亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作與APEC發(fā)展分析

摘 要：亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作大體可分為三個(gè)層次的合作平臺。2008年金融危機(jī)爆發(fā)后，每一層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作都出現(xiàn)了關(guān)系亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作未來走向的重要變化。步入調(diào)整改革時(shí)期的APEC以構(gòu)建亞太自由貿(mào)易區(qū)為長期目標(biāo)，無論貿(mào)易和投資自由化便利化，還是經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，抑或“下一代”貿(mào)易和投資問題，都必須面對烙有自身鮮明印記的推進(jìn)障礙。

關(guān)鍵詞：APEC；發(fā)展態(tài)勢；推進(jìn)障礙

中圖分類號：F2

文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A

文章編號：1672-3198（2014）11-0001-02

進(jìn)入21世紀(jì)，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作表現(xiàn)活躍，呈現(xiàn)出多框架多路徑并存、競爭性合作的發(fā)展態(tài)勢。2008年金融危機(jī)的爆發(fā)與蔓延使區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)體的實(shí)力、地位相對變化，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的利益博弈更趨復(fù)雜與激烈。作為區(qū)域內(nèi)明確以亞太命名、覆蓋范圍最廣的經(jīng)濟(jì)合作組織和更多具有論壇性質(zhì)的非機(jī)制化合作的代表，APEC已由20世紀(jì)90年代的快速發(fā)展階段步入調(diào)整改革時(shí)期，并在2008年金融危機(jī)后出現(xiàn)了關(guān)系亞太整體及自身未來合作走向的重要變化；無論APEC不斷前行所依賴的兩個(gè)輪子——貿(mào)易和投資自由化便利化、經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作，還是已成為APEC長期構(gòu)建目標(biāo)的亞太自由貿(mào)易區(qū)（FTAAP）及其所必須包含的“下一代”貿(mào)易和投資問題，每一重點(diǎn)協(xié)商的經(jīng)濟(jì)合作領(lǐng)域均存在著自身需要突破的關(guān)鍵議題，也不得不面對烙有自身鮮明印記的推進(jìn)障礙。

1 亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作的基本格局和總體趨勢

與全球RTA（區(qū)域貿(mào)易協(xié)定）的發(fā)展大體一致，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作同樣以雙邊/多邊FTA為主，且相當(dāng)一部分FTA已擴(kuò)展至服務(wù)貿(mào)易；略有不同的是，其發(fā)展稍晚于全球：21世紀(jì)方才進(jìn)入快速通道，已形成復(fù)雜的雙邊/多邊FTA體系。而APEC成員間RTA的不斷增加，尤其東亞經(jīng)濟(jì)體締結(jié)的RTA在其中起到重要的推動作用。根據(jù)WTO網(wǎng)站的統(tǒng)計(jì)資料，截至2013年9月24日，APEC經(jīng)濟(jì)體向GATT/WTO通報(bào)的已實(shí)施RTA為133個(gè)，其中48個(gè)為APEC經(jīng)濟(jì)體相互之間的RTA。

以太平洋為界，按照覆蓋區(qū)域的不同，亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作大體可分為3個(gè)層次的合作平臺（見圖1）。第一個(gè)層次是跨區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作平臺，包括APEC和美國正著力推動、相對較小范圍的制度化合作TPP。第二個(gè)層次為東亞和美洲區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作平臺，前者包括中國所強(qiáng)調(diào)嚴(yán)格地理范疇的“10+3”、日本所力推泛東亞的“10+6”、東盟折衷后以自愿為原則正著力推進(jìn)的以“10+6”為基本目標(biāo)及拓展基礎(chǔ)的“區(qū)域全面經(jīng)濟(jì)伙伴關(guān)系協(xié)定”（RCEP）和納入美國、俄羅斯進(jìn)一步擴(kuò)容為“10+8”的東亞峰會；后者包括早就擬議但遲遲未能全面展開的納入北美和拉丁美洲的美洲自由貿(mào)易區(qū)。第三個(gè)層次為東亞和美洲次區(qū)域的經(jīng)濟(jì)合作平臺，前者以5個(gè)“10+1”和東北亞的“3”、東南亞的東盟最具代表性，后者以北美自由貿(mào)易區(qū)和南方共同市場為代表。

總體而言，2008年金融危機(jī)后各個(gè)層次的區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作均出現(xiàn)了關(guān)系亞太區(qū)域經(jīng)濟(jì)合作未來走向的重要變化。第一個(gè)層次的合作平臺，撇開APEC不談，在美國主導(dǎo)和積極推動下TPP的談判進(jìn)程加快，已于2011年11月就廣泛綱領(lǐng)達(dá)成一致，談判方也在2013年7月擴(kuò)至12個(gè)APEC成員，經(jīng)濟(jì)總量、貿(mào)易額、海外直接投資分別占到全球的40%、1/3、30%。雖然依舊未能按照預(yù)期在2013年內(nèi)完成最終協(xié)定，但隨著2014年1月韓國與美國TPP預(yù)備雙邊協(xié)商的舉行，韓國開始加快同TPP已有談判各方的預(yù)備雙邊協(xié)商，目前已進(jìn)入第二輪，有望于上半年最終決定是否加入TPP談判，TPP很可能進(jìn)一步擴(kuò)至13個(gè)APEC成員。2014年4月奧巴馬第二任期首次亞洲之行將推進(jìn)TPP作為重要目標(biāo)；美國貿(mào)易代表5月初表示，美日TPP市場準(zhǔn)入談判已取得重要進(jìn)展。第二、三個(gè)層次的合作平臺，重要變化均體現(xiàn)在東亞區(qū)域。第二個(gè)層次的合作平臺：2010年東亞峰會納入美國、俄羅斯擴(kuò)容為更具亞太屬性的“10+8”；2011年東盟峰會明確由東盟主導(dǎo)、與FTA/CEP伙伴構(gòu)建RCEP，截至2014年4月共舉行4輪談判，已就制定統(tǒng)一的關(guān)稅表、原產(chǎn)地規(guī)則、海關(guān)程序與貿(mào)易便利化等達(dá)成初步共識，市場準(zhǔn)入自由化模式、各領(lǐng)域案文談判進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段，預(yù)計(jì)2014年8月前確定貿(mào)易自由化準(zhǔn)則、2015年東盟經(jīng)濟(jì)共同體正式建立前結(jié)束全部談判。第三個(gè)層次的合作平臺：中日韓、中韓FTA談判均已啟動。中日韓FTA官產(chǎn)學(xué)聯(lián)合研究2011年底結(jié)束；2012年5月，三國投資協(xié)定歷經(jīng)5年正式簽署；同年11月，中日韓FTA談判宣布啟動；截至2014年3月已舉行4輪談判，就貨物貿(mào)易降稅模式達(dá)成共識。中韓FTA談判2012年5月啟動；2013年9月完成第一階段即模式階段共7輪談判，就貿(mào)易商品自由化率達(dá)成共識；截至2014年3月第二階段即要價(jià)談判階段也已進(jìn)行3輪，互換一般、敏感、超敏感產(chǎn)品清單和商品關(guān)稅減讓表。東亞區(qū)域及次區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化均邁出關(guān)鍵一步。

2 APEC經(jīng)濟(jì)合作的主要領(lǐng)域和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化

1994年APEC《經(jīng)濟(jì)領(lǐng)導(dǎo)人共同決心宣言》明確，發(fā)達(dá)成員方到2010年、發(fā)展中成員方到2020年實(shí)現(xiàn)自由和開放的貿(mào)易投資，即通常所說的“茂物目標(biāo)”。1995年《執(zhí)行茂物宣言的大阪行動議程》，不僅進(jìn)一步確定“貿(mào)易和投資自由化便利化”的9項(xiàng)原則、15個(gè)具體領(lǐng)域（2002年合并“原產(chǎn)地規(guī)則”和“烏拉圭回合結(jié)果的執(zhí)行”減少為14個(gè)），還首次將“經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作”放在并列的位置，APEC經(jīng)濟(jì)合作的兩個(gè)輪子正式形成。1996年《加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展框架宣言》即《馬尼拉框架》，專門規(guī)定“經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作”的目標(biāo)、指導(dǎo)原則及6個(gè)優(yōu)先領(lǐng)域。進(jìn)入21世紀(jì)，隨著APEC由快速發(fā)展階段步入調(diào)整改革時(shí)期，其議題也日漸多元化，而“茂物目標(biāo)”卻未能如期達(dá)成；這使APEC看上去似乎正逐步偏離最初設(shè)定的核心軌道。但事實(shí)上，無論沖擊如何、停滯與否，APEC不斷前行所依賴的兩個(gè)輪子并沒有真正改變，“貿(mào)易和投資自由化便利化”與“經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作”依然發(fā)揮著極為重要的作用。2013年第21次領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議以“活力亞太全球引擎”為主題，不但再次將“茂物目標(biāo)”作為重要議程，而且所發(fā)布的《巴厘宣言》把“支持多邊貿(mào)易體制和實(shí)現(xiàn)茂物目標(biāo)”同“促進(jìn)互聯(lián)互通”、“可持續(xù)和公平增長”一起作為亞太活力的源泉，并重申“將繼續(xù)落實(shí)開展有效經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的承諾”。此外，2010年APEC將FTAAP從理想變?yōu)楦唧w的愿景，認(rèn)為其是深化APEC區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化的主要途徑，將包含并應(yīng)對“下一代”貿(mào)易和投資問題，作為全面的自由貿(mào)易協(xié)定應(yīng)通過發(fā)展和構(gòu)建正在進(jìn)行的“10+3”、“10+6”、TPP等區(qū)域安排來實(shí)現(xiàn)。

3 APEC主要經(jīng)濟(jì)合作的發(fā)展態(tài)勢與推進(jìn)障礙

3.1 貿(mào)易和投資自由化便利化：關(guān)稅峰值、部門差異和邊界內(nèi)調(diào)整

盡管早在1994年APEC發(fā)達(dá)成員方與發(fā)展中成員方已就貿(mào)易和投資自由化便利化的速度分歧形成一定的折衷，2013年領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議也再次承諾2020年前實(shí)現(xiàn)“茂物目標(biāo)”。但截至目前，APEC還是未能就此給出具體的量化衡量指標(biāo)，認(rèn)為“茂物目標(biāo)”的巨大價(jià)值在于樹立了一個(gè)鼓勵成員方持續(xù)采取貿(mào)易和投資自由化便利化單邊或共同行動的雄心勃勃的目標(biāo)。

根據(jù)2010年7個(gè)國際機(jī)構(gòu)從不同角度對5個(gè)發(fā)達(dá)成員和8個(gè)自愿參與的發(fā)展中成員進(jìn)行的“茂物目標(biāo)”評估結(jié)果，13個(gè)APEC成員的簡單平均實(shí)施關(guān)稅已由1996年的82%下降至2008年的5.4%，遠(yuǎn)低于世界10.4%的平均值；50%的進(jìn)口已實(shí)施零關(guān)稅。APEC政策支持機(jī)構(gòu)（PSU）2013年5月《APEC茂物目標(biāo)進(jìn)展報(bào)告》表明，以HS編碼6分位衡量的最惠國簡單平均實(shí)施關(guān)稅已由2008年的6.6%下降至2011年的5.7%，零關(guān)稅產(chǎn)品比例超過45%；但敏感部門的關(guān)稅水平依然相對較高，較之于非農(nóng)產(chǎn)品由5.7%一路降為4.7%，農(nóng)產(chǎn)品只由13.1%降至12.3%，且相比2010年的11.8%不降反升；服裝、紡織產(chǎn)品的關(guān)稅仍普遍高于平均水平。就目前狀況及總體趨勢來說，APEC關(guān)稅減讓的未來空間和邊界性的壁壘作用愈加有限，仍居高位的關(guān)稅峰值及其緩慢下行成為實(shí)現(xiàn)“茂物目標(biāo)”、進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作的重要障礙。

APEC于1994年形成《非約束性投資原則》，1997年提出“投資自由化選擇菜單”，2010年通過投資戰(zhàn)略。1996年至2008年，13個(gè)參評成員共采取224項(xiàng)優(yōu)惠投資政策，占其所采取與投資相關(guān)政策的93%；雙邊投資協(xié)定（BIT）和/或包含確保外國投資最惠國及國民待遇的區(qū)域和自由貿(mào)易安排由1996年的60個(gè)增加至2009年的340個(gè)。2013年6月，在646個(gè)APEC成員簽訂的已生效BIT中有68個(gè)是APEC成員間所為。APEC區(qū)域已成為全球FDI最為活躍的地區(qū)，2012年其FDI流入量、流出量分別占全球的52%、64%，且相互之間的投資依存度高。但部門投資及所有權(quán)、經(jīng)營權(quán)限制仍不同程度地普遍存在，成為進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作的重要障礙。

APEC的貿(mào)易和投資便利化包括知識產(chǎn)權(quán)、競爭政策、政府采購、放松管制、原產(chǎn)地規(guī)則、爭端解決等11個(gè)領(lǐng)域，聚焦于海關(guān)程序、標(biāo)準(zhǔn)和一致化、商務(wù)人員流動、電子商務(wù)4個(gè)方面。在貿(mào)易便利化第一、第二階段行動計(jì)劃下，2002年至2006年、2007年至2010年APEC區(qū)域的交易成本分別減少了5%。但較之于2006年，2010年APEC貨物貿(mào)易交易成本的實(shí)質(zhì)費(fèi)用增長了4.8%，其中進(jìn)口、出口費(fèi)用分別增長3%、6.9%；“海關(guān)清關(guān)和技術(shù)控制”、“港口和碼頭裝卸”費(fèi)用均不降反升，前者進(jìn)口、出口分別提高4.5%、95%，后者也有2.0%、8.3%。由于貿(mào)易和投資便利化的重要性日漸突出，其所遇到的敏感問題和難度也將不斷增加；涉及跨境交易成本及其可預(yù)測性的跨邊界和邊界內(nèi)問題成為進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)濟(jì)合作的重要障礙。

3.2 經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作：態(tài)度分歧、資金有限和私營部門參與不足

經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作是APEC的重要特色。2010年新的《經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作指導(dǎo)框架》將區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化、應(yīng)對社會層面全球化（包容性增長）、通過可持續(xù)增長確保生活質(zhì)量、結(jié)構(gòu)改革和人類安全作為5大中期優(yōu)先領(lǐng)域。但其依然處于相對初級的階段。究其原因，一方面在于發(fā)達(dá)成員方與發(fā)展中成員方的具體態(tài)度及側(cè)重點(diǎn)有所差異。前者更多地將其視為自身對發(fā)展中成員方的單方面經(jīng)濟(jì)技術(shù)援助，著眼于支持貿(mào)易投資自由化的合作；后者認(rèn)為其目的是促進(jìn)自身的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，縮小與發(fā)達(dá)成員方的經(jīng)濟(jì)差距，著眼于支持發(fā)展的合作。這也直接導(dǎo)致合作項(xiàng)目選擇和參與積極性的分歧。2007年APEC的經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作項(xiàng)目數(shù)較之以前大幅減少，現(xiàn)處于相對平穩(wěn)的發(fā)展?fàn)顟B(tài)（見表1）。另一方面在于資金支持不足和私營部門參與不夠。2010年以來APEC經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作自籌項(xiàng)目所占比重一直在22%以上，而自籌資金對廣大發(fā)展中成員而言依然具有一定的難度。雖然APEC鼓勵私營部門參與，2013年領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議進(jìn)一步明確推進(jìn)投資領(lǐng)域的公私對話，但目前仍以政府參與為主，這也在一定程度上限制了其積極作用的發(fā)揮。

3.3 “下一代”貿(mào)易和投資問題：FTAAP、區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化與結(jié)構(gòu)改革、規(guī)制合作

2010年領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議明確，F(xiàn)TAAP將包含并應(yīng)對“下一代”貿(mào)易和投資問題；APEC通過提供領(lǐng)導(dǎo)和智力支持發(fā)揮孵化器作用，明確、塑造和應(yīng)對FTAAP所必須包含的“下一代”貿(mào)易和投資問題。2012年、2013年先后重申，將應(yīng)對“下一代”貿(mào)易和投資問題作為APEC進(jìn)一步一體化和擴(kuò)張區(qū)域貿(mào)易工作的重要方面；繼續(xù)推動APEC在區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化過程中發(fā)揮引領(lǐng)作用并提供智力支持?，F(xiàn)已納入4項(xiàng)議題，即2011年確定的“促進(jìn)全球供應(yīng)鏈”、“加強(qiáng)中小企業(yè)參與全球生產(chǎn)鏈”、“促進(jìn)有效、非歧視和市場導(dǎo)向的創(chuàng)新政策”和2012年確定的“自由貿(mào)易協(xié)定的透明度”。根據(jù)貿(mào)易和投資委員會2012年度報(bào)告，也同意進(jìn)行“地方含量要求”、“通過對話促進(jìn)和便利可再生及清潔能源產(chǎn)品的貿(mào)易”、“數(shù)字環(huán)境中的創(chuàng)新內(nèi)容的創(chuàng)新和傳播”的討論。2013年領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議明確，推進(jìn)舉措包括盡快完成APEC創(chuàng)新和貿(mào)易范例。

需要強(qiáng)調(diào)的，“下一代”貿(mào)易和投資問題主要由美國推動。而美國所考量的，已通過TPP的相關(guān)談判條款較為清晰地顯現(xiàn)出來，更多關(guān)注環(huán)境和勞工標(biāo)準(zhǔn)、政府采購、競爭政策、國有企業(yè)、政府透明度等非貿(mào)易領(lǐng)域和制度層面。2010年領(lǐng)導(dǎo)人非正式會議指出，繼續(xù)推動邊界上市場準(zhǔn)入自由化，加強(qiáng)跨邊界和邊界內(nèi)生產(chǎn)網(wǎng)絡(luò)的聯(lián)通；2013年強(qiáng)調(diào)，“實(shí)現(xiàn)亞太無縫、全方位的互聯(lián)互通和一體化”。APEC已決定通過促進(jìn)財(cái)政透明度和公眾問責(zé)，推進(jìn)《經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革新戰(zhàn)略》，削減“邊界后”壁壘；并批準(zhǔn)《規(guī)制合作計(jì)劃》，通過良好規(guī)制實(shí)踐，加強(qiáng)規(guī)制銜接；建立用以改善供應(yīng)鏈連接的貿(mào)易和投資自由化子資金，《供應(yīng)鏈連通性框架行動計(jì)劃》致力于到2015年區(qū)域內(nèi)供應(yīng)鏈在時(shí)間、成本和不確定性上改善10%。發(fā)達(dá)成員方更多希望通過關(guān)注并應(yīng)對“下一代”貿(mào)易和投資問題，逐步將合作重點(diǎn)轉(zhuǎn)向結(jié)構(gòu)改革和規(guī)制銜接，不斷加強(qiáng)APEC經(jīng)濟(jì)體間“邊界內(nèi)”經(jīng)濟(jì)政策的聯(lián)動與協(xié)調(diào)。而廣大發(fā)展中成員方更加在意平等地獲取合作收益，不斷加強(qiáng)自身的能力建設(shè)，這也使其不得不在“下一代”貿(mào)易和投資問題的推進(jìn)過程中更多地考慮與發(fā)達(dá)成員的差距以及相關(guān)措施的實(shí)施成本，尤其對自身發(fā)展能力和政策空間的影響。如若協(xié)調(diào)不好，很可能打擊相關(guān)成員的積極性，反倒不利于經(jīng)濟(jì)合作的進(jìn)一步推進(jìn)。

“開放的地區(qū)主義”、非強(qiáng)制性約束的方式是大多數(shù)發(fā)展中成員方所秉持的基本原則，但由此所產(chǎn)生的“免費(fèi)搭乘”和效率低下問題也對進(jìn)一步推進(jìn)APEC經(jīng)濟(jì)合作提出諸多挑戰(zhàn)。雙邊/多邊FTA已成為APEC成員推動貿(mào)易和投資自由化便利化、加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)技術(shù)合作的重要途徑；部分發(fā)達(dá)成員改革APEC的呼聲也越來越高；美國所著力推動的TPP更在某種程度上意味著“APEC-”，很可能進(jìn)一步降低APEC對部分成員的吸引力。FTA等區(qū)域貿(mào)易安排的相互溝通尤為重要。

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