(quán)成為首要保障的對象，而自由權(quán)利等其他權(quán)利會受到一定限制。[11]需要注意的是，突發(fā)事件應(yīng)急保障階段的判斷，也應(yīng)當避免落入事實狀態(tài)說的窠臼。在我國實踐中，由《國家突發(fā)公共事件總體應(yīng)急預(yù)案》作為總綱的“應(yīng)急預(yù)案”體系，具體賦予緊急權(quán)力治理緊急事件，已經(jīng)成為我國應(yīng)急管理的普遍現(xiàn)象。[12]以政府啟動應(yīng)急預(yù)案作為突發(fā)事件進入應(yīng)急保障階段的開始，是一個有辨識力的標志。特別是各突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中，均明確了分級響應(yīng)的原則，設(shè)定了必要的程序限制，是當前制度框架下避免政府恣意的優(yōu)選方案。

四、結(jié)語

拒絕新冠肺炎疫情防控措施的治安案件，成為了公安機關(guān)參與抗疫工作中面臨的難辦案件。該類案件的難點在于《治安管理處罰法》第50條第1款第1項能否直接適用。從更為普遍的意義上去界定，這個難題可以換一種表述，即《治安管理處罰法》第50條第1款第1項應(yīng)當適用于何種情形？基于對“緊急狀態(tài)情況”的不同理解，會給出完全不同的答案。“緊急狀態(tài)情況”的法律設(shè)定說，實質(zhì)上遵循的是語言學解釋規(guī)則的形式解釋方法。雖然語言學解釋規(guī)則是法律解釋的普遍規(guī)則，但是在本文討論的具體場景下，法律設(shè)定說忽視了語言學解釋規(guī)則所得出的“荒謬解釋結(jié)果”。為此，采用“目的解釋”“歷史解釋”“體系解釋”等實質(zhì)性解釋規(guī)則剔除荒謬結(jié)論，輔之較強論證理由獲得一個可接受的含義，就顯得迫切和必要。[13]

從“目的解釋”“歷史解釋”“體系解釋”等角度考察，《治安管理處罰法》第50條第1款第1項中的“緊急狀態(tài)情況”即為“突發(fā)事件響應(yīng)狀態(tài)”。在新冠肺炎疫情期間，各地政府紛紛啟動了重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件一級響應(yīng)機制。因此，拒絕疫情防控措施的行為尚未構(gòu)成犯罪的，應(yīng)當依據(jù)《治安管理處罰法》第50條第1款第1項以“拒絕執(zhí)行政府依法發(fā)布的決定、命令”予以處罰。這一觀點和“緊急狀態(tài)情況”事實認定說取得了同樣的法律適用效果。但是與事實認定說不同，將“緊急狀態(tài)情況”解釋為“突發(fā)事件響應(yīng)狀態(tài)”能有效規(guī)制政府行為，避免權(quán)力的濫用和恣意，切實保障公民的權(quán)利。

從立法論的視角看，難辦案件的出現(xiàn)同時也是法律制度得以完善和進步的契機。[14]《治安管理處罰法》第50條第1款第1項因為歷史上的原因，采用了“緊急狀態(tài)情況”的表述，偏離了其立法本意，造成了法律適用困擾。為此，有必要在《治安管理處罰法》修訂時，對第50條第1款第1項予以修改完善。具體建議是將其修改為“有下列行為之一的，處警告或者二百元以下罰款；情節(jié)嚴重的，處五日以上十日以下拘留，可以并處五百元以下罰款：（一）拒不執(zhí)行人民政府在突發(fā)事件響應(yīng)狀態(tài)下依法發(fā)布的決定、命令的”。