淺談如何合理規(guī)劃土地資源管理

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摘要：城市管理土地管理是土地管理的重要內(nèi)容，是實現(xiàn)城市土地資源合理、高效、集約利用的有效措施。其實質(zhì)是合理組織城市土地利用，使城市土地利用方式、結(jié)構(gòu)和關(guān)系適應(yīng)社會經(jīng)濟發(fā)展目標(biāo)，提高城市管理土地利用率和產(chǎn)出率，改善城市生態(tài)環(huán)境的過程，本文在此對如何規(guī)劃土地管理提出了幾點有效措施。

關(guān)鍵詞：土地；生態(tài)環(huán)境；目標(biāo)

城市土地管理是發(fā)展城市用地和優(yōu)化城市土地利用的重要技術(shù)。從20世紀(jì)70年代開始，城市管理土地管理已引起國外學(xué)者的廣泛關(guān)注。目前中國開展的農(nóng)地管理較多，對城市土地管理重視不足。

一、城市管理土地管理的內(nèi)涵

一般認為，現(xiàn)代意義上的土地管理起源于中世紀(jì)的歐洲，法、德、荷等國家在歐洲屬于較早進行土地管理的國家，其中，德國的土地管理在歐洲最具代表性。城市土地管理是在既定的城市空間范圍內(nèi)，按照城市發(fā)展規(guī)劃和土地利用總體規(guī)劃的要求，采用一定的措施和手段，調(diào)整城市管理土地利用結(jié)構(gòu)，改善城市用地環(huán)境，提高城市土地的利用率和經(jīng)濟產(chǎn)出率，提高城市的現(xiàn)代化水平，以實現(xiàn)經(jīng)濟、社會、生態(tài)的可持續(xù)發(fā)展。城市土地管理的實質(zhì)是合理組織城市土地的開發(fā)利用，促進城市用地的有序化、集約化，提高土地的經(jīng)濟承載能力和土地收益率。城市土地管理按照近期效益和遠景效益、經(jīng)濟效益和生態(tài)效益密切結(jié)合的原則，充分、合理、經(jīng)濟地利用土地資源，運用系統(tǒng)的觀點，科學(xué)規(guī)劃城市土地的開發(fā)利用。城市土地管理的目的是在現(xiàn)有土地的基礎(chǔ)上，優(yōu)化城市用地結(jié)構(gòu)，提高土地利用率，控制城市用地的盲目擴展，改善生態(tài)環(huán)境，促進經(jīng)濟發(fā)展。為實現(xiàn)這一目的，城市土地管理的主要內(nèi)容是：調(diào)整用地結(jié)構(gòu)，優(yōu)化配置城市土地；對閑置地的開發(fā)和權(quán)屬調(diào)整；改造舊城區(qū)，盤活存量現(xiàn)有土地；增加城市綠地面積，優(yōu)化生態(tài)環(huán)境。其管理的形態(tài)既包括調(diào)整土地利用的平面布局，又包括科學(xué)調(diào)整其三維利用空間格局。

二、合理規(guī)劃土地管理的幾點措施

1、科學(xué)規(guī)劃，合理布局

城市是城鎮(zhèn)化的重要組成部分，要與大中城市的發(fā)展統(tǒng)籌考慮，制定科學(xué)的發(fā)展規(guī)劃，合理布局，使其協(xié)調(diào)發(fā)展。科學(xué)制定發(fā)展規(guī)劃，是搞好城市建設(shè)的前提條件和基礎(chǔ)工作。編寫規(guī)劃要堅持高起點，堅持為經(jīng)濟建設(shè)服務(wù)，與土地利用、環(huán)境保護、社會發(fā)展等方面的規(guī)劃相協(xié)調(diào)、體現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟和文化特色。編寫規(guī)劃既要量力而行，又要盡力而為。適度超前，為城市今后的建設(shè)和發(fā)展留有余地。規(guī)劃修訂時要廣泛聽取群眾意見和建議，增強規(guī)劃編制的科學(xué)性和群眾執(zhí)行規(guī)劃的自覺性，加大對規(guī)劃執(zhí)行的群眾監(jiān)督力度。

2、集約用地，堅持土地有償使用

我國人多地少，耕地資源尤為珍貴。必須保護農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)能力，特別是保護耕地。我國人均耕地不及世界人均（0.25公頃）的47%。到2030年我國人口達到16億人，但從現(xiàn)在起，必須占用耕地的因素相加將減少耕地2070萬公頃。城市發(fā)展較快的地區(qū)一般是經(jīng)濟較為發(fā)達的地區(qū)，經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)往往又是土地資源最為緊缺、耕地質(zhì)量較高的地區(qū)，這些耕地資源流失了，很難靠開發(fā)后備資源來彌補。因此保護城市周邊的耕地尤為重要。自1997年以來，我國實行了以改變無償無期限無流動為有償有期限有流動為主要內(nèi)容的土地使用制度改革。在城市土地使用和土地管理制度改革過程中，應(yīng)在堅持土地有償使用制度這一大方向的前提下，將土地使用制度引向深入，逐步擴大土地有償使用范圍，在土地出讓的基礎(chǔ)上，增加有償用地方式，以適應(yīng)經(jīng)濟發(fā)展和市場機制運行的需要。對土地利用方式，實行規(guī)劃控制和用途管制。即以土地利用規(guī)劃、城市建設(shè)規(guī)劃、基本農(nóng)田保護規(guī)劃及土地利用分區(qū)等為依據(jù)，鼓勵國有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向符合規(guī)劃所確定的用途轉(zhuǎn)變；禁止國有土地和集體非農(nóng)建設(shè)用地向不符合規(guī)劃要求的方向轉(zhuǎn)變。

3、加強規(guī)劃管理

一要建立與土地出讓、轉(zhuǎn)讓的市場機制相適應(yīng)的規(guī)劃用地管理機制。對于出讓、轉(zhuǎn)讓的土地必須規(guī)定明確的土地使用條件，保證城市總體規(guī)劃真正落到實處。二要建立規(guī)劃實施反饋機制。為了主動、積極地適應(yīng)瞬息萬變的市場經(jīng)濟發(fā)展的需要，加強規(guī)劃對土地開發(fā)利用的及時調(diào)控能力，需要建立規(guī)劃實施反饋機制，保證規(guī)劃始終具有切實的指導(dǎo)作用。三要建立規(guī)劃實施的監(jiān)督機構(gòu)，包括：上級政府對所審批的規(guī)劃實施監(jiān)督機制；同級人大的監(jiān)督機制；規(guī)劃報批前公開展覽制度和重要地區(qū)的規(guī)劃實行聽證制度等公眾參與與監(jiān)督機制。

4、土地集約化利用指標(biāo)體系與城市規(guī)劃相結(jié)合

通過供地機制變革與創(chuàng)新，從根本上解決亂占濫用耕地和粗放利用土地的問題，進而推動建設(shè)用地內(nèi)涵.挖潛和集約利用。應(yīng)進行深入的調(diào)查和研究，搞清城市化建設(shè)（規(guī)模、速度）、耕地、經(jīng)濟承載力、人口等之間的關(guān)系。盡快建立適合我國國情的土地集約化利用指標(biāo)體系。必須將城市規(guī)劃與土地利用總體規(guī)劃銜接起來，堅持“一要吃飯、二要建設(shè)”的基本方針.貫徹“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”的基本國策，對城市空間布局和城市形態(tài)總體設(shè)計，在指標(biāo)體系中體現(xiàn)城市人均用地標(biāo)準(zhǔn)、城市容積率、城市土地投資強度和產(chǎn)出效益等，并通過城市土地利用規(guī)劃來落實。杜絕“規(guī)劃跟著項目走，土地任由投資者圈占”的現(xiàn)象。使所建指標(biāo)體系。既有利于城市化建設(shè)，又有利于集約利用土地；既達到發(fā)展建設(shè)的目的.又起到最大限度地節(jié)約用地的作用，緩解建設(shè)用地和保護耕地的矛盾。

5、切實做到“有地優(yōu)用”

城市的發(fā)展建設(shè)要立足我國的基本國情和社會經(jīng)濟發(fā)展水平，更多地通過實施舊城改造.充分挖掘城市存量土地的潛力，堅持城市建設(shè)不求最大，只求最佳的原則，在符合城市總體規(guī)劃、土地利用規(guī)劃的前提下，合理調(diào)整利用“已批未供”、“已供未用”存量土地和農(nóng)轉(zhuǎn)用土地指標(biāo)。據(jù)統(tǒng)計，全國城市的平均整體容積率不到0.3，而專家認為合理容積率應(yīng)為0.5以上。說明我國城鎮(zhèn)土地至少還有40%的潛力。從當(dāng)前企業(yè)用地的實際情況看，盤活企業(yè)存量土地更顯迫切。如果集約利用，實施“平改樓”和盤活“城中村”、“城中廠”用地，以及推行“無地招商”、“閑地招商”、“零增地技改”，利用存量土地進行“二次招商”，引導(dǎo)企業(yè)嫁接改造、合營合資，將會盤活大量建設(shè)用地.最大限度實現(xiàn)建設(shè)用地不擴張。對投資額小于最低行業(yè)投資規(guī)模的建設(shè)項目，應(yīng)通過租賃存量廠房解決，從本質(zhì)上說，也是為了提高單位面積的土地利用效率。

6、工業(yè)形成產(chǎn)業(yè)集聚的新格局

對工業(yè)來說?？梢詮恼猩淘搭^人手，合理配置產(chǎn)業(yè)布局，市行政區(qū)域范圍，實施園區(qū)整合，實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。使土地粗放型開發(fā)逐步轉(zhuǎn)向集約型利用，形成“數(shù)鎮(zhèn)一區(qū)”、“數(shù)鎮(zhèn)一帶”的發(fā)展格局。打破政區(qū)藩籬，采取“誰招商。誰受益”政策，解決亂上工業(yè)項目的利益驅(qū)動問題。各地積極引導(dǎo)工業(yè)項目向工業(yè)集中區(qū)集中.設(shè)立企業(yè)用地準(zhǔn)入門檻.引進占地少、技術(shù)含量高、附加值高的產(chǎn)業(yè)和企業(yè)，可以改變原來項目用地分散、土地利用結(jié)構(gòu)不合理的狀況。倡導(dǎo)廠房向高空發(fā)展，“借天生地”。對建筑高度、容積率沒有特別限制的區(qū)域。在不破壞城市天際線和城市景觀的前提下，適度放寬建筑容積率和建筑高度，嚴(yán)格控制建筑密度，提高土地投資強度的標(biāo)準(zhǔn)，是提高土地利用效率的最直接的方式，這也是“寸土必盡其用”的必然趨勢。有相當(dāng)多的企業(yè)盡管達不到準(zhǔn)入門檻要求.但并不意味著這些企業(yè)在節(jié)約集約用地的環(huán)境下就沒有了發(fā)展空間，標(biāo)準(zhǔn)廠房的建設(shè)，就給許多中小企業(yè)提供了容身之地。

三、結(jié)語

綜上所述，我們要發(fā)展和完善城鄉(xiāng)一體化土地市場、建立健全土地產(chǎn)權(quán)制度、改革土地收益分配制度、完善土地征用制度和土地問題憲法化。同時，土地問題的產(chǎn)生本身就比較復(fù)雜，也不能僅從制度層面來分析解決，還應(yīng)從經(jīng)濟、社會角度進行深層次的分析研究。