我國(guó)行政改革背景、歷程與經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

摘 要：改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了七次以政府機(jī)構(gòu)改革為核心的行政組織變革，其最基本的表現(xiàn)形式則是調(diào)整機(jī)構(gòu)和精簡(jiǎn)人員，核心內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府職能。我國(guó)行政改革既受到政治、經(jīng)濟(jì)、文化等外部因素影響，而且也受到行政組織革新的需要和內(nèi)部人員推動(dòng)等內(nèi)部因素的影響。在改革經(jīng)驗(yàn)方面，要堅(jiān)持以中國(guó)當(dāng)前國(guó)情為基礎(chǔ)，以配套體制建設(shè)和轉(zhuǎn)變職能為內(nèi)容，以漸進(jìn)性調(diào)試的方式來(lái)推動(dòng)中國(guó)行政改革實(shí)踐。

關(guān)鍵詞：行政改革；動(dòng)因；歷程；經(jīng)驗(yàn)總結(jié)

中圖分類號(hào)：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2014）11-0034-03

1 我國(guó)行政改革的背景

按照行政生態(tài)學(xué)的觀點(diǎn)，行政組織和其他組織一樣，是一個(gè)按照一定的組織結(jié)構(gòu)、任務(wù)和管理體制建立起來(lái)的復(fù)雜的開(kāi)放的系統(tǒng)，也存在著新舊更替、不斷發(fā)展的過(guò)程。行政組織與外界行政環(huán)境不斷的進(jìn)行資源、信息等交換活動(dòng)，保持其某種平衡狀態(tài)。行政組織能夠充分注意外界環(huán)境提出的要求，并能有效地做出反應(yīng)以滿足這種要求。當(dāng)組織內(nèi)部或外部環(huán)境的各種因素發(fā)生變化時(shí)，將會(huì)打破這種平衡狀態(tài)，這就需要從適應(yīng)其外部環(huán)境和內(nèi)部轉(zhuǎn)換的基礎(chǔ)上逐步形成和發(fā)展成新的平衡狀態(tài)。自從新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)的行政組織都不斷進(jìn)行著改革與調(diào)整，尤其在改革開(kāi)放以后，行政改革更是作為政府的重要議程被多次提出并推行。而每一次的行政改革都不是孤立的，必然受外界行政環(huán)境的影響，這種影響可以分為外部動(dòng)因和內(nèi)部動(dòng)因兩部分。

1.1 中國(guó)行政改革的外部動(dòng)因

行政改革來(lái)源于行政環(huán)境的變化，行政改革的動(dòng)力來(lái)自于行政系統(tǒng)與環(huán)境的互動(dòng)，這一影響主要在政治、經(jīng)濟(jì)、文化、社會(huì)等方面。

（1）政治因素。行政本質(zhì)上是對(duì)國(guó)家意志的體現(xiàn)和執(zhí)行，行政系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)和功能部分甚至有時(shí)直接取決于政治制度的構(gòu)成。因此，政治因素的變化，比如政治價(jià)值、政策取向等，都不可避免的引起行政系統(tǒng)結(jié)構(gòu)、功能及人員的發(fā)展和變化。我國(guó)在改革開(kāi)放以前，“以階級(jí)斗爭(zhēng)為綱”成為統(tǒng)攝政治生活的核心，意識(shí)形態(tài)的論戰(zhàn)和大規(guī)模的政治運(yùn)動(dòng)隨著“文化大革命”的爆發(fā)被推向了極端。十一屆三中全會(huì)的召開(kāi)確立了“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”和“大力發(fā)展生產(chǎn)力”為思想路線后，政治主題發(fā)生了極大的轉(zhuǎn)變，此后也圍繞此中心不斷進(jìn)行發(fā)展。在此過(guò)程中的行政改革也是緊緊圍繞這一主題進(jìn)行。

（2）經(jīng)濟(jì)因素。經(jīng)濟(jì)因素對(duì)行政改革的推動(dòng)作用主要體現(xiàn)在兩方面：一方面，改革開(kāi)放以后，我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變，客觀上要求原有的行政管理體制及行政管理的方式進(jìn)行調(diào)整和改變。另一方面，隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化的發(fā)展，世界各國(guó)的經(jīng)濟(jì)都表現(xiàn)出相互依存的關(guān)系。全球經(jīng)濟(jì)一體化格局的逐漸形成，不僅加劇了國(guó)際間的競(jìng)爭(zhēng)，而且逐漸形成了統(tǒng)一的服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)則體系，這都對(duì)政府的管理效率、管理質(zhì)量、管理方式、管理范圍等提出了新的要求。

（3）文化因素。任何一個(gè)行政體系的結(jié)構(gòu)形式、運(yùn)轉(zhuǎn)程序、決策過(guò)程以及行政人員的行為、態(tài)度、價(jià)值觀等，都直接或間接地受到文化的影響和制約。現(xiàn)代社會(huì)，“政府本位”、“官本位”的思想逐漸被“以人為本”、“以民為本”的思想所代替，市民社會(huì)也逐漸興起，政府要真誠(chéng)地“回應(yīng)”社會(huì)和公眾，了解、重視、支持和滿足他們的意愿。這種狀況勢(shì)必促使行政系統(tǒng)發(fā)生變革，引起一系列的行政改革和行政發(fā)展。

1.2 中國(guó)行政改革的內(nèi)部動(dòng)因

從行政系統(tǒng)內(nèi)部來(lái)講，行政改革的動(dòng)力主要指行政系統(tǒng)不斷進(jìn)行自我更新、自我改造的一種內(nèi)在需要，主要有以下兩方面：

（1）行政組織革新的需要。一方面，行政組織會(huì)主動(dòng)采用新技術(shù)，新手段，通過(guò)辦公手段的更新，不但會(huì)使組織結(jié)構(gòu)發(fā)生改變，也會(huì)影響到行政人員的觀念、態(tài)度、工作方式等。比如各種高科技產(chǎn)品的使用，不僅減少了人工勞動(dòng)，降低行政成本，造成人員減縮，而且?guī)?lái)了一系列新的行政管理模式和組織方法的變革，提高了行政效率，改變了政策制定者和執(zhí)行者之間的關(guān)系。另一方面，行政職能和機(jī)構(gòu)不斷擴(kuò)張、分化，具有自我膨脹的傾向，行政權(quán)力有一種要擺脫受監(jiān)督的本性，有時(shí)候行政機(jī)構(gòu)的設(shè)置，制度的約束并不能真正用來(lái)為公共利益服務(wù)。這些問(wèn)題的解決，要求行政系統(tǒng)積極主動(dòng)地通過(guò)自身體制、制度、機(jī)制、觀念等的變革和創(chuàng)新予以有效地克服和遏制。

（2）行政組織內(nèi)部人員的推動(dòng)。政府內(nèi)部一些有使命感和責(zé)任心的人，往往是行政改革和發(fā)展的中堅(jiān)力量，他們充滿危機(jī)意識(shí)、憂患意識(shí)，發(fā)現(xiàn)行政系統(tǒng)不能與行政環(huán)境相適應(yīng)，便積極地推進(jìn)行政系統(tǒng)改革，以提高行政效率，對(duì)行政改革和行政發(fā)展起到一種推動(dòng)作用。

2 我國(guó)行政改革的歷程

我國(guó)的行政改革總體上是政府主導(dǎo)的“漸進(jìn)式”改革，表現(xiàn)為不斷推進(jìn)的階段性過(guò)程。改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)進(jìn)行了七次以政府機(jī)構(gòu)改革為核心的行政組織變革，這些變革基本上是圍繞著調(diào)整中央與地方的關(guān)系，調(diào)整國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，調(diào)整社會(huì)管理重點(diǎn)而進(jìn)行的，其最基本的表現(xiàn)形式則是調(diào)整機(jī)構(gòu)和精簡(jiǎn)人員，核心內(nèi)容是轉(zhuǎn)變政府職能。具體而言，新時(shí)期我國(guó)行政改革實(shí)踐主要表現(xiàn)如下：

2.1 2003年的行政改革

2003年的機(jī)構(gòu)改革是改革開(kāi)放后的第五次改革，與1998年的機(jī)構(gòu)改革相比，2003年的行政改革有著三個(gè)突出的背景：第一，2002年，黨的十六大召開(kāi)，提出了“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，建設(shè)社會(huì)主義政治文明”的目標(biāo)。第二，2001年，我國(guó)加入了世界貿(mào)易組織，這對(duì)政府的管理方式提出了新的挑戰(zhàn)，要求政府轉(zhuǎn)變職能，提高服務(wù)質(zhì)量和效率，履行加入世貿(mào)組織的承諾，符合國(guó)際慣例，能夠應(yīng)付隨之而來(lái)的各種挑戰(zhàn)。第三，我國(guó)政府將面臨新中國(guó)成立以來(lái)最大規(guī)模的干部調(diào)整。從中央到地方，一大批政治新人即將走到前臺(tái)，如此規(guī)模的權(quán)力交接必然伴隨著權(quán)力機(jī)構(gòu)的重新組合，以便新的領(lǐng)導(dǎo)可以更好的貫徹自己的改革意圖和主張。所以，此次改革呈現(xiàn)出與以往不同的特點(diǎn)。

2003年3月第十屆全國(guó)人大一次會(huì)議審議通過(guò)了新一輪的國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案。本次行政改革的重點(diǎn)是要解決行政管理體制中的一些突出矛盾和問(wèn)題，為促進(jìn)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)提供組織保障。此次改革的主要內(nèi)容有：“第一，深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革，設(shè)立國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)；第二，完善宏觀調(diào)控體系，將國(guó)家發(fā)展計(jì)劃委員會(huì)改組為國(guó)家發(fā)展和改革委員會(huì)；第三，健全金融監(jiān)管體系，設(shè)立中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)；第四，推進(jìn)流通管理體制改革，組建商務(wù)部；第五，加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。同時(shí)，組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局；將國(guó)家計(jì)劃生育委員會(huì)更名為國(guó)家人口和計(jì)劃生育委員會(huì)，不再保留國(guó)家經(jīng)濟(jì)貿(mào)易委員會(huì)、對(duì)外貿(mào)易經(jīng)濟(jì)合作部?！苯?jīng)過(guò)此次改革，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院組成部門設(shè)28個(gè)。國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革后，地方各級(jí)政府機(jī)構(gòu)在中央的統(tǒng)一部署下，也結(jié)合本地實(shí)際，積極探索符合各地特點(diǎn)的改革方案。

本次改革最為人關(guān)注的就是高度強(qiáng)調(diào)了政府改革與政治體制改革的關(guān)系，體現(xiàn)了行政民主推動(dòng)政治民主的意向，也標(biāo)志著行政改革發(fā)展已經(jīng)從量的要求轉(zhuǎn)向質(zhì)的突破，從重視形式轉(zhuǎn)向重視內(nèi)容的調(diào)整，從表面層次轉(zhuǎn)向深度層次。

2.2 2008年的行政改革

2007年10月，中共十七大明確提出加快行政管理體制改革，并要求推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，加快建立職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制。根據(jù)十七大報(bào)告的精神，政府機(jī)構(gòu)改革將逐步向“寬職能、少機(jī)構(gòu)”的方向發(fā)展，以去除目前機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)不清的弊病。2008年2月召開(kāi)的黨的十七屆二中全會(huì)審議通過(guò)了《關(guān)于深化行政管理體制改革的意見(jiàn)》和《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案（草案）》。2008年3月，十一屆人大一次會(huì)議通過(guò)了該改革草案。

這次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的主要任務(wù)是，圍繞轉(zhuǎn)變政府職能和理順部門職責(zé)關(guān)系，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，合理配置宏觀調(diào)控部門職能，加強(qiáng)能源環(huán)境管理機(jī)構(gòu)，整合完善工業(yè)和信息化、交通運(yùn)輸行業(yè)管理體制，以改善民生為重點(diǎn)加強(qiáng)與整合社會(huì)管理和公共服務(wù)部門。此次改革的內(nèi)容主要涉及八個(gè)方面：“合理配置宏觀調(diào)控部門職能，形成科學(xué)權(quán)威高效的宏觀調(diào)控體系；加強(qiáng)能源管理機(jī)構(gòu)，保障國(guó)家能源安全；組建工業(yè)和信息化部，加快走新型工業(yè)化道路的步伐；組建交通運(yùn)輸部，加快形成綜合運(yùn)輸體系；組建人力資源和社會(huì)保障部，完善就業(yè)和社會(huì)保障體系；組建環(huán)境保護(hù)部，加大環(huán)境保護(hù)力度；組建住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部，加快建立住房保障體系，加強(qiáng)城鄉(xiāng)建設(shè)統(tǒng)籌；國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理局改由衛(wèi)生部管理，理順食品藥品監(jiān)管體制?！备母锖?，國(guó)務(wù)院除辦公廳外，組成部門有27個(gè)。

與前幾次的歷史循環(huán)式的改革不同，這次改革更為符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的客觀要求，圍繞政府高效、人員精簡(jiǎn)、降低成本、權(quán)力限制等方面，特別注重保障和改善民生，加強(qiáng)社會(huì)管理和公共部門的建設(shè)，按照建設(shè)服務(wù)型政府來(lái)推進(jìn)大部制改革。改革的理念及配套制度上又上了一個(gè)新臺(tái)階。當(dāng)然，此次改革也存在一些問(wèn)題，比如，如何處理好裁減人員的分流問(wèn)題，地方還是存在簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并，行政體制改革涉及的未改革的政治體制問(wèn)題等。

2.3 2013年的行政改革

2013年3月14日，《第十二屆全國(guó)人民代表大會(huì)第一次會(huì)議關(guān)于國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案的決定（草案）》獲批通過(guò)。此次國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革，重點(diǎn)圍繞著轉(zhuǎn)變職能和理順職責(zé)關(guān)系，穩(wěn)步推進(jìn)大部門制改革，實(shí)行鐵路政企分開(kāi)，整合加強(qiáng)衛(wèi)生和計(jì)劃生育、食品藥品、新聞出版和廣播電影電視、海洋、能源管理機(jī)構(gòu)。

本次改革的內(nèi)容主要涉及6個(gè)方面：（1）實(shí)行鐵路政企分開(kāi)。（2）組建國(guó)家衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)。（3）組建國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局。（4）組建國(guó)家新聞出版廣播電影電視總局。不再保留國(guó)家廣播電影電視總局、國(guó)家新聞出版總署。（5）重新組建國(guó)家海洋局。（6）重新組建國(guó)家能源局。不再保留國(guó)家電力監(jiān)管委員會(huì)這次改革，國(guó)務(wù)院正部級(jí)機(jī)構(gòu)減少4個(gè)，其中組成部門減少2個(gè)，副部級(jí)機(jī)構(gòu)增減相抵?jǐn)?shù)量不變。改革后，除國(guó)務(wù)院辦公廳外，國(guó)務(wù)院設(shè)置組成部門25個(gè)。

3 中國(guó)行政改革的經(jīng)驗(yàn)

中國(guó)從實(shí)行市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)以來(lái)，大型機(jī)構(gòu)改革進(jìn)行了6次。經(jīng)過(guò)30多年的不懈努力，特別是改革開(kāi)放后的機(jī)構(gòu)調(diào)整，初步改變了高度集權(quán)的管理體制，調(diào)動(dòng)了地方的積極性，政府職能有了很大轉(zhuǎn)變，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的政府架構(gòu)已經(jīng)成為歷史。在推進(jìn)依法行政、政務(wù)公開(kāi)，建立民主參與制度，加快電子政務(wù)發(fā)展，行政審批制度改革，建立和完善公務(wù)員制度等方面取得了積極的成果，深刻改變了落后的管理理念和管理方式。這些重大改革，促進(jìn)了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和完善，促進(jìn)了各項(xiàng)事業(yè)的全面發(fā)展，也積累了豐富的改革經(jīng)驗(yàn)。具體說(shuō)來(lái)，有以下幾個(gè)方面：

3.1 改革要以中國(guó)當(dāng)前國(guó)情為基礎(chǔ)

一個(gè)國(guó)家的行政體制是受本國(guó)的歷史背景、文化傳統(tǒng)、政治制度、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等多種因素影響的。中國(guó)幅員遼闊、人口眾多、南北跨度較大，人均國(guó)民收入較低，且經(jīng)濟(jì)發(fā)展有很大的不平衡性，發(fā)展水平由沿海到內(nèi)陸、由東部到西部呈梯子狀，甚至在同一地區(qū)各市縣的發(fā)展也有很大差異。同時(shí)，中國(guó)實(shí)行的是以公有制為主體的社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)制度，政府承擔(dān)著對(duì)公有制財(cái)產(chǎn)的保值、增值等責(zé)任。因此，我國(guó)的行政改革需要立足于本國(guó)當(dāng)前的國(guó)情，認(rèn)識(shí)并把握自身現(xiàn)在所處的歷史發(fā)展階段和面臨的突出問(wèn)題。我國(guó)在把握行政改革總目標(biāo)和實(shí)行改革時(shí)，注意照顧各地的特殊情況，使改革具有一定的靈活性。這一成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)當(dāng)歸功于我黨一貫堅(jiān)持的“一切從實(shí)際出發(fā)”和“實(shí)事求是”的工作路線。允許各地在遵循改革總原則和總方針的前提下，注重從各地實(shí)際出發(fā)，根據(jù)情況因地制宜，形成有中國(guó)特色的行政管理體制和行政機(jī)構(gòu)組織形式。

3.2 改革要與其他體制改革相配套

行政體制改革與其他改革是相聯(lián)系的，主要是政治體制和經(jīng)濟(jì)體制。一方面，行政體制是政治體制的重要內(nèi)容和組成部分，其任何改變都會(huì)影響政治體制的方方面面，同時(shí)又受其影響。行政體制改革的核心問(wèn)題是國(guó)家行政權(quán)力的重新定位和劃分及行政職能的重新配置。行政權(quán)力的劃分和重新定位必須以國(guó)家權(quán)力作用于政治領(lǐng)域的特殊表現(xiàn)所形成的政治權(quán)力的轉(zhuǎn)移或調(diào)整為前提。如果政治權(quán)力不進(jìn)行轉(zhuǎn)移或調(diào)整，行政改革就很難取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展，這是被歷次行政改革的“怪圈”現(xiàn)象所證實(shí)的。另一方面，行政體制作為上層建筑，即要受社會(huì)發(fā)展水平和經(jīng)濟(jì)體制的制約，又要反作用于經(jīng)濟(jì)體制，它的改革一定要服從和服務(wù)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)體制改革的需要。無(wú)論是機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)，還是人員調(diào)整，都要緊緊圍繞經(jīng)濟(jì)建設(shè)這個(gè)核心。因此，從我國(guó)多次政府機(jī)構(gòu)改革不成功的地方看，改革不配套是重要原因之一。行政體制作為經(jīng)濟(jì)體制和政治體制的結(jié)合點(diǎn)，只有三者相輔相成、相互配合、共同推進(jìn)才能取得更好的成果。

3.3 改革要以政府職能轉(zhuǎn)變?yōu)楹诵?/p>

改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)政府共進(jìn)行了6次大的行政機(jī)構(gòu)改革，每次改革都以精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)為主要任務(wù)，但是，在精簡(jiǎn)之后，在一定時(shí)間內(nèi)反而越來(lái)越膨脹。出現(xiàn)這種情況的主要原因是政府行政職能界定不清。政府職能是國(guó)家行政機(jī)關(guān)依法對(duì)國(guó)家和社會(huì)公共事務(wù)進(jìn)行管理時(shí)應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)和所具有的功能，是政府管理的基本方向和主要內(nèi)容。我國(guó)管理中存在的機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事、效率低下、冗員過(guò)多等現(xiàn)象都是與政府職能界定不清分不開(kāi)的。許多行政部門沒(méi)有管好自己該管的事，卻管了一些不該管和管不好的事，造成政府的缺位、錯(cuò)位、越位等現(xiàn)象。我國(guó)從1982年機(jī)構(gòu)改革開(kāi)始，重要就提出要轉(zhuǎn)變政府的經(jīng)濟(jì)管理職能。1988年，又明確提出轉(zhuǎn)變職能的要求，并將其作為深化行政管理體制和機(jī)構(gòu)改革的核心。2003年以來(lái)，再次強(qiáng)調(diào)要按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，全面正確履行政府職能。在整個(gè)改革過(guò)程中，我國(guó)政府適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求逐漸形成合理的政府職能模式。

3.4 改革要采取“漸進(jìn)式”的方式

中國(guó)是一個(gè)發(fā)展中的社會(huì)主義大國(guó)，行政改革沒(méi)有現(xiàn)成的經(jīng)驗(yàn)可供借用。而且，行政體制改革是對(duì)各種權(quán)力和利益的重新調(diào)整，必然引起權(quán)力格局和社會(huì)關(guān)系的重大變化，會(huì)觸及許多人的利益、遇到很多的障礙，因此，行政改革具有相當(dāng)?shù)膹?fù)雜性、艱巨性和長(zhǎng)期性，不可能一蹴而就。在改革的過(guò)程中，我國(guó)黨和政府一直采取漸進(jìn)式的改革方式，按照由點(diǎn)到面、由局部到整體、由淺入深、逐步到位的原則進(jìn)行，從整體上把握發(fā)展、改革、穩(wěn)定三者的辯證關(guān)系，把改革的力度、發(fā)展的速度和社會(huì)可承受能力統(tǒng)一起來(lái)，在保障政府工作連續(xù)性和社會(huì)穩(wěn)定的前提下，達(dá)到改革的預(yù)期目的。特別是歷次機(jī)構(gòu)改革涉及機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)、人員分流等敏感問(wèn)題時(shí)，能夠通過(guò)多種渠道和方式妥善安置分流人員，有效的避免了社會(huì)不穩(wěn)定因素的出現(xiàn)。

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