監(jiān)獄巡回檢察開(kāi)展方式實(shí)證分析

● 劉福謙 劉燦敏/文

監(jiān)獄巡回檢察制度是最高檢黨組貫徹落實(shí)習(xí)近平法治思想，站在檢察事業(yè)發(fā)展新方位，適應(yīng)人民群眾新需求、新期待，做出的一項(xiàng)重大制度創(chuàng)新，是新時(shí)代刑事執(zhí)行檢察工作的重大發(fā)展，對(duì)推動(dòng)新時(shí)代監(jiān)獄刑罰執(zhí)行工作和檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展，推進(jìn)法治中國(guó)建設(shè)具有重要意義。監(jiān)獄巡回檢察從2018年5月部署試點(diǎn)、2019年7月全面推開(kāi)以來(lái)，展現(xiàn)了強(qiáng)大活力和生命力，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)高度重視，扎實(shí)組織，不斷加深對(duì)巡回檢察運(yùn)行規(guī)律、開(kāi)展方式、成果運(yùn)用等方面的探索，由初期的點(diǎn)狀、平面摸索發(fā)展到目前的系統(tǒng)、立體推進(jìn)，尤其是跨區(qū)域交叉巡回檢察方式的運(yùn)用，把巡回檢察工作提升到了一個(gè)新的高度。為更好指導(dǎo)巡回檢察工作實(shí)踐，本文基于對(duì)全國(guó)監(jiān)獄巡回檢察總體運(yùn)行狀況的梳理，通過(guò)對(duì)各地監(jiān)獄巡回檢察開(kāi)展方式的實(shí)證分析，綜合分析巡回檢察各種方式的運(yùn)用情況、存在問(wèn)題及完善路徑。［1］本文數(shù)據(jù)源于最高檢第五檢察廳調(diào)研統(tǒng)計(jì)，或地方上報(bào)材料。

一、巡回檢察開(kāi)展方式的總體情況

2018年5月監(jiān)獄巡回檢察試點(diǎn)開(kāi)始，在總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，最高檢于2018年12月出臺(tái)了《人民檢察院監(jiān)獄巡回檢察規(guī)定》，2021年12月出臺(tái)了《人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定》，均明確規(guī)定了常規(guī)、專門、機(jī)動(dòng)和交叉巡回檢察等四種監(jiān)獄巡回檢察的方式。從全國(guó)數(shù)據(jù)來(lái)看，2018年5月至2021年12月31日，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)共開(kāi)展監(jiān)獄巡回檢察4113次，回頭看1625次，發(fā)現(xiàn)監(jiān)獄問(wèn)題32686個(gè)，提出書面檢察建議4433個(gè)，提出糾正違法3217個(gè)，已監(jiān)督糾正26851個(gè)，發(fā)現(xiàn)職務(wù)犯罪案件線索728個(gè)，通過(guò)監(jiān)獄巡回檢察立案查辦職務(wù)犯罪147人。全國(guó)檢察機(jī)關(guān)開(kāi)展的監(jiān)獄巡回檢察中，常規(guī)巡回檢察次數(shù)占57.7%，專門巡回檢察20.1%，交叉巡回檢察12.8%，機(jī)動(dòng)巡回檢察9.4%，較為符合巡回檢察制度預(yù)先給四種巡回檢察方式設(shè)定的功能定位，也實(shí)現(xiàn)了四種方式之間優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)的制度設(shè)計(jì)。

總體來(lái)看，巡回檢察方式的運(yùn)用呈現(xiàn)出如下四個(gè)特點(diǎn)：

（一）組織主體因案而異

根據(jù)《人民檢察院巡回檢察工作規(guī)定》，常規(guī)、專門和機(jī)動(dòng)巡回檢察一般由屬地檢察機(jī)關(guān)組織開(kāi)展，充分考慮了監(jiān)督的便利性，屬地檢察機(jī)關(guān)在日常工作中對(duì)監(jiān)獄有較高的熟悉程度，巡回檢察的人員組織調(diào)度較為便捷；也充分考慮屬地檢察機(jī)關(guān)一般與被檢察監(jiān)獄的級(jí)別對(duì)等，基于監(jiān)督的同級(jí)對(duì)等原則確保工作開(kāi)展的權(quán)威性。交叉巡回檢察的組織主體一般是被檢察監(jiān)獄和被檢察派駐檢察機(jī)構(gòu)的上級(jí)機(jī)關(guān)，實(shí)踐中只有兩種形態(tài)：最高檢組織的跨省交叉巡回檢察和省級(jí)院組織的省內(nèi)交叉巡回檢察，組織主體分別是最高檢和省級(jí)院。

（二）組織形式靈活多樣

從時(shí)間上看，設(shè)區(qū)的市級(jí)人民檢察院或刑事執(zhí)行派出檢察院對(duì)同一監(jiān)獄的常規(guī)巡回檢察每年至少1次，每次應(yīng)當(dāng)不少于15日，其中現(xiàn)場(chǎng)檢察的時(shí)間不少于10日。專門和機(jī)動(dòng)巡回檢察每次一般不少于3個(gè)工作日。省級(jí)人民檢察院對(duì)監(jiān)獄的交叉巡回檢察，每次檢察時(shí)間不少于1個(gè)月。從人員上看，監(jiān)獄常規(guī)、交叉巡回檢察組人員分別為10人左右和15人左右。監(jiān)獄專門和機(jī)動(dòng)巡回檢察組人員不少于3人。

（三）檢察內(nèi)容各有側(cè)重

交叉巡回檢察強(qiáng)調(diào)針對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督履職工作是否到位，將檢察監(jiān)獄發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題作為佐證，來(lái)反向檢驗(yàn)駐監(jiān)檢察室的監(jiān)督工作是否到位。常規(guī)巡回檢察適用于對(duì)監(jiān)獄的全面檢察，如刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造執(zhí)法活動(dòng)等。專門巡回檢察適用于罪犯非正常死亡、脫逃或突發(fā)公共衛(wèi)生事件等重大事故。機(jī)動(dòng)巡回檢察適用于日常監(jiān)獄檢察工作中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題、線索和常規(guī)巡回檢察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的整改落實(shí)情況。

（四）交叉巡回檢察制度優(yōu)勢(shì)最為明顯，檢察效果運(yùn)用廣泛

各地按照要求在運(yùn)用四種巡回檢察方式開(kāi)展工作中，發(fā)現(xiàn)常規(guī)巡回檢察在轄區(qū)監(jiān)獄數(shù)量較少、頻次較高的情況下，很可能又會(huì)陷入熟人熟面、思維固化的老路，影響巡回檢察制度優(yōu)勢(shì)的充分發(fā)揮。在這種情況下，最高檢在研究總結(jié)初期巡回檢察運(yùn)行規(guī)律的基礎(chǔ)上，組織開(kāi)展了跨省交叉巡回檢察，同時(shí)要求加強(qiáng)省內(nèi)交叉巡回檢察方式的運(yùn)用。2020年和2021年，最高檢組織了10個(gè)巡回檢察組對(duì)江蘇省無(wú)錫監(jiān)獄等10所監(jiān)獄開(kāi)展交叉巡回檢察，為各地開(kāi)展巡回檢察“打樣”，并要求2022年6月前實(shí)現(xiàn)各地省內(nèi)監(jiān)獄交叉巡回檢察全覆蓋。

二、巡回檢察方式運(yùn)用的樣本分析

（一）常規(guī)巡回檢察

A省檢察機(jī)關(guān)常規(guī)巡回檢察開(kāi)展情況：2019年巡回檢察工作全面推進(jìn)以來(lái)，A省檢察機(jī)關(guān)共組織常規(guī)巡回檢察39次。從3年來(lái)開(kāi)展工作情況來(lái)看，A省檢察機(jī)關(guān)常規(guī)巡回檢察有如下特點(diǎn)：

1.巡回檢察與派駐檢察結(jié)合模式不一。A省院3個(gè)派出檢察院存在三種模式。派出院1巡回檢察改革后由檢察二室負(fù)責(zé)巡回檢察、罪犯死亡檢察和暫予監(jiān)外執(zhí)行檢察等，不再參與日常派駐檢察，檢察一室負(fù)責(zé)日常派駐檢察。派出院2自2016年成立以來(lái)，由于力量薄弱一直難以按照傳統(tǒng)日常派駐模式運(yùn)行，在巡回檢察改革后順勢(shì)進(jìn)行調(diào)整，在盡可能加強(qiáng)日常檢察的基礎(chǔ)上適時(shí)開(kāi)展常規(guī)巡回檢察。派出院3則沿襲之前派駐檢察模式，即原有4個(gè)檢察室不變，依然對(duì)應(yīng)承擔(dān)該地區(qū)4所省屬監(jiān)獄的派駐檢察任務(wù)，同時(shí)承擔(dān)巡回檢察職責(zé)。在開(kāi)展巡回檢察時(shí)，彼此進(jìn)行交叉檢察。A省的8個(gè)市級(jí)院基本采取派出院3模式，即保持原有派駐檢察職責(zé)不變，增加巡回檢察職責(zé)。

2.巡回檢察組人員組成多樣化。A省院組織的巡回檢察成員有三種組成形式：第一，由省院刑事執(zhí)行檢察部門、派出檢察院、市級(jí)院刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)骨干組成，如A省院組織對(duì)某監(jiān)獄的常規(guī)巡回檢察。第二，由駐監(jiān)檢察室和本院刑事執(zhí)行檢察部門檢察人員共同組建巡回檢察組，并抽調(diào)縣區(qū)院刑事執(zhí)行檢察業(yè)務(wù)骨干參加巡回檢察，如市級(jí)院組織的常規(guī)巡回檢察。第三，由派出檢察院內(nèi)非駐該監(jiān)獄檢察室檢察人員組成，即各檢察室之間實(shí)現(xiàn)交叉檢察，如派出檢察院組織的常規(guī)巡回檢察。

（二）交叉巡回檢察

B省人民檢察院對(duì)3所監(jiān)獄交叉巡回檢察情況：2019年6月15日至7月14日，B省人民檢察院對(duì)3所大、中、小型監(jiān)獄開(kāi)展為期1個(gè)月的省內(nèi)交叉巡回檢察。

1.人員組織。B省院第五檢察部異地抽調(diào)75名偵查、執(zhí)檢業(yè)務(wù)骨干并充實(shí)司法會(huì)計(jì)、法醫(yī)等專業(yè)人員組成3個(gè)巡回檢察組，組建跨區(qū)域?qū)I(yè)化辦案團(tuán)隊(duì)，有效排除地方和行業(yè)阻力，避免熟人模式，保證巡回檢察工作實(shí)效。

2.工作重點(diǎn)和方法。重點(diǎn)對(duì)監(jiān)獄刑罰執(zhí)行、獄政管理、教育改造等執(zhí)法監(jiān)管活動(dòng)開(kāi)展深入檢察。面對(duì)海量數(shù)據(jù)，專門設(shè)計(jì)案件篩查和大數(shù)據(jù)比對(duì)程序軟件；面對(duì)“案件化”辦理要求，配備電子數(shù)據(jù)取證系統(tǒng)、執(zhí)法記錄儀，隨時(shí)收集、固定證據(jù)。

3.成果運(yùn)用。共發(fā)現(xiàn)、確認(rèn)防火安全隱患等監(jiān)獄管理方面問(wèn)題73類，涉嫌違規(guī)違法“減假暫”等線索130個(gè)，涉嫌濫用職權(quán)等職務(wù)犯罪線索40個(gè)。

（三）機(jī)動(dòng)巡回檢察

C省Z市人民檢察院對(duì)Z監(jiān)獄罪犯勞動(dòng)報(bào)酬機(jī)動(dòng)巡回檢察情況：

1.起因。2018年8月，刑滿釋放罪犯段某某向Z市人民檢察院控告C省Z監(jiān)獄在其刑滿釋放時(shí)未依法支付其剩余勞動(dòng)報(bào)酬。為更深入查明問(wèn)題、維護(hù)罪犯勞動(dòng)報(bào)酬權(quán)，Z市人民檢察院決定對(duì)C省Z監(jiān)獄開(kāi)展“罪犯勞動(dòng)報(bào)酬”為主題的機(jī)動(dòng)巡回檢察。

2.組織開(kāi)展。Z市人民檢察院成立了以市院分管副檢察長(zhǎng)為組長(zhǎng)的巡回檢察組，將工作人員分為資料審查、現(xiàn)場(chǎng)檢察和談話調(diào)查3個(gè)小組，計(jì)劃巡回檢察期限為5個(gè)工作日。

3.問(wèn)題處理。巡回檢察發(fā)現(xiàn)C省Z監(jiān)獄各類違法情形7件，巡回檢察組要求C省Z監(jiān)獄及時(shí)整改情況。C省Z監(jiān)獄基本整改到位。

4.主要成效。一是機(jī)制制度更為合理。監(jiān)獄完善了罪犯勞動(dòng)能力等級(jí)動(dòng)態(tài)評(píng)定機(jī)制；明確監(jiān)獄集體勞動(dòng)報(bào)酬和監(jiān)區(qū)集體勞動(dòng)報(bào)酬的使用范圍；針對(duì)發(fā)現(xiàn)罪犯代簽字現(xiàn)象，制定了懲罰機(jī)制。二是罪犯合法權(quán)益得到有效保護(hù)。監(jiān)獄制定了離監(jiān)罪犯勞動(dòng)報(bào)酬發(fā)放方案，截止2019年7月，C省Z監(jiān)獄已向200余名離監(jiān)罪犯發(fā)放勞動(dòng)報(bào)酬3萬(wàn)余元。三是執(zhí)法更為規(guī)范。C省Z監(jiān)獄完善罪犯?jìng)€(gè)人勞動(dòng)報(bào)酬和集體勞動(dòng)報(bào)酬賬簿資料；規(guī)范監(jiān)區(qū)集體勞動(dòng)報(bào)酬使用審批手續(xù)。

（四）專門巡回檢察

D省H市檢察院機(jī)動(dòng)巡回檢察情況：

1.起因。2020年3月12日，D省H監(jiān)獄罪犯陳某武死亡，經(jīng)鑒定后，H市人民檢察院認(rèn)為：被監(jiān)管人陳某武屬非正常死亡。2020年6月10日，H市人民檢察院決定圍繞陳某武死亡事故組織開(kāi)展一次專門巡回檢察。

2.組織開(kāi)展。H市人民檢察院制定詳細(xì)的巡回檢察方案，抽調(diào)市縣院業(yè)務(wù)骨干組成巡回檢察組，組織審查原始監(jiān)控錄像、陳某武入監(jiān)體檢表、就醫(yī)記錄、用藥記錄、搶救記錄等資料。

3.發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的處理。經(jīng)調(diào)查，H市人民檢察院依法對(duì)H監(jiān)獄發(fā)出糾正違法通知書和檢察建議，并將在巡回檢察中發(fā)現(xiàn)的有關(guān)干警涉嫌玩忽職守犯罪的案件線索指定H市鄄城縣人民檢察院立案查辦。

三、巡回檢察開(kāi)展方式運(yùn)用中存在的問(wèn)題

（一）巡回檢察制度落實(shí)不到位影響四種方式全面深入開(kāi)展

有的檢察機(jī)關(guān)巡回檢察現(xiàn)場(chǎng)檢察環(huán)節(jié)僅用1天時(shí)間；有的巡回檢察內(nèi)容不全面，巡回檢察范圍未覆蓋監(jiān)獄重點(diǎn)部位，沒(méi)有檢察派駐檢察室履職情況；未對(duì)檢察記錄妥善保管，未立卷歸檔，致使無(wú)法客觀還原巡回檢察開(kāi)展情況；對(duì)上一輪巡回檢察發(fā)現(xiàn)問(wèn)題督促整改落實(shí)不到位，有的2年內(nèi)開(kāi)展巡回檢察一共提出26個(gè)問(wèn)題，截至2021年6月監(jiān)獄只整改12個(gè)問(wèn)題。

（二）巡回檢察與派駐檢察定位不準(zhǔn)結(jié)合不夠影響四種方式的總體效果

巡回與派駐界限不清，導(dǎo)致“巡回+派駐”檢察在實(shí)踐中存在以下問(wèn)題：一是自行探索的巡回與派駐相結(jié)合的模式五花八門。A省就存在巡+派、既巡又派、只巡不派三種模式。有些工作模式囿于人手不足，直接舍棄派駐的便利，違背了巡回檢察制度設(shè)計(jì)的初衷。有些工作模式則沒(méi)有解決熟人熟面的弊端，也不符合巡回檢察制度要求。二是派駐檢察實(shí)際呈弱化趨勢(shì)。一些地方的派駐檢察工作出現(xiàn)明顯的虛化、弱化趨勢(shì)，既有對(duì)巡回檢察支撐不夠的問(wèn)題，也有日常檢察派而不駐、駐而不察等問(wèn)題。

（三）檢察人員存在重合，制約常規(guī)、專門、機(jī)動(dòng)等三種方式的開(kāi)展效果

從實(shí)際情況來(lái)看，常規(guī)、專門、機(jī)動(dòng)等巡回檢察人員配置上難以與派駐檢察做到明確區(qū)分，人員存在重合甚至有使用原班人馬的情況。由此產(chǎn)生的問(wèn)題是：一是熟人熟面未破除，弱化監(jiān)督權(quán)威。常規(guī)、專門、機(jī)動(dòng)等巡回檢察組人員仍以派駐監(jiān)獄檢察人員為主，原有監(jiān)督主體未實(shí)現(xiàn)根本改變，不愿監(jiān)督、不敢監(jiān)督、監(jiān)督流于形式問(wèn)題難以徹底扭轉(zhuǎn)。二是思維固化受局限，降低監(jiān)督敏感。以派駐檢察人員為主力組成的常規(guī)巡回檢察組，由于組內(nèi)成員長(zhǎng)期與被檢察監(jiān)獄打交道，致使發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的方向與思路極易固化，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的敏銳性不強(qiáng)。

（四）問(wèn)題整改不到位制約巡回檢察方式的綜合運(yùn)用成果

巡回檢察有沒(méi)有效果取決于發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題是否得到整改。相較于巡回檢察開(kāi)展前的動(dòng)員、開(kāi)展時(shí)的部署，開(kāi)展后的整改卻顯后勁不足，致使巡回檢察工作呈“虎頭蛇尾”之態(tài)。有的地方提出整改建議不少，對(duì)落實(shí)情況跟蹤不夠，被動(dòng)等待監(jiān)獄反饋。有的地方對(duì)監(jiān)獄整改落實(shí)情況僅依據(jù)監(jiān)獄的書面反饋，并不開(kāi)展實(shí)際檢察，存在紙上整改紙上監(jiān)督的情形。

四、完善巡回檢察開(kāi)展方式運(yùn)用的意見(jiàn)建議

（一）提高政治站位切實(shí)發(fā)揮巡回檢察制度功能

堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹習(xí)近平法治思想，落實(shí)《中共中央關(guān)于加強(qiáng)新時(shí)代檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的意見(jiàn)》，準(zhǔn)確把握新時(shí)代人民群眾對(duì)民主、法治、公平、正義、安全、環(huán)境等方面的更高需求、對(duì)強(qiáng)化刑罰執(zhí)行監(jiān)督的更高期待，將巡回檢察融入黨和國(guó)家工作大局之中，更加充分發(fā)揮巡回檢察制度優(yōu)勢(shì)。

（二）轉(zhuǎn)變監(jiān)督理念提升巡回檢察履職效能

堅(jiān)持“雙贏多贏共贏”理念，依法規(guī)范充分履行檢察監(jiān)督職責(zé)，靈活運(yùn)用四種巡回檢察方式。通過(guò)檢察履職，主動(dòng)站在監(jiān)獄工作的角度換位思考，真誠(chéng)地結(jié)合監(jiān)獄工作現(xiàn)狀、實(shí)際困難發(fā)現(xiàn)問(wèn)題、總結(jié)分析原因，再有針對(duì)性地提出改進(jìn)工作的建議，促進(jìn)監(jiān)獄提升刑罰執(zhí)行和監(jiān)管執(zhí)法水平。堅(jiān)持“在辦案中監(jiān)督，在監(jiān)督中辦案”的理念，在運(yùn)用四種巡回檢察方式中，要強(qiáng)化辦案思維，嚴(yán)格辦案要求，規(guī)范辦案程序，追求辦案質(zhì)效。注重發(fā)現(xiàn)違規(guī)違法“減假暫”和相關(guān)職務(wù)犯罪線索，及時(shí)搜集調(diào)取相關(guān)證據(jù)對(duì)問(wèn)題線索進(jìn)行核實(shí)，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和辦案互融互促。

（三）深化巡回、強(qiáng)化派駐為合理運(yùn)用四種方式打好基礎(chǔ)

加強(qiáng)統(tǒng)籌謀劃，充分釋放巡回檢察制度優(yōu)勢(shì)。壓實(shí)承擔(dān)派駐檢察職能檢察院的監(jiān)督主責(zé)，依法對(duì)監(jiān)獄等具體監(jiān)督對(duì)象履行監(jiān)督職責(zé)，扎實(shí)做好常規(guī)、專門和機(jī)動(dòng)巡回檢察。強(qiáng)化派駐檢察，充分發(fā)揮監(jiān)督基礎(chǔ)作用。對(duì)派駐人員定期輪換、動(dòng)態(tài)調(diào)整，推行刑事檢察等部門統(tǒng)一安排派駐監(jiān)管場(chǎng)所人員輪崗交流制度。加強(qiáng)派駐檢察室工作，繼續(xù)推進(jìn)派駐檢察室與監(jiān)管場(chǎng)所執(zhí)法信息聯(lián)網(wǎng)、監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)和檢察專線網(wǎng)支線建設(shè)；增加派駐監(jiān)獄檢察室人員編制配備，優(yōu)化派駐檢察人員年齡結(jié)構(gòu)，夯實(shí)刑事執(zhí)行檢察根基。

（四）抓好巡回檢察重點(diǎn)，充分發(fā)揮四種方式獨(dú)特優(yōu)勢(shì)

始終堅(jiān)持問(wèn)題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向，運(yùn)用四種方式均要注意突出監(jiān)督重點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)巡回檢察的精準(zhǔn)檢察、精準(zhǔn)發(fā)力，形成點(diǎn)面結(jié)合、突出重點(diǎn)的監(jiān)獄檢察監(jiān)督格局。利用跨區(qū)域交叉巡回檢察層級(jí)高、力度大的優(yōu)勢(shì)，針對(duì)檢察機(jī)關(guān)自身的監(jiān)督履職工作是否到位，對(duì)駐監(jiān)檢察室工作進(jìn)行全面體檢，對(duì)屬地檢察機(jī)關(guān)的派駐檢察工作進(jìn)行檢察。充分發(fā)揮專門、機(jī)動(dòng)巡回檢察之優(yōu)勢(shì)，突出檢察監(jiān)管執(zhí)法、教育改造、問(wèn)題整改等某一方面問(wèn)題，重在深度、力度，定點(diǎn)發(fā)力，做好“微創(chuàng)手術(shù)”。

（五）抓好落實(shí)整改確保四種方式運(yùn)用成效