論中國漁業(yè)捕撈限額制度

摘 要：捕撈配額制度是指漁民從漁業(yè)行政管理機(jī)關(guān)取得捕撈配額，在配額范圍內(nèi)從事捕撈。我國捕撈限額制實(shí)現(xiàn)的法律前提是捕撈權(quán)可以流轉(zhuǎn)，因此，政府應(yīng)當(dāng)建立相關(guān)權(quán)利流轉(zhuǎn)平臺(tái)，實(shí)行登記生效主義。在實(shí)際設(shè)定捕撈總量的時(shí)候，漁業(yè)行政主管部門必須根據(jù)不同的漁區(qū)，考慮多方面因素設(shè)定。在分配總額時(shí)，要區(qū)分商業(yè)漁業(yè)與生計(jì)漁業(yè)，切實(shí)考慮傳統(tǒng)漁民的利益，同時(shí)，也要考慮配額的有效期限，防止壟斷等一系列問題，確保我國捕撈業(yè)的健康持續(xù)發(fā)展。

關(guān)鍵詞：捕撈限額制度；捕撈總額；捕撈權(quán)

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2014）11-0160-03

我國的海洋捕撈業(yè)一直以來保持著繁榮的狀態(tài)，且捕撈量基本上以較快的速度增長，然而在捕撈產(chǎn)業(yè)迅速發(fā)展的背后卻是以海洋漁業(yè)資源的過度消耗為代價(jià)，捕撈壓力大是一個(gè)不爭的事實(shí)：大部分海洋漁業(yè)資源已經(jīng)充分開發(fā)甚至被過分利用，近海魚類種群的構(gòu)成布比例上也出現(xiàn)嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，假使某種漁業(yè)進(jìn)入商業(yè)捕撈的領(lǐng)域，就會(huì)很快出現(xiàn)魚種衰退的現(xiàn)象，過度開發(fā)不僅造成資源的枯竭，同時(shí)還會(huì)造成污染、主要漁獲物優(yōu)質(zhì)品種比例降低，種類傾向小型化、低齡化、幼魚比例越來越高等諸多不利后果。因此，我國的漁業(yè)捕撈制度急需變革。

1 我國漁業(yè)捕撈管理現(xiàn)狀

1.1 我國捕撈管理措施

我國在建國以來，先后制定了一系列關(guān)于漁業(yè)捕撈限制的政策，以保護(hù)漁業(yè)資源。主要包括休漁制度，捕撈許可制度，“雙控”制度，規(guī)定可捕標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)目尺寸、幼魚比例，增收漁業(yè)資源增殖保護(hù)費(fèi)，海洋捕撈漁業(yè)“零增長”政策，廢舊漁船報(bào)廢標(biāo)準(zhǔn)以及專屬經(jīng)濟(jì)區(qū)規(guī)定，另外還有捕撈限額制度，雖然在《漁業(yè)法》中有所規(guī)定，但尚未有效的實(shí)施。

所謂休漁制度包括三個(gè)內(nèi)容，即禁漁區(qū)、禁漁期和伏季休漁制度。即政府根據(jù)水域、魚種、氣候等不同因素，以養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源為目的實(shí)施限制捕撈的時(shí)間、地區(qū)等措施。規(guī)定可捕標(biāo)準(zhǔn)、網(wǎng)目尺寸、幼魚比例是為了保證一定數(shù)量的親體，繁衍后代?！半p控”制度是對(duì)海洋捕撈的漁船數(shù)量以及功率進(jìn)行控制。

捕撈許可證制度是為了有效控制捕撈能力過剩導(dǎo)致的近海捕撈能力超過可持續(xù)漁業(yè)所能承受水平的不利局面，從1979年開始我國就開始實(shí)施該制度，發(fā)放的主體可以是自然人、法人，通過許可證制度來限制馬力，達(dá)到監(jiān)控捕撈者的捕撈能力，實(shí)施漁業(yè)監(jiān)管政策的目的。捕撈許可證制度的實(shí)施標(biāo)志著我國海洋捕撈業(yè)從自由準(zhǔn)入過渡到有管制的準(zhǔn)入，該制度已然成為我國捕撈的主要管理措施。

1.2 我國捕撈管理措施存在的問題

我國捕撈管理措施存在著一系列問題，上述政府限制措施僅僅是影響海洋捕撈業(yè)的少數(shù)因素，除了其所規(guī)制的漁船數(shù)量、漁具類型、捕撈方法以及期限、場所等等，還有其他很多要素影響捕撈能力的因素，如果漁民滿足了政府所規(guī)定的要求而取得入漁許可，他們完全可以采取其他非法方式去實(shí)現(xiàn)其利益最大化，比如實(shí)施欺騙行為，使用非法漁具、在禁漁區(qū)禁漁期內(nèi)捕撈、亦或是違反漁獲量的限制，報(bào)告錯(cuò)誤的漁獲量信息，而這些方法往往可能會(huì)對(duì)漁業(yè)資源造成更大的危害性。另外，雖然實(shí)現(xiàn)“零增長”政策，但是它僅僅是對(duì)漁業(yè)資源衰退的趨勢(shì)起到一定的緩解效果，并不能真正的從本質(zhì)上消除漁業(yè)資源枯竭的原因，可謂治標(biāo)不治本。

綜合歸納我國現(xiàn)在采取的漁業(yè)捕撈管理措施，可以得出我國系采取以政府為主導(dǎo)的漁業(yè)管理模式的結(jié)論。這種政府主導(dǎo)型的漁業(yè)捕撈管理模式最突出的特征就是命令和控制，再加上我國漁業(yè)資源共有（除農(nóng)村集體所有）的特點(diǎn)以及魚類種群洄游的特征，招致的不利后果就是弱化漁民養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源和遵守政策的積極性與主動(dòng)性，反倒是強(qiáng)化了競爭性捕撈，漁民會(huì)覺得漁業(yè)資源是公家的，我不去努力多捕撈點(diǎn)，也被他人得了去，這種注重短期效益以及缺乏誘導(dǎo)漁民保護(hù)漁業(yè)資源的長效激勵(lì)機(jī)制的惡果就是上演了一出“公地的悲劇”。故，我國捕撈業(yè)管理需要?jiǎng)?chuàng)新機(jī)制。

2 捕撈限額制度概述

捕撈限額制度是漁業(yè)捕撈管理的一種措施，同時(shí)也是漁業(yè)權(quán)的一種表現(xiàn)形式，是指漁民從漁業(yè)行政管理機(jī)關(guān)取得捕撈配額，在配額范圍內(nèi)從事捕撈。新西蘭和冰島這兩個(gè)國家完全實(shí)施了個(gè)體可轉(zhuǎn)讓配額（individual transferable quotas，ITQs）制度，有的國家實(shí)施的是可轉(zhuǎn)讓配額（IVQs），也有國家采取可轉(zhuǎn)讓的漁船配額（IVQs）。

ITQs主要包含的要素有：第一，漁業(yè)行政部門依據(jù)漁區(qū)內(nèi)的魚種情況確定某一魚種的總可捕撈量（TAC），要求準(zhǔn)確可靠科學(xué)的信息依據(jù)。第二，漁業(yè)主管部門依照一定的規(guī)則進(jìn)行初始分配配額給個(gè)體，被分配者可以是個(gè)體，也可以是組織。第三，漁業(yè)主管部門對(duì)于海上捕撈以及上岸后販賣進(jìn)行監(jiān)管執(zhí)法。第四，ITQs持有人可以出賣、轉(zhuǎn)移、出租其合法持有的捕撈配額。

可見，ITQs具有物權(quán)性質(zhì)，主要體現(xiàn)在：專屬性、持續(xù)性、讓與性，且ITQs的客體是漁業(yè)經(jīng)營者捕魚的權(quán)利，而不是魚類本身。

ITQs制度從漁業(yè)管理層面，系一種市場主導(dǎo)型的管理方法，也是屬于產(chǎn)出控制的范疇。實(shí)施該制度的最大好處是通過私有化手段可以有效的養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源以及生態(tài)環(huán)境。由于總捕撈量的設(shè)定通常以年或季為單位，（當(dāng)然也會(huì)依據(jù)一些客觀情況作變動(dòng)），漁民可以在一年四季（除了規(guī)定的禁漁期、禁漁區(qū)）根據(jù)自身的情況決定捕撈的時(shí)間，選擇天氣狀況出海，有效的控制了海上作業(yè)的危險(xiǎn)系數(shù)，避免搶捕行為。同時(shí)也可以使魚產(chǎn)品加工者及時(shí)作出更好的經(jīng)營和投資決定。此外，由于該配額是屬于漁民所有且可以轉(zhuǎn)讓，該配額就如同股民手中的股票一樣，總希望其能夠升值。故，漁民會(huì)有保護(hù)漁業(yè)資源的激勵(lì)，以及配合漁業(yè)管理部門進(jìn)行執(zhí)法的動(dòng)機(jī)，共同打擊非法捕撈的行為。

但是即便是采取ITQS制度，也不能避免以下問題的產(chǎn)生：第一，漁民扔可以通過使其漁獲物等級(jí)升高和其他形式的配額失靈達(dá)到欺騙漁業(yè)管理的目的。第二，因其可轉(zhuǎn)讓性質(zhì)，會(huì)導(dǎo)致捕撈業(yè)的合并，使小型漁民的利益遭受損失，并帶來社會(huì)問題。第三，如何進(jìn)行配額的初始分配將引起社會(huì)公平的話題，如將配額以船為單位分配給船東，那么就會(huì)犧牲船員的配額利益。第四，由于限制重量，會(huì)出現(xiàn)返航漁船丟棄價(jià)格較低的魚類，造成浪費(fèi)。

3 我國捕撈限額制度的探索

我國現(xiàn)行《漁業(yè)法》第二十二條明確規(guī)定我國實(shí)施捕撈限額制度（Qututa Management System，QMS），由國務(wù)院漁業(yè)行政主管部門負(fù)責(zé)漁業(yè)資源的調(diào)查與評(píng)估，制定捕撈限額總量（TAC）。但是該制度屬于市場主導(dǎo)型的漁業(yè)管理方式與我國以政府管理為主的捕撈管理的現(xiàn)狀有一定的距離，故一直以來難以有效地實(shí)施。

3.1 我國捕撈權(quán)的法律性質(zhì)

我國根據(jù)國務(wù)院頒布的《水產(chǎn)資源繁殖保護(hù)條例》，自1979年起開始實(shí)施捕撈許可證制度，從事捕撈業(yè)者，必須經(jīng)過漁業(yè)行政管理部門許可?！段餀?quán)法》第三編的用益物權(quán)編中規(guī)定：“依法取得的探礦權(quán)、采礦權(quán)、取水權(quán)和使用水域、灘涂從事養(yǎng)殖、捕撈的權(quán)利受法律保護(hù)?！奔床稉茩?quán)屬于用益物權(quán)的法律性質(zhì)在我國已經(jīng)被確定下來。

因此，我們可以得出在我國捕撈權(quán)的性質(zhì)是一種特許用益物權(quán)的結(jié)論。它的取得、轉(zhuǎn)讓與消滅均需要經(jīng)過行政許可。捕撈權(quán)的內(nèi)容有（1）占有權(quán)，即占有一定的水域。該一定的水域?yàn)椴稉茩?quán)證上指定的漁場水域。（2）在特定漁場從事捕撈作業(yè)的權(quán)利。必須按照捕撈許可證上記錄的關(guān)于作業(yè)類型、場所、時(shí)限、漁具數(shù)量和捕撈限額的規(guī)定進(jìn)行作業(yè)，而且就捕撈作業(yè)取得的漁獲物，取得所有權(quán)。（3）對(duì)抗他人的權(quán)利。（4）請(qǐng)求損害賠償?shù)臋?quán)利。

但是，根據(jù)《漁業(yè)法》相關(guān)規(guī)定，捕撈許可證不得買賣、出租和以其他形式轉(zhuǎn)讓，不得涂改、偽造、變?cè)?。這條規(guī)定與物權(quán)所有人有權(quán)占有、使用、收益、處分物權(quán)的基本理論相悖，處分的應(yīng)有之義中自然包括了轉(zhuǎn)讓自己物權(quán)的含義。而我國捕撈權(quán)禁止轉(zhuǎn)讓的規(guī)定體現(xiàn)了太過濃厚的行政管制色彩。這一點(diǎn)也是不能在我國有效實(shí)施捕撈限額制度的法律障礙之一。

3.2 我國捕撈限額制實(shí)現(xiàn)的法律前提

在實(shí)踐操作中，禁止捕撈權(quán)流轉(zhuǎn)的條款實(shí)際上也被架空了。我國采取“雙控”制度以來，漁船功率指標(biāo)成為國家對(duì)捕撈業(yè)管理的重要措施。取得漁船功率指標(biāo)是捕撈業(yè)合法產(chǎn)生的前提。在我國，也可以將漁船功率理解為捕撈配額，因?yàn)闈O民具有多少漁船功率就能獲得相應(yīng)漁獲物的可能。漁船功率具備了類似ITQs的財(cái)產(chǎn)價(jià)值，交易市場便形成了。漁船功率指標(biāo)隨船轉(zhuǎn)移，給漁民們一種錯(cuò)覺，即捕撈許可證在流轉(zhuǎn)，漁船功率指標(biāo)買賣在民間就是捕撈許可證的買賣。事實(shí)上，捕撈許可證與漁船功率指標(biāo)分開來沒有現(xiàn)實(shí)的必要，試問僅有捕撈許可證沒有漁船及漁船功率有何現(xiàn)實(shí)意義？（當(dāng)然，不排除國家再次根據(jù)捕撈許可證分配漁船功率的可能）只要法律允許捕撈權(quán)的轉(zhuǎn)移，那么，捕撈許可證與漁船功率指標(biāo)可以合二為一，依據(jù)法律法規(guī)，在漁業(yè)行政管理部門的許可下，進(jìn)行流轉(zhuǎn)，體現(xiàn)物權(quán)法物盡其用的精神。這也是我國捕撈限額制度構(gòu)建的法律前提。

3.3 捕撈總量的確定

捕撈總量（TAC）是指對(duì)特定種類在一定的期限（通常是一年）上岸的最大數(shù)量或重量，如何科學(xué)合理的確定捕撈重量對(duì)于生物的延續(xù)有著至關(guān)重要的影響，如果由于信息錯(cuò)誤導(dǎo)致過度捕撈，對(duì)于該種魚類資源的生物延續(xù)性破壞是難以補(bǔ)救的。我國《漁業(yè)法》規(guī)定TAC的設(shè)定主體是國務(wù)院漁業(yè)行政部門，在實(shí)際設(shè)定TAC的時(shí)候，必須根據(jù)不同的漁區(qū)（我國分為三大漁區(qū)：黃渤海漁業(yè)區(qū)、東海漁業(yè)區(qū)、南海漁業(yè)區(qū)），由當(dāng)?shù)卣鞴懿块T聯(lián)合漁業(yè)專家學(xué)者進(jìn)行實(shí)地考察，收集漁民的航海日志，參考其捕撈經(jīng)驗(yàn)，以及水產(chǎn)品加工廠的數(shù)據(jù)，漁港抽樣調(diào)查的數(shù)據(jù)等，盡可能掌握種群的分布、生產(chǎn)與繁殖、洄游規(guī)律等特征，取得可靠數(shù)據(jù)后，依據(jù)科學(xué)模型計(jì)算出TAC，當(dāng)然，TAC的設(shè)定除了生物學(xué)的考量外還收到政治因素的影響。

除了確定TAC外，還需要有效檢測(cè)漁獲物的上岸情況，一旦特定的魚種的上岸量達(dá)到設(shè)定的TAC，以該種魚類捕撈作業(yè)活動(dòng)即告結(jié)束。

如果TAC估計(jì)值的設(shè)定是科學(xué)合理的，且漁政執(zhí)法又非常有效，那么TAC就可以達(dá)到有效控制過度捕撈的現(xiàn)象，緩解漁業(yè)資源壓力。

3.4 合理初次分配限額

（1）初次分配限額中存在的問題分析。

配額制度設(shè)計(jì)需要考慮的問題一般為分配給誰，如何分配以及配額所有權(quán)是否應(yīng)當(dāng)予以一定的限制？因?yàn)镮TQs的分配涉及到財(cái)產(chǎn)受益，因此，一定要注重公平公正。就如《漁業(yè)法》有關(guān)捕撈限額制度的條款中規(guī)定的那樣，捕撈限額的分配應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)公平、公正，分配的辦法和結(jié)果必須向社會(huì)公開，并接受監(jiān)督。那么，初始分配是通過拍賣還是依據(jù)歷史捕撈實(shí)績呢？在經(jīng)濟(jì)學(xué)上采取拍賣的方式進(jìn)行分配是可取的，但是行政上如新西蘭是依據(jù)捕撈歷史來對(duì)配額進(jìn)行分配的。當(dāng)然對(duì)于個(gè)體漁民和漁業(yè)公司而言，分配方式也有所不同。

另外，必須處理配額的有效期限問題、是否允許轉(zhuǎn)讓問題以及考慮是否會(huì)造成配額的壟斷。

有效期限是指漁民擁有該配額的期限，是在一定時(shí)限范圍內(nèi)有效還是永久有效？在這方面各國的規(guī)定不盡相同，如新西蘭、冰島等國家采取的是永久有效，而美國則規(guī)定由漁業(yè)管理委員會(huì)決定，如果新的漁業(yè)管理制度合理，并且通過立法，即可廢止現(xiàn)在所施行的個(gè)別可轉(zhuǎn)讓制度，政府不向持有者補(bǔ)償。明確有效期限就如同給配額持有人以及相關(guān)漁業(yè)從業(yè)者吃了一顆定心丸，他們可以在這個(gè)安全期內(nèi)計(jì)劃經(jīng)營，投入設(shè)備等，反之，如果期限是不定的，那么他們會(huì)因?yàn)閾?dān)心配額會(huì)隨時(shí)可能失效而對(duì)捕撈業(yè)的長期投資猶豫不決。

關(guān)于是否轉(zhuǎn)讓的問題，有學(xué)者反對(duì)其可以轉(zhuǎn)讓，系因?yàn)榕漕~所有權(quán)一般是永久有效的，且這一權(quán)利往往是從公共所有無償轉(zhuǎn)讓為私人的，所以持有人不能將其無償取得的配額有價(jià)轉(zhuǎn)讓出去。但是，如果不許轉(zhuǎn)讓，也會(huì)引起種種問題，比如個(gè)體漁民自由選擇專業(yè)受到限制，事實(shí)上我國很多地區(qū)的漁二代已經(jīng)放棄捕撈，另外，漁民死亡后，配額如何處理？不管配額持有人發(fā)生什么狀況，配額是客觀存在的，由于配額不能轉(zhuǎn)讓，漁業(yè)管理機(jī)構(gòu)勢(shì)必就這些問題發(fā)生后對(duì)配額進(jìn)行重新分配，增加了管理成本。大部分經(jīng)濟(jì)學(xué)家主張，應(yīng)當(dāng)允許配額的轉(zhuǎn)讓，但是就特殊情形作出限制。比如，明確規(guī)定配額不能再不同類型持有者之間自由轉(zhuǎn)讓；首先對(duì)配額持有者進(jìn)行分類，再對(duì)其有針對(duì)性的作出轉(zhuǎn)讓限制的規(guī)定。

關(guān)于配額是否會(huì)造成壟斷問題，主要是考慮漁業(yè)公司會(huì)兼并過多的個(gè)體漁民的配額，在市場上形成對(duì)漁業(yè)權(quán)獨(dú)占的地位，為此，可以通過完善《反壟斷法》中的規(guī)定來解決，同時(shí)要明確個(gè)人與公司可以擁有相關(guān)資源的百分比例。

（2）我國捕撈限額分配的思考。

我國沿海地區(qū)以捕撈為業(yè)的人口眾多以及漁業(yè)作業(yè)方式也存在多樣性，決定了很難純粹地適用ITQs制度的傳統(tǒng)理論，我們的制度需要保證漁業(yè)人靠的生存條件不會(huì)因?yàn)镮TQs制度的實(shí)施而隨之惡化。我國海洋捕撈的從業(yè)者大多數(shù)人文化素質(zhì)家底，小型捕撈船只眾多，由于捕撈行業(yè)存在臟累險(xiǎn)的特點(diǎn)以及我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，很多漁民不愿意他們的后代去從事捕撈行業(yè)。

為充分保障漁民選擇的權(quán)利，首先，要明確漁民的身份的取得與注銷制度，進(jìn)而確定漁民的權(quán)利與義務(wù)，完善“漁民證”制度，對(duì)不同的漁民采用不同的漁民證，方便管理。

其次，要將配額分配到個(gè)人，而非以船為單位，充分保障船長、船員及其他捕撈從業(yè)人員的利益。應(yīng)將漁船功率與捕撈證合二為一，允許捕撈權(quán)的有價(jià)流轉(zhuǎn)。

再次，在分配配額時(shí)，應(yīng)區(qū)分傳統(tǒng)漁民與非傳統(tǒng)漁民，即生計(jì)漁業(yè)和商業(yè)漁業(yè)，對(duì)于前者可根據(jù)相關(guān)惠農(nóng)政策免收費(fèi)用，對(duì)于后者可通過拍賣的方式使其有償取得。

最后，政府要建立相關(guān)的流轉(zhuǎn)中心，規(guī)定捕撈權(quán)的流轉(zhuǎn)采取登記生效主義，以便漁業(yè)部門的監(jiān)管。

4 總結(jié)

為養(yǎng)護(hù)我國日益趨緊的海洋漁業(yè)資源，實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展，保障漁民的權(quán)益，我們必須對(duì)現(xiàn)有的漁業(yè)捕撈管理制度進(jìn)行全面分析，對(duì)疏漏之處進(jìn)行變革，而針對(duì)現(xiàn)在政府主導(dǎo)型的捕撈管理模式，引入市場主導(dǎo)型的捕撈限額制度恰恰能彌補(bǔ)其不足，促使?jié)O民能自覺養(yǎng)護(hù)漁業(yè)資源，以提高其所持有的配額能持續(xù)升值，捕撈權(quán)的可轉(zhuǎn)讓性也保證了漁民的切身權(quán)益以及增添了捕撈市場的活力。當(dāng)然，該制度的具體完善與施行除了法律問題外還有很多實(shí)際的、專業(yè)的難題需要解決。但將該制度在法律上已經(jīng)確定下來的事實(shí)，使一切努力有了實(shí)現(xiàn)的前提，相信通過各界的思考和論證，一定能將中國的漁業(yè)捕撈管理水平推向新的高度！

參考文獻(xiàn)

[1]于會(huì)國.后WTO時(shí)代我國漁業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略研究[M].北京：中國海洋大學(xué)出版社，2006.

[2]于會(huì)國.中國捕撈限額制度的研究[D].中國海洋大學(xué)，2009，（12）.

[3]孫憲忠.中國漁業(yè)權(quán)研究[M].北京：法律出版社，2006，（9）.

[4]崔健遠(yuǎn).論爭中的漁業(yè)權(quán)[M].北京：北京大學(xué)出版社，2006，（8）.

[5]于會(huì)國，慕永通.明晰漁業(yè)產(chǎn)權(quán) 強(qiáng)化漁業(yè)管理[J].河北漁業(yè)，2005，（6）.

[6]慕永通.漁業(yè)管理——以基于權(quán)力的管控中心[M].青島：中國海洋大學(xué)出版社，2006.

[7]劉舜斌.關(guān)于漁船功率指標(biāo)配置制度改革的思考[J].中國漁業(yè)經(jīng)濟(jì)，2007，（3）.