南亞國(guó)家政策的憲法效力文本分析

〔摘要〕 南亞國(guó)家憲法中的政策條款不僅具有結(jié)構(gòu)上的特色，而且涉及內(nèi)容十分廣泛，具有明顯的憲法效力。南亞國(guó)家憲法中的政策條款，僅僅是對(duì)立法機(jī)關(guān)立法行為的一種判斷，同時(shí)，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)也應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策原則的規(guī)定。南亞國(guó)家憲法中的政策條款不具有可訴性，同時(shí)也排除了司法審查。南亞國(guó)家憲法建立起了政策條款和基本權(quán)利條款在憲法效力上的區(qū)分與平衡機(jī)制，這體現(xiàn)在：將基本權(quán)利條款與國(guó)家政策條款分開(kāi)并賦予不同的效力，基本權(quán)利條款和國(guó)家政策條款在內(nèi)容上有重疊，基本權(quán)利條款和國(guó)家政策條款沖突時(shí)折射出社會(huì)公平的價(jià)值等。南亞國(guó)家政策入憲的啟示是：國(guó)家政策入憲，有利于對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)行確定性指引，為人民評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府提供了明確標(biāo)準(zhǔn)，可以展示國(guó)家的目標(biāo)和理想等。

〔關(guān)鍵詞〕 憲法效力，國(guó)家政策，南亞國(guó)家

〔中圖分類(lèi)號(hào)〕D911 〔文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼〕A 〔文章編號(hào)〕1004-4175（2014）05-0121-04

國(guó)家政策的英文表述為“Basis Policy of StateorNational Policy”，通常指一個(gè)國(guó)家關(guān)于管理和發(fā)展的基本指導(dǎo)方針和方向。對(duì)于國(guó)家政策入憲的合理性，歷來(lái)就存在理論分歧。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家政策入憲會(huì)造成憲法的頻繁修改，有損憲法的權(quán)威；另一種觀點(diǎn)則認(rèn)為，國(guó)家政策入憲改變了古典政治憲法的結(jié)構(gòu)，被稱為“憲法的第三種結(jié)構(gòu)”，是國(guó)家由消極責(zé)任向積極責(zé)任轉(zhuǎn)變的重要體現(xiàn)?，F(xiàn)實(shí)情況是，國(guó)家政策入憲已成為現(xiàn)代憲法的發(fā)展趨勢(shì)。例如，我國(guó)憲法將國(guó)家政策規(guī)定于“總綱”中，而魏瑪憲法將國(guó)家政策規(guī)定于“社會(huì)生活”一章中，1977年的蘇聯(lián)憲法將國(guó)家政策置于序言之后的“蘇聯(lián)的社會(huì)制度基礎(chǔ)和政治基礎(chǔ)”，我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)則以“基本國(guó)策”專章的形式規(guī)定了國(guó)家政策。以印度為代表的南亞國(guó)家的憲法不僅將國(guó)家政策在公民基本權(quán)利和國(guó)家權(quán)力這兩章之間，以“國(guó)家政策指導(dǎo)原則”①一章或一節(jié)的形式加以規(guī)定，具有結(jié)構(gòu)上的特色，而且涉及政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活、文化教育、國(guó)防外交、民族關(guān)系等多個(gè)領(lǐng)域，內(nèi)容十分廣泛。其中，經(jīng)濟(jì)政策只占其中的百分之九左右，大部分是有關(guān)就業(yè)、工作環(huán)境、對(duì)婦女、老人等社會(huì)福利與保險(xiǎn)等社會(huì)保障方面的規(guī)定，體現(xiàn)出社會(huì)正義和實(shí)質(zhì)平等的理念，具有明顯的憲法效力。為此，本文擬通過(guò)對(duì)以印度為代表的南亞國(guó)家憲法文本的考察，就這些國(guó)家憲法所規(guī)定的國(guó)家政策是否具有約束力，對(duì)何者產(chǎn)生約束力，以及是否具有司法適用性這三個(gè)根本問(wèn)題進(jìn)行分析。

一、南亞國(guó)家憲法政策條款對(duì)立法機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)的約束力

關(guān)于憲法中的政策條款對(duì)立法機(jī)關(guān)的效力，目前學(xué)界主要有兩種觀點(diǎn)。一種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法中的政策條款不具有規(guī)范效力。他們把國(guó)家政策條款視為“方針條款”，認(rèn)為憲法中的國(guó)家政策條款不具有規(guī)范的拘束力，只是為了給人們提供一種方向性的指示，對(duì)一個(gè)與其相背的立法并不能發(fā)揮糾正的作用，即將其歸為純粹宣誓性與期待性的條款。以Dr.Ambedkar為代表的印度國(guó)民議會(huì)議員甚至認(rèn)為，“憲法中的國(guó)家政策條款是多余的，或者說(shuō)是一些指引，但是不可能立刻實(shí)現(xiàn)的原則或指示?！敝鲝垜椃ㄖ械恼邨l款不具有法規(guī)范性的理由是憲法所規(guī)定的國(guó)家政策難以作為法院裁決糾紛的依據(jù)，因?yàn)榫V領(lǐng)性的規(guī)定無(wú)法確定其內(nèi)容，因而不具有強(qiáng)制執(zhí)行性。由于不具有法規(guī)范的屬性，所以不能強(qiáng)制國(guó)家機(jī)關(guān)遵守，也不能作為司法機(jī)關(guān)司法審查的直接依據(jù)。另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，國(guó)家政策規(guī)定在憲法條文中，是對(duì)立法者的憲法委托，委托立法者需以“特定的、細(xì)節(jié)性的行為貫徹之”。與否認(rèn)國(guó)家政策具有規(guī)范效力的人不同，持這種觀點(diǎn)的人認(rèn)為，國(guó)家政策條款具有法的規(guī)范效力，立法者在實(shí)現(xiàn)該委托時(shí)，雖然擁有大量的裁量權(quán)限，但是若立法者訂立的法律與憲法中的國(guó)家政策條款相違背，會(huì)產(chǎn)生違憲的后果。這種觀點(diǎn)認(rèn)為，憲法中的國(guó)家政策首先在于約束立法者，以責(zé)令國(guó)家調(diào)和社會(huì)中相互沖突的利益，如果立法機(jī)關(guān)不作為，則構(gòu)成違憲。這種方式被德國(guó)學(xué)界認(rèn)為是實(shí)現(xiàn)社會(huì)基本權(quán)利較為合適的方法。②同樣，將憲法中的國(guó)家政策視為制度保障，和憲法委托的相同之處在于，都規(guī)定立法者為義務(wù)主體，具有規(guī)范的約束力。其區(qū)別在于，將國(guó)家政策條款視為憲法樹(shù)立的一種制度，立法者有義務(wù)進(jìn)一步創(chuàng)建相關(guān)的制度來(lái)實(shí)現(xiàn)國(guó)家政策條款的要求。

通過(guò)考察南亞國(guó)家的憲法，我們發(fā)現(xiàn)，否認(rèn)憲法中政策條款的規(guī)范效力顯然過(guò)于極端。憲法中的國(guó)家政策條款雖然屬于綱領(lǐng)性規(guī)定，內(nèi)容模糊，但不能以此來(lái)否定其拘束性。南亞國(guó)家憲法均明確規(guī)定國(guó)家政策條款具有約束性。印度憲法規(guī)定，“本篇所規(guī)定的原則是治理國(guó)家的根本，國(guó)家有責(zé)任在制定法律時(shí)貫徹這些原則”；巴基斯坦憲法規(guī)定，“本章所規(guī)定的原則通稱政策原則。任何國(guó)家機(jī)關(guān)和當(dāng)局以及代表國(guó)家機(jī)關(guān)或當(dāng)局執(zhí)行職責(zé)的個(gè)人，必須遵守有關(guān)的政策原則?！边@些國(guó)家的憲法文本都以規(guī)范性要求明確規(guī)定了國(guó)家政策的約束力，國(guó)家機(jī)關(guān)有責(zé)任將這些政策予以貫徹。

那么，國(guó)家政策條款是否屬于憲法委托，即立法機(jī)關(guān)是否有義務(wù)和責(zé)任根據(jù)憲法中的政策條款進(jìn)行立法？孟加拉憲法第8條第2款規(guī)定，“本章所述原則是治理孟加拉國(guó)的基本原則，是國(guó)家制定法律所依據(jù)的原則”；印度憲法第37條規(guī)定，“本篇所述原則是治理國(guó)家的根本，國(guó)家有責(zé)任在制定法律時(shí)貫徹這些原則?！庇⑽谋硎鍪褂玫摹癷nmakinglaws”或“inthemakingoflaws”，中文意思是“在制定法律中”，這與一般情況下對(duì)議會(huì)作出憲法委托的表述所使用的“bylaw”（通過(guò)制定法律）有所區(qū)別。這種表述上的不同，表明這并不是對(duì)立法機(jī)構(gòu)積極履行立法義務(wù)的規(guī)定，而是一種行為上的約束，即立法機(jī)關(guān)在制定法律時(shí)必須和這些原則保持一致，或者不抵觸。換言之，這些規(guī)定并不要求立法機(jī)關(guān)必須履行這些立法義務(wù)，當(dāng)然也不構(gòu)成所謂的立法不作為，僅僅是對(duì)立法機(jī)關(guān)立法行為的一種判斷。這可以從斯里蘭卡憲法的相關(guān)規(guī)定得到進(jìn)一步的佐證。斯里蘭卡憲法明確規(guī)定，“本條所規(guī)定的國(guó)家政策指導(dǎo)原則旨在指導(dǎo)議會(huì)、總統(tǒng)、內(nèi)閣制定法律、治理國(guó)家，以建立一個(gè)公正、自由的社會(huì)?！边@里用的是“指導(dǎo)（guide）”一詞，說(shuō)明憲法中的國(guó)家政策條款并不是毫無(wú)意義的綱領(lǐng)性方針，也并不構(gòu)成立法委托，而是為立法機(jī)關(guān)的立法行為確立判斷標(biāo)準(zhǔn)，促使立法機(jī)關(guān)在立法過(guò)程中要符合基本原則條款的規(guī)定。

此外，南亞國(guó)家憲法普遍規(guī)定，行政機(jī)關(guān)履行職責(zé)也應(yīng)當(dāng)遵守國(guó)家政策原則的規(guī)定。巴基斯坦伊斯蘭共和國(guó)憲法第29條第3款明確規(guī)定，“每年，總統(tǒng)應(yīng)就聯(lián)邦事務(wù)，省長(zhǎng)應(yīng)就本省事務(wù)，責(zé)成有關(guān)人員草擬關(guān)于遵循和執(zhí)行政策原則情況的報(bào)告，并分別提交議會(huì)上下兩院或省議會(huì)；國(guó)民議會(huì)和參議院或省議會(huì)的議事規(guī)則應(yīng)就對(duì)上述報(bào)告進(jìn)行討論事宜作出規(guī)定?！睆亩鞔_了執(zhí)行這些政策的行政機(jī)關(guān)的積極義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在此類(lèi)報(bào)告中應(yīng)當(dāng)反映政府當(dāng)年就保證婦女參與國(guó)家生活、掃除文盲、保護(hù)婚姻家庭、提高人民生活水平等各個(gè)方面采取了哪些措施，達(dá)到哪些效果。這就要求行政機(jī)關(guān)要按照憲法規(guī)定，采取有效措施以保障國(guó)家政策條款所涉及的公民就業(yè)權(quán)、受教育權(quán)的落實(shí)。

二、南亞國(guó)家憲法政策條款對(duì)司法機(jī)關(guān)的約束力

有學(xué)者認(rèn)為，憲法中的國(guó)家政策條款特別是涉及國(guó)家社會(huì)經(jīng)濟(jì)政策和福利政策的內(nèi)容，應(yīng)當(dāng)同憲法權(quán)利一樣，具有直接效力，可以請(qǐng)求法院的救濟(jì)。例如，憲法中的國(guó)家政策條款通常會(huì)規(guī)定國(guó)家有責(zé)任促進(jìn)就業(yè)，此種觀點(diǎn)認(rèn)為，這一規(guī)定就是創(chuàng)設(shè)了憲法上的就業(yè)權(quán)，公民有權(quán)利直接行使而無(wú)需以其他法律為前提。但這一觀點(diǎn)承認(rèn)公民可以依據(jù)憲法條款向法院尋求救濟(jì)，“無(wú)異是將政治政策的決定權(quán)限，由國(guó)會(huì)轉(zhuǎn)移到法院的手上，如此，憲法所分別賦予立法者及法院的任務(wù)及職權(quán)，便形成混淆。”②

南亞國(guó)家憲法中的政策條款都明確規(guī)定了國(guó)家政策條款的不可訴原則。印度憲法第37條規(guī)定，“本篇所含條款，不通過(guò)任何法院實(shí)施”；巴基斯坦憲法第31規(guī)定，“不得以與政策原則不一致為理由提出指控”；孟加拉憲法第8條第2款規(guī)定，“本章所述的原則，沒(méi)有司法強(qiáng)制性”；斯里蘭卡憲法29條規(guī)定，“本章規(guī)定既未授予權(quán)利也未施加義務(wù)，其在任何法院、法庭均無(wú)強(qiáng)制力。不得以違反本章規(guī)定為由向任何法院、法庭提起訴訟?！憋@然，這些國(guó)家的憲法均明確規(guī)定了國(guó)家政策的不可訴性，即任何人不得以憲法中的國(guó)家政策條款為依據(jù)尋求救濟(jì)。〔1 〕

國(guó)家政策條款不具有可訴性，是否等于排除了司法審查？如果將國(guó)家政策條款視為立法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行的積極義務(wù)，立法機(jī)關(guān)的立法不作為就需要承擔(dān)法律責(zé)任，應(yīng)將其納入司法審查的對(duì)象。但根據(jù)前文分析，憲法中的國(guó)家政策條款并沒(méi)有賦予立法機(jī)關(guān)積極義務(wù)，只是為立法機(jī)關(guān)提供一個(gè)制定法律的指南和指導(dǎo)，不得以憲法中的國(guó)家政策條款為依據(jù)判定立法機(jī)關(guān)違憲。巴基斯坦憲法第30條就明確規(guī)定，“不得以與政策原則不一致為理由而對(duì)行動(dòng)或法律的有效性提出異議”。這就不僅排除對(duì)立法機(jī)關(guān)的司法審查，也排除了對(duì)行政機(jī)關(guān)的司法審查。

排除司法審查，也不具有可訴性，那么，國(guó)家政策條款是否對(duì)司法機(jī)關(guān)有約束力？從憲法文本看，南亞國(guó)家憲法中的政策條款都明確“國(guó)家機(jī)關(guān)”有遵守國(guó)家政策的義務(wù)，司法機(jī)關(guān)自然包含在國(guó)家機(jī)關(guān)的范圍之內(nèi)。斯里蘭卡憲法第27條第1款明確規(guī)定遵守國(guó)家政策條款的主體包括“議會(huì)、總統(tǒng)、內(nèi)閣”；印度憲法則在36條中將國(guó)家政策的遵守主體明確定義為“國(guó)家“，除需另作解釋外，這里包括印度政府與議會(huì)、各邦的邦政府與邦議會(huì)以及在印度領(lǐng)土內(nèi)或?qū)儆谟《日茌牭牡胤疆?dāng)局或其他機(jī)構(gòu)；孟加拉憲法規(guī)定，“‘國(guó)家’包括議會(huì)、政府和法定公共當(dāng)局”。從這些規(guī)定可以看出，大部分南亞國(guó)家都未將司法機(jī)關(guān)排除在外。但問(wèn)題在于，對(duì)司法機(jī)關(guān)而言，憲法既排除司法審查，又排除可訴性，在實(shí)踐中應(yīng)當(dāng)如何適用國(guó)家政策條款？

三、南亞國(guó)家憲法政策條款和基本權(quán)利條款效力的區(qū)分與平衡機(jī)制

南亞國(guó)家憲法明確規(guī)定國(guó)家政策條款和基本權(quán)利條款在效力上的區(qū)別，基本權(quán)利條款可以由法院適用，而國(guó)家政策條款不具有可訴性，但是否可以由此得出，基本權(quán)利條款優(yōu)先于國(guó)家政策條款？當(dāng)國(guó)家政策條款和基本權(quán)利條款在現(xiàn)實(shí)中發(fā)生沖突時(shí)，究竟何者優(yōu)先？

首先，將基本權(quán)利條款與國(guó)家政策條款分開(kāi)并賦予不同的效力。印度憲法規(guī)定，包括平等權(quán)、自由權(quán)、反剝削權(quán)、宗教自由權(quán)、文化教育權(quán)在內(nèi)的基本權(quán)利，通過(guò)最高法院視情況發(fā)布包括人身保護(hù)令（habeascorpus）、執(zhí)行令（mandamus）、禁令（prohibition）、追究權(quán)力令（quowarranto）與調(diào)卷令（certiorari）等令狀予以保障。但是對(duì)于國(guó)家政策的指導(dǎo)原則，則明確規(guī)定不得通過(guò)法院實(shí)施。雖然“國(guó)家政策指導(dǎo)原則”沒(méi)有直接的法律效力，但“將基本權(quán)分為二個(gè)層次，以不同的方式加以保障是印度憲法的重要特點(diǎn)。〔2 〕 （P90 ）

其次，基本權(quán)利條款和國(guó)家政策條款在內(nèi)容上有重疊。從憲法文本可以發(fā)現(xiàn)，國(guó)家政策指導(dǎo)原則所涉及的內(nèi)容在基本權(quán)利中也有所規(guī)定。斯里蘭卡憲法第3章基本權(quán)利第12條第2款規(guī)定，“公民不因政治觀念、種族、語(yǔ)言、宗教、社會(huì)地位、性別、出生地等遭受歧視”，而在國(guó)家政策指導(dǎo)原則中的第27條第6款規(guī)定，“國(guó)家應(yīng)保障公民享有平等機(jī)會(huì)，任何公民均不會(huì)因其職業(yè)、種族、語(yǔ)言、社會(huì)地位、宗教、政治見(jiàn)解而遭受不利條件。”規(guī)定的內(nèi)容都是公民的平等權(quán)，但為什么要分別在不同章節(jié)作出規(guī)定？仔細(xì)分析不難發(fā)現(xiàn)，基本權(quán)利條款對(duì)平等權(quán)的規(guī)定可以理解為禁止任何人因種族、宗教、語(yǔ)言、社會(huì)地位、性別、政治觀念、出生地等歧視公民的行為，即賦予包括國(guó)家機(jī)構(gòu)在內(nèi)的所有機(jī)關(guān)和組織消極不作為的義務(wù)，而國(guó)家政策條款規(guī)定可以理解為是對(duì)國(guó)家責(zé)任的申明和強(qiáng)調(diào)。國(guó)家政策條款中多以“國(guó)家應(yīng)致力于”、“國(guó)家應(yīng)禁止”、“國(guó)家應(yīng)保護(hù)”、“國(guó)家應(yīng)采取措施”的表述強(qiáng)調(diào)國(guó)家積極作為的責(zé)任，而不能僅僅根據(jù)國(guó)家的需要，否定其對(duì)人權(quán)保障的價(jià)值。顯然，這是從兩個(gè)不同角度對(duì)同一種權(quán)利進(jìn)行規(guī)定。

再次，基本權(quán)利條款和國(guó)家政策條款沖突時(shí)折射出社會(huì)公平的價(jià)值。憲法賦予國(guó)家政策條款和基本權(quán)利條款不同的法律效力，當(dāng)二者發(fā)生沖突時(shí)，應(yīng)當(dāng)如何解決？隨著福利國(guó)家理念的逐漸興起，南亞國(guó)家更加關(guān)注公民對(duì)社會(huì)公平的期待，糾正過(guò)度自由競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的社會(huì)不公正?！? 〕自上世紀(jì)80年代以來(lái)，印度最高法院在判例中多次強(qiáng)調(diào)兩者價(jià)值的同等性。印度最高法院對(duì)“國(guó)有化法”一案的裁決就是建立在對(duì)憲法第3篇與第4篇之間的平衡上，如果強(qiáng)調(diào)一方的優(yōu)勢(shì)地位就可能導(dǎo)致對(duì)這種平衡的破壞，這種平衡體現(xiàn)為印度憲法第31丙條的規(guī)定中。該條款規(guī)定，“任何保證實(shí)施第4篇確定的全部或部分原則的國(guó)家政策之法律，不得以其同第14條、第19條規(guī)定的權(quán)利相抵觸或剝奪損害了這些權(quán)利而視為無(wú)效，任何宣告實(shí)施這種政策的法律都不得以它未能實(shí)施這種政策為由向法院提出質(zhì)疑。”③孟加拉憲法第47條第1款規(guī)定，“凡對(duì)下列任何事項(xiàng)做出規(guī)定的法律，不得因它與本章所保障的權(quán)利相抵觸或者因它取消或剝奪本章所保障的權(quán)利而視為無(wú)效。，如果議會(huì)在上述法律（如果是現(xiàn)行法律，包括所作修正）中明確宣布，制定上述條款是為了使本憲法第2章所述國(guó)家政策基本原則發(fā)揮有效作用。”此類(lèi)規(guī)定的目的是為授權(quán)立法機(jī)關(guān)在立法時(shí)對(duì)基本權(quán)利予以合理的限制，使財(cái)產(chǎn)所有權(quán)、自由權(quán)等受到國(guó)家政策的限制，充分顯示出憲法對(duì)社會(huì)公平和正義的追求。

最后，基本權(quán)利和憲法政策相結(jié)合保障人權(quán)。印度最高法院通過(guò)適用憲法中的政策條款確認(rèn)那些體現(xiàn)關(guān)懷弱者權(quán)利的政府行為的合憲性。如在FrancisCoralieMullin一案中，法官巴格瓦蒂宣稱：“生命權(quán)包括由尊嚴(yán)地生活的權(quán)利，包括所有與此相關(guān)聯(lián)的東西：基本的生活必須品如足夠的營(yíng)養(yǎng)、衣著和棲息場(chǎng)所?！庇《茸罡叻ㄔ涸诒Ｕ瞎窕緳?quán)利時(shí)，自覺(jué)將國(guó)家政策的指導(dǎo)原則納入其中，如最低工資保障、人道的工作條件、提供一定的生活標(biāo)準(zhǔn)、提高營(yíng)養(yǎng)和公共健康等等。印度最高法院根據(jù)憲法的國(guó)家指導(dǎo)原則，通過(guò)擴(kuò)大解釋，使得某些基本的經(jīng)濟(jì)人權(quán)也可以像基本權(quán)利那樣得到落實(shí)。印度將國(guó)家管理的基本原則作為政策條文寫(xiě)入憲法，規(guī)定立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在履行職責(zé)時(shí)都應(yīng)當(dāng)推動(dòng)這些原則的實(shí)現(xiàn)，促使印度法院特別是最高法院通過(guò)發(fā)揮司法能動(dòng)性，對(duì)弱勢(shì)群體進(jìn)行傾斜性保護(hù)，這是對(duì)近代以來(lái)片面強(qiáng)調(diào)自由和形式平等原則的糾正。因此，有學(xué)者指出，“印度憲法中的‘國(guó)家政策指導(dǎo)原則’是采取肯定性行動(dòng)保護(hù)、提高社會(huì)中弱者地位的指令”。④

四、啟示

限制國(guó)家權(quán)力和保障公民權(quán)利是傳統(tǒng)憲法的主要內(nèi)容，但隨著社會(huì)的發(fā)展，憲法的作用不僅在于約束國(guó)家權(quán)力以防止侵犯公民權(quán)利，而且擔(dān)負(fù)起更多福利國(guó)家的責(zé)任。在此背景下，以憲法規(guī)范的形式確認(rèn)國(guó)家政策，是必然選擇。

首先，國(guó)家政策入憲，能使國(guó)家所制定的政策不偏離憲法規(guī)定的方向，從而有利于對(duì)國(guó)家的長(zhǎng)期發(fā)展進(jìn)行確定性指引，對(duì)民主執(zhí)政發(fā)揮約束力。其次，國(guó)家政策入憲，也為人民評(píng)價(jià)和監(jiān)督政府提供了明確標(biāo)準(zhǔn)，人民可以藉此審視政府的行為是否有偏差，“盡管不是由法院追究責(zé)任，但是選民們會(huì)追究責(zé)任的”。〔4 〕 （P137 ）再次，國(guó)家政策入憲，可以展示國(guó)家的目標(biāo)和理想。例如義務(wù)教育水平的提高、工作條件的保障和生活水平的改善，由于國(guó)家政策通過(guò)憲法確定為管理國(guó)家的基本原則，因此，立法機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)都有義務(wù)在履行職責(zé)時(shí)推動(dòng)這些原則的實(shí)現(xiàn)。正如詹寧斯所述：寫(xiě)入憲法的“社會(huì)政策的指導(dǎo)原則”，“旨在為議會(huì)提供一般指導(dǎo)”，“所有這些內(nèi)容之所以被寫(xiě)入憲法，是因?yàn)閼椃ㄆ鸩菡吆团鷾?zhǔn)者認(rèn)為這些內(nèi)容是合乎需要的?！?〔5 〕 （P26 ）最后，“憲法不是國(guó)家政策” 〔6 〕，但是憲法可以規(guī)定國(guó)家政策。目前，我國(guó)憲法學(xué)界對(duì)憲法總綱中的政策性規(guī)定存在分歧。有學(xué)者認(rèn)為國(guó)家政策不應(yīng)入憲法，原因在于這有可能削弱憲法的穩(wěn)定性及權(quán)威性，同時(shí)，“憲法中規(guī)定一般政策將束縛立法者的手腳，使之不能隨社會(huì)變化而即時(shí)進(jìn)行政策調(diào)整”，特別是經(jīng)濟(jì)政策條款成為歷次修憲的主要部分，成為這種觀點(diǎn)的有力論據(jù)。南亞國(guó)家的政策入憲及其在實(shí)踐中對(duì)保障社會(huì)和諧發(fā)展，以及通過(guò)基本權(quán)利條款和政策條款權(quán)的有效平衡對(duì)社會(huì)正義產(chǎn)生的積極作用，為我們正確認(rèn)識(shí)國(guó)家政策的憲法效力，提供了十分重要的借鑒意義。我國(guó)憲法中的政策條款一方面在內(nèi)容上應(yīng)當(dāng)更具有長(zhǎng)遠(yuǎn)性和社會(huì)發(fā)展的總體性，另一方面在規(guī)范性和效力上也需要提高。

注 釋：

①具體表述略有不同，如孟加拉表述為“國(guó)家政策的基本原則”，巴基斯坦稱為“政策原則”，為了方便表述，以下都稱其為“國(guó)家政策”。

②參見(jiàn)：陳新民.德國(guó)公法學(xué)基礎(chǔ)理論（下）〔M〕.濟(jì)南：山東人民出版社，2002，697-698頁(yè).

③印度憲法第13條規(guī)定了違反或侵害基本權(quán)利的法律無(wú)效，第十四條規(guī)定“在印度領(lǐng)土內(nèi)，國(guó)家不得拒絕給予任何人法律上之平等，或法律上之平等保護(hù)?！钡谑艞l規(guī)定自由權(quán)。

④參見(jiàn)：〔美〕路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾編，鄭戈等譯.憲政與權(quán)利〔M〕.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1996，118頁(yè).

參考文獻(xiàn)：

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〔2〕韓大元.亞洲立憲主義研究〔M〕.北京：中國(guó)人民公安大學(xué)出版社，1996.

〔3〕魏建新.論憲法權(quán)利的實(shí)施〔J〕.河北法學(xué)，2011（07）.

〔4〕〔美〕路易斯·亨金，阿爾伯特·J·羅森塔爾.憲政與權(quán)利〔M〕.鄭戈，等，譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1996.

〔5〕〔英〕詹寧斯.法與憲法〔M〕.龔祥瑞，等，譯.北京：生活·讀書(shū)·新知三聯(lián)書(shū)店，1997.

〔6〕張千帆.憲法不應(yīng)當(dāng)規(guī)定什么〔J〕.華東政法學(xué)院院報(bào)，2005（2）.

責(zé)任編輯 楊在平