生態(tài)利益保護(hù)需要制度設(shè)計實現(xiàn)

生態(tài)利益的保護(hù)和調(diào)整，需要通過一系列制度設(shè)計來實現(xiàn)。針對制度缺失的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急是要著力構(gòu)建生態(tài)利益保障制度……

所謂生態(tài)利益，即指自然生態(tài)系統(tǒng)對人類的生產(chǎn)、生活和環(huán)境條件產(chǎn)生的非物質(zhì)性的有益影響和有利效果，生態(tài)經(jīng)濟(jì)學(xué)中謂之“生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)功能”，最終體現(xiàn)為人們對良好環(huán)境質(zhì)量需求的滿足。

從利益分析的角度審視，當(dāng)代生態(tài)危機(jī)產(chǎn)生并加劇的根源，是人們對生態(tài)利益、資源利益、經(jīng)濟(jì)利益等不同利益訴求及其沖突引致的。在制度層面，加強(qiáng)對生態(tài)利益的法律調(diào)整，對不同主體的利益訴求進(jìn)行協(xié)調(diào)與平衡，抑制利益沖突和不當(dāng)利益訴求，是解決環(huán)境問題、實現(xiàn)人與自然和諧發(fā)展的根本途徑，也是現(xiàn)代法治社會的必然選擇。

生態(tài)利益法律調(diào)整的正當(dāng)性

生態(tài)利益是具有價值屬性的新型利益。工業(yè)革命以來，伴隨著嚴(yán)重的環(huán)境問題和生態(tài)危機(jī)的出現(xiàn)，人們逐漸認(rèn)識到環(huán)境資源是有價值的，從而修正了傳統(tǒng)環(huán)境資源無價值的觀念，肯定了生態(tài)利益的價值屬性。1967年美國經(jīng)濟(jì)學(xué)家克魯?shù)倮凇睹绹?jīng)濟(jì)評論》上發(fā)表《自然保護(hù)的再認(rèn)識》一文，提出了“舒適性資源的經(jīng)濟(jì)價值”理論。他認(rèn)為，與傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)學(xué)中可耗竭的礦產(chǎn)資源（例如石油、煤炭、礦石等，又稱為“開采型資源”）一樣，一些稀有的生物物種、珍奇的景觀、重要的生態(tài)系統(tǒng)，也能提供效用，具有價值，這類資源可稱之為“舒適性資源”，保護(hù)舒適性資源，或者把這類資源的利用程度嚴(yán)格控制在可再生的范圍內(nèi)是十分必要的。

生態(tài)利益已在社會成員之間產(chǎn)生了普遍的需求性和廣泛的沖突性，亟須法律對其進(jìn)行確認(rèn)和保障。隨著經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展，生態(tài)與資源的供需矛盾越來越突出，生態(tài)系統(tǒng)的服務(wù)功能和生態(tài)公共產(chǎn)品已經(jīng)不能完全滿足社會成員的需要，生態(tài)利益上升為一種具有普遍訴求且廣泛沖突的新型利益。近年來，一系列群體環(huán)境事件的發(fā)生，已充分說明了生態(tài)利益與資源利益、經(jīng)濟(jì)利益沖突的劇烈性。環(huán)境法是應(yīng)對環(huán)境問題而出現(xiàn)的新興部門法，應(yīng)當(dāng)對生態(tài)利益加以全面保護(hù)和調(diào)整。

現(xiàn)行法律對生態(tài)利益的調(diào)整缺位

通常意義上，環(huán)境法律體系被劃分為環(huán)境污染防治法、自然資源保護(hù)法兩大類。長期以來，由于對生態(tài)利益的價值屬性認(rèn)識不夠，我國在生態(tài)保護(hù)方面的立法也比較薄弱，僅涉及生物多樣性的保護(hù)和地域環(huán)境保護(hù)，如自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、國家森林公園、自然文化遺跡保護(hù)的單一立法等。生態(tài)保護(hù)的專門立法沒有形成體系，一些重要的生態(tài)利益保障制度，如生態(tài)利益的有效供給制度、合理補(bǔ)償制度、生態(tài)損害的預(yù)防救濟(jì)制度沒有完全建立，導(dǎo)致生態(tài)利益經(jīng)常被侵害或面臨被侵害之虞。

實踐中出現(xiàn)了一批治理荒山、沙漠，發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)，改善局部生態(tài)系統(tǒng)的生態(tài)服務(wù)功能的單位、組織和個人，卻不能得到相應(yīng)激勵和補(bǔ)償?shù)陌咐?。比如，在毛烏素沙漠邊緣，陜北定邊縣農(nóng)民石光銀、靖邊縣農(nóng)民牛玉琴和寧夏回族自治區(qū)鹽池縣農(nóng)民白春蘭等人，舉全家之力堅持栽樹治沙近20年，分別營造起大片生態(tài)效益明顯的林地，構(gòu)建起一道道防風(fēng)固沙的綠色屏障，為生態(tài)建設(shè)作出了巨大貢獻(xiàn)。但是，由于國家對生態(tài)林實行嚴(yán)格的禁伐政策，而現(xiàn)行法律缺乏相應(yīng)的激勵保障制度和補(bǔ)償制度，這些治沙造林大戶同時也成了欠債大戶。

生態(tài)利益保護(hù)需要制度設(shè)計實現(xiàn)

生態(tài)利益的保護(hù)和調(diào)整，需要通過一系列制度設(shè)計來實現(xiàn)。針對制度缺失的現(xiàn)狀，當(dāng)務(wù)之急是要著力構(gòu)建生態(tài)利益保障制度，如生態(tài)利益有效供給制度、生態(tài)利益合理補(bǔ)償制度、生態(tài)損害賠償制度等。

第一，建立生態(tài)利益有效供給的保障制度。植樹造林、防風(fēng)固沙等人為活動可以引致生態(tài)利益的增進(jìn)，由于生態(tài)利益的供給往往具有很強(qiáng)的正外部性，如果缺乏相關(guān)的激勵機(jī)制，絕難持久。環(huán)境法律制度的功能之一，就是要通過對生態(tài)利益供給者的有效激勵，促進(jìn)生態(tài)利益的持續(xù)增長。通過稅收、信貸、技術(shù)扶持、財政投入等激勵措施，鼓勵生態(tài)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，倡導(dǎo)循環(huán)經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)生態(tài)利益的增進(jìn)。

第二，建立生態(tài)利益合理補(bǔ)償制度。生態(tài)補(bǔ)償制度，是針對特定主體之間因生態(tài)利益的相對增進(jìn)或減損而進(jìn)行補(bǔ)償?shù)闹贫劝才?，其實質(zhì)是針對生態(tài)和環(huán)境問題的利益協(xié)調(diào)與平衡的制度。目前，我國生態(tài)補(bǔ)償主要依靠政策協(xié)調(diào)手段和經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)手段，隨意性和變動性較大，缺乏穩(wěn)定性，不能對各類主體的利益進(jìn)行有效平衡。為此，需要建立完善的生態(tài)補(bǔ)償法律制度，準(zhǔn)確界定補(bǔ)償和受償?shù)母鞣嚼嬷黧w，確認(rèn)利益主體的合法利益，抑制利益不當(dāng)訴求，實現(xiàn)利益相關(guān)者責(zé)、權(quán)、利相統(tǒng)一。在生態(tài)補(bǔ)償不同主體的發(fā)展利益、資源利益、經(jīng)濟(jì)利益、生態(tài)利益之間尋求協(xié)調(diào)與平衡，確定合理的生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，建立以財政轉(zhuǎn)移支付制度為核心的生態(tài)利益合理補(bǔ)償 制度。

第三，建立生態(tài)損害預(yù)防與救濟(jì)制度。生態(tài)損害，是因重大環(huán)境污染或嚴(yán)重的自然資源破壞活動，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)的組成、結(jié)構(gòu)或功能發(fā)生嚴(yán)重不利變化的法律事實。從利益分析的角度，生態(tài)損害的實質(zhì)是社會主體的生態(tài)利益受到嚴(yán)重侵害。我國目前尚沒有專門的生態(tài)損害賠償立法，一系列重大生態(tài)損害事件中，公眾生態(tài)利益受損卻無從向加害者提出賠償請求。比如，2008年中石油吉林石化公司雙苯廠爆炸案給松花江流域造成了嚴(yán)重的污染，污染事故發(fā)生后，中石油僅向原環(huán)保總局繳納100萬元罰款，向吉林省政府“捐助”500萬元用于治污。2011年6月，國家環(huán)境保護(hù)部在其官方網(wǎng)站上透露，松花江重大水污染事件發(fā)生5年來，國家已為松花江流域水污染防治累計投入治污資金78.4億元。此消息再次引起公眾質(zhì)疑：中石油造成的污染事故，防治數(shù)目如此之大，卻為何讓國家和納稅人買單？為保障公眾的生態(tài)利益，環(huán)境法要建立生態(tài)損害預(yù)防制度，在“源頭”與“過程”實行全面控制；此外，還應(yīng)積極尋求生態(tài)損害賠償?shù)那謾?quán)法救濟(jì)之途。