論信訪制度的法治化

摘 要：通過(guò)詮釋信訪制度的基本理論，分析當(dāng)前我國(guó)信訪制度存在的困境及原因，認(rèn)為信訪制度的完善必須實(shí)現(xiàn)信訪的法治化。只有通過(guò)實(shí)行信訪制度的法治化，健全信訪配套機(jī)制，及樹(shù)立正確的信訪意識(shí)，加強(qiáng)信訪源頭上的預(yù)防，才能解決當(dāng)前信訪制度存在的困境。

關(guān)鍵詞：信訪制度；法治化；社會(huì)矛盾

中圖分類號(hào)：D9

文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

文章編號(hào)：1672-3198（2014）11-0157-02

1 引言

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)的社會(huì)矛盾日趨嚴(yán)重，呈現(xiàn)出了矛盾對(duì)象日趨多元化、矛盾反抗方式日漸多樣化、矛盾種類日益不確定化等方面的特點(diǎn)。根據(jù)資料顯示：“1995年全國(guó)縣以上黨政機(jī)關(guān)受理公民信訪總量為478萬(wàn)件/人次，2000年達(dá)到1024萬(wàn)件/人次，2001年最高人民法院審結(jié)案件3047件，而受理的信訪案件卻多達(dá)152557件/人次。2002年又有大幅增加。2003年全國(guó)法院受理涉訴信訪397萬(wàn)件/人次”這種現(xiàn)象從某種角度上，可以說(shuō)是中國(guó)社會(huì)發(fā)展的必然，中國(guó)用30多年時(shí)間走完了西方發(fā)達(dá)國(guó)家上百年甚至幾百年才走完的發(fā)展歷程，西方國(guó)家在不同時(shí)期出現(xiàn)的許多矛盾和問(wèn)題，必然會(huì)在中國(guó)相對(duì)集中的時(shí)間里表現(xiàn)出來(lái)。

新中國(guó)成立之后，我國(guó)的信訪法治曾經(jīng)歷過(guò)多次改革，1963年，我國(guó)制定了第一個(gè)信訪條例草案；1995年，頒布了第一部《信訪條例》；2005年出臺(tái)了新的《信訪條例》；2007年6月又出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)新時(shí)期信訪工作的意見(jiàn)》。雖然每次的修改都是針對(duì)信訪條例存在的缺陷及不足，是化解社會(huì)矛盾的一種舉措，但目前，社會(huì)矛盾問(wèn)題仍舊嚴(yán)峻。黨的十八大報(bào)告和十八屆三中全會(huì)提出要?jiǎng)?chuàng)新有效預(yù)防和化解社會(huì)矛盾體制，要運(yùn)用法治思維和法治方式化解社會(huì)矛盾。法治是治理國(guó)家和管理社會(huì)的基本方式，從國(guó)家治理的高度看，化解社會(huì)矛盾也是提高治理能力的重要內(nèi)容之一。信訪作為當(dāng)前中國(guó)社會(huì)矛盾集中體現(xiàn)的窗口，在化解社會(huì)矛盾中起著不可忽視重要作用，因此，如何完善信訪制度，是化解社會(huì)矛盾的關(guān)鍵。

2 信訪制度的功能闡釋

《中華實(shí)用法學(xué)大辭典》中對(duì)“信訪”的解釋是指各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)處理人民來(lái)信、接待人民來(lái)訪的一項(xiàng)經(jīng)常性的工作制度。人民群眾向國(guó)家機(jī)關(guān)寫信或來(lái)訪，是人民的民主權(quán)利，也是人民監(jiān)督國(guó)家行政管理工作的一種重要方式。我國(guó)2005年的《信訪條例》規(guī)定：“信訪是指公民、法人或者其他組織釆用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”。法律理論界對(duì)信訪的定義存在一些分歧，但大多集中在俠義和廣義之分，廣義的上訪包括人民群眾的信訪，同時(shí)也包括部門與部門之間，團(tuán)體與團(tuán)體之間。而俠義的只是涉及人民群眾的信訪。信訪包括“來(lái)信”和“來(lái)訪”。

關(guān)于信訪的功能，綜觀理論界的觀點(diǎn)，主要集中下以下幾點(diǎn)：第一，認(rèn)為信訪是公民政治參與和利益表達(dá)；第二，認(rèn)為信訪將為政府的決策提供信息；第三，認(rèn)為信訪是信訪者權(quán)利的救濟(jì)；第四，認(rèn)為信訪是人民群眾監(jiān)督權(quán)的行使。從信訪的內(nèi)涵上看，信訪具備這些功能，但筆者認(rèn)為，信訪主要集中以下兩個(gè)功能：第一，化解社會(huì)矛盾的功能。社會(huì)問(wèn)題引發(fā)的種種矛盾，對(duì)于人民群眾而言，如何解決糾紛，使自身權(quán)益不受侵犯，無(wú)非有幾種途徑，和解、調(diào)解、法律途徑，當(dāng)這些途徑得不到救濟(jì)，只能通過(guò)信訪的形式解決，如果信訪仍舊無(wú)法滿足自身的需求，則可能出現(xiàn)非法的途徑解決這些糾紛，例如不正當(dāng)?shù)氖就涡?，以跳樓等相威脅，甚至打砸搶等違法行為。第二，為政府和人民群眾提供溝通平臺(tái)的功能。信訪制度的建立其實(shí)是國(guó)家了解人民群眾的“晴雨表”。通過(guò)人民群眾的信訪，可以了解社會(huì)存在的問(wèn)題，把握人民群眾存在的思想動(dòng)態(tài)，了解其政治動(dòng)向，訴求表達(dá)，權(quán)利需求，糾紛矛盾等等。完善信訪制度，從某種程度上，有利于國(guó)家的治理。

3 當(dāng)前信訪制度存在的困境及原因分析

3.1 當(dāng)前信訪工作存在的困境

第一，公民法律意識(shí)缺位而暴露出的盲目性。我國(guó)人民群眾的法律意識(shí)普遍不強(qiáng)，維權(quán)者認(rèn)知水平有限，維護(hù)自身的權(quán)益，較少的通過(guò)合法程序行使。因此在信訪時(shí)暴露出盲目性和不理性的特點(diǎn)，心里上存在對(duì)信訪部門工作人員抵觸心理，且傳統(tǒng)上的“拒訴”和“仇訴”心里導(dǎo)致信訪群眾的盲目性和不理性。另外信訪群眾存在法律上的誤區(qū)，認(rèn)為只要自身的權(quán)益受到侵害就可以去信訪，而忽略信訪的程序性。我國(guó)的《信訪條例》第14條規(guī)定“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過(guò)訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”。

第二，信訪現(xiàn)象的紛繁而復(fù)雜。信訪案件這幾年出現(xiàn)了急劇上升的趨勢(shì)，出現(xiàn)了紛繁而復(fù)雜的現(xiàn)象，例如“烏坎事件”，其已經(jīng)不是幾個(gè)人或是幾十個(gè)人信訪的規(guī)模，是整個(gè)村的村民集體信訪，案件涉及不僅僅涉及到了土地問(wèn)題，村官貪污腐敗問(wèn)題，更存在很多社會(huì)矛盾問(wèn)題。此類的案件很多，極其復(fù)雜。

第三，信訪效率低下。信訪部門的信訪效率非常低下，信訪案件得不到解決，無(wú)法解決，存在很多原因，有因部門工作人員的工作效率問(wèn)題，有因制度的不夠完善等。根據(jù)資料顯示，如今的信訪案件得不到解決的比重超過(guò)了一半，有的地方甚至更多。

3.2 信訪困境的原因分析

第一，信訪制度本身存在的缺陷。一方面，我國(guó)如今的《信訪條例》存在缺陷。例如：信訪越級(jí)的規(guī)定；《信訪條例》第33條至35條規(guī)定了信訪案件的“三級(jí)終結(jié)制”；對(duì)信訪部門沒(méi)有規(guī)定解決問(wèn)題的實(shí)權(quán)；對(duì)信訪人數(shù)的限制，《信訪條例》第18條規(guī)定的集體訪不超過(guò)5人的規(guī)定。這樣的規(guī)定在《信訪條例》并不少見(jiàn)。另一方面，信訪配套的法律法規(guī)相對(duì)滯后。我國(guó)如今依據(jù)的只有2005年的《信訪條例》，沒(méi)有更高層次的信訪立法，且我國(guó)其他法律對(duì)信訪沒(méi)有做任何的規(guī)定。

第二，制度運(yùn)行中存在的問(wèn)題。我國(guó)信訪制度在運(yùn)行中存在的問(wèn)題很多，主要有以下幾個(gè)方面。首先，信訪的程序不規(guī)范。我國(guó)《信訪條例》對(duì)信訪的程序有一定的規(guī)定，即登記、接待、立案、交辦、催辦、歸檔、統(tǒng)計(jì)。然而，現(xiàn)實(shí)中確有很多是違反這些規(guī)定的，甚至連信訪部門的工作人員都不熟悉這些程序，且由于中國(guó)存在的“社會(huì)關(guān)系理念”，常對(duì)某些關(guān)系戶開(kāi)后門，走“捷徑”。這些情況導(dǎo)致了信訪沒(méi)有標(biāo)準(zhǔn)的處理程序，最終使得信訪實(shí)務(wù)處于被動(dòng)局勢(shì)。其次，我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)缺乏整體的系統(tǒng)性。綜觀全國(guó)的政府部門甚至事業(yè)單位，基本上都設(shè)立信訪部門，雖然這些機(jī)構(gòu)的存在從某種角度為群眾提供便利，但由于沒(méi)有系統(tǒng)和規(guī)范性，導(dǎo)致運(yùn)行困難，效率低下。再者，信訪問(wèn)責(zé)制度執(zhí)行不力。信訪問(wèn)責(zé)制度執(zhí)行不力包括兩個(gè)方面，一方面是政府部門問(wèn)責(zé)不嚴(yán)，雖然我國(guó)《信訪條例》有規(guī)定信訪涉及的職能部門的責(zé)任追究，但實(shí)務(wù)中卻沒(méi)有嚴(yán)格執(zhí)行。另一方面，是對(duì)一些過(guò)激的群眾，甚至違法信訪的群眾沒(méi)有按照正常的法律給以處罰。

4 信訪法治的路徑

4.1 信訪制度的法治化

首先，應(yīng)當(dāng)提高信訪立法層次，制定《信訪法》。制定《信訪法》不但能填補(bǔ)當(dāng)前我國(guó)《信訪條例》存在的缺陷，從法理的角度上講，也是維護(hù)民主權(quán)利的一種體現(xiàn)。且信訪立法在我國(guó)將是大勢(shì)所趨，理論界和社會(huì)界呼吁的聲音很大。但一部法律的出臺(tái)如果沒(méi)有合理的設(shè)置，則可能恰如其反，如何設(shè)置是關(guān)鍵。筆者認(rèn)為，應(yīng)當(dāng)在以下幾個(gè)方面加以規(guī)范。（1）明確信訪的功能、地位；（2）賦予信訪部門的執(zhí)行權(quán)；（3）加強(qiáng)信訪程序化規(guī)定，明確違法程序懲罰性規(guī)定；（4）規(guī)范信訪的“問(wèn)責(zé)”制度。包括對(duì)信訪部門的工作人員，也應(yīng)當(dāng)對(duì)違法信訪群眾的問(wèn)責(zé)；（5）放寬信訪人數(shù)的規(guī)定，同時(shí)規(guī)定信訪代表制度，對(duì)于比較復(fù)雜，涉及的人數(shù)眾多的案件，實(shí)行信訪代表制。

其次，應(yīng)當(dāng)完善地方政府信訪法規(guī)。在《信訪法》的基礎(chǔ)上，地方應(yīng)當(dāng)根據(jù)自身的情況，適時(shí)制定和完善地方政府信訪法規(guī)，且對(duì)一些信訪工作中有重要影響的規(guī)范性文件或是實(shí)踐中有效的制度加以規(guī)范，適當(dāng)時(shí)可以上升為政府規(guī)章或是規(guī)范性文件。

4.2 健全信訪配套運(yùn)行機(jī)制

第一，應(yīng)當(dāng)提高信訪部門的效率。首先應(yīng)提高信訪部門工作人員綜合素質(zhì)，特別是信訪接待人員的素質(zhì)。根據(jù)調(diào)查，如今我國(guó)的信訪滿意度是不高，其中一個(gè)原因是信訪接待工作人員服務(wù)態(tài)度惡劣，甚至有因信訪而被打擊報(bào)復(fù)的現(xiàn)象出現(xiàn)。其次，要完善信訪程序，從信訪的實(shí)際運(yùn)行來(lái)看，我國(guó)信訪機(jī)構(gòu)輕視信訪程序而過(guò)于重視實(shí)體。制度化的程序不到位，在信訪的處理過(guò)程中，侵犯信訪者權(quán)益的行為時(shí)有發(fā)生。

第二，加強(qiáng)信訪監(jiān)督制度。信訪制度的完善，應(yīng)樹(shù)立監(jiān)督理念，強(qiáng)化信訪功能，結(jié)合我國(guó)法律的監(jiān)督體系，綜合行政監(jiān)督、司法監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督為一體，設(shè)立完善的監(jiān)督體制，特別強(qiáng)化公民監(jiān)督功能，對(duì)于信訪部門的工作人員的不作為，應(yīng)付了事，失職、瀆職等行為設(shè)立監(jiān)督機(jī)制，設(shè)立追究責(zé)任的司法程序，形成信訪與司法救濟(jì)的鏈接，保障信訪功能的實(shí)現(xiàn)，強(qiáng)化信訪作為公民反映自身民情的功能，為群眾的政治參與提供制度化渠道，使得信訪制度更完善。

第三，應(yīng)當(dāng)健全信訪工作績(jī)效考核機(jī)制。我國(guó)目前地方政府的信訪工作績(jī)效主要是按照信訪案件的數(shù)量來(lái)衡量的，這樣的考核標(biāo)準(zhǔn)，從一定程度上促進(jìn)了地方信訪部門追求信訪的總量，而忽視信訪的實(shí)際問(wèn)題，是極不合理。因此，健全信訪工作績(jī)效考核機(jī)制，應(yīng)當(dāng)建立信訪的效益機(jī)制，從效益上考核信訪部門的運(yùn)行情況，包括，信訪的成本，社會(huì)滿意度，信訪的工作效果。而不應(yīng)僅把信訪的數(shù)量作為考核重點(diǎn)。

4.3 樹(shù)立正確的信訪意識(shí)，加強(qiáng)信訪源頭預(yù)防

樹(shù)立正確的信訪意識(shí)，應(yīng)提高信訪者的法律意識(shí)，不但能更好實(shí)現(xiàn)信訪者權(quán)益，且因信訪的法律化，程序化，將減少社會(huì)矛盾，減少公民因缺乏信訪意識(shí)而作出的違法行為。如何提供樹(shù)立正確的法律意識(shí)，可以從下幾個(gè)方面著手。（1）完善相關(guān)的法律制度，特別是信訪法律制度；（2）加大信訪意識(shí)宣傳，通過(guò)媒體、網(wǎng)絡(luò)等宣傳，實(shí)行普法宣傳；（3）提高信訪工作部門的法律意識(shí)，熟悉法律相關(guān)規(guī)定；（4）提高信訪工作人員的綜合素質(zhì)，要求了解當(dāng)前社會(huì)動(dòng)態(tài)，提高預(yù)防意識(shí)，做到未雨綢繆。另外，應(yīng)加強(qiáng)信訪源頭預(yù)防。加強(qiáng)我國(guó)的民生建設(shè)，對(duì)公民的收入、就業(yè)、教育、住房、醫(yī)療保障等問(wèn)題應(yīng)當(dāng)重視，加快推進(jìn)以民生改善為重點(diǎn)的社會(huì)事業(yè)的發(fā)展。提高就業(yè)率，改革收入分配制度，縮小貧富差距，完善社會(huì)管理機(jī)制，建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，建立完善的社會(huì)保障制度，只有不斷的完善我國(guó)的民生事業(yè)，才能從源頭上減少我國(guó)的社會(huì)矛盾。

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