戶籍制度改革成為城鎮(zhèn)化道路上的“排頭兵”

在計劃經(jīng)濟體制下建立的戶籍制度帶有明顯的“城鄉(xiāng)二元分割”特征，由此產(chǎn)生了與戶籍相關(guān)的“居住”和“暫住”等概念，事實上造成城鄉(xiāng)之間、流動人口與本地人口之間在教育、醫(yī)療、社保、衛(wèi)生等諸多方面的不平等……

2014年以來，城鎮(zhèn)化成為輿論持續(xù)關(guān)注的熱點話題。觀察可見，多個省份政府工作報告對城鎮(zhèn)化均有提及，其中至少有29個省份明確提到“推進新型城鎮(zhèn)化”。值得注意的是，20余省份表示將推進戶籍制度改革。此外，城市群建設(shè)也成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重點。伴隨著31省份兩會的落幕，中國各地城鎮(zhèn)化實施路徑漸趨明晰。

新型城鎮(zhèn)化路徑漸明 因地制宜成特色

新一屆領(lǐng)導層履職以來，城鎮(zhèn)化被寄予厚望。中共十八大報告提出，要堅持走中國特色新型城鎮(zhèn)化道路。2013年底召開的中央經(jīng)濟工作會議和中央城鎮(zhèn)化工作會議均提到，要制定實施好國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。

在國家層面做出整體部署后，各省份如何打造“地方版”，引人關(guān)注。記者梳理發(fā)現(xiàn)，31個省市自治區(qū)的政府工作報告均提及城鎮(zhèn)化這一話題，近半省份以千字左右篇幅詳述。其中，至少有29個省份明確提到“推進新型城鎮(zhèn)化”。

除北京表示“修改城市總體規(guī)劃”等之外，福建、甘肅、廣東、廣西、貴州、江西、陜西、西藏、云南等10余省份明確表示將編制、出臺實施新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃。此外，上海表示將“啟動新一輪城市總體規(guī)劃編制，加快編制村鎮(zhèn)規(guī)劃”。

引人關(guān)注的是，在對新型城鎮(zhèn)化的部署上，一些省份提出了具體明確的目標。譬如，北京提出“率先形成城鄉(xiāng)發(fā)展一體化新格局”；廣東表示將“積極創(chuàng)建國家新型城鎮(zhèn)化示范省”；甘肅和西藏則分別提出“城鎮(zhèn)化率提高1.5個百分點左右”和“力爭城鎮(zhèn)化率達到25%”的具體目標；青海表示“力爭到2020年美麗鄉(xiāng)村實現(xiàn)全覆蓋”；吉林的目標則是“力爭1-2個市縣納入國家新型城鎮(zhèn)化試點”。

縱覽各地新型城鎮(zhèn)化路徑，因地制宜可謂最大特色。作為多山內(nèi)陸省區(qū)，貴州表示“走山區(qū)特色新型城鎮(zhèn)化道路”，云南則提出“穩(wěn)步推進城鎮(zhèn)上山”；身為東北老工業(yè)基地，黑龍江要求“注重工業(yè)化牽引城鎮(zhèn)化”；煤炭大省山西則提出“探索‘以礦建鎮(zhèn)’模式，推進礦區(qū)城鎮(zhèn)化”，以“促進資源型城市可持續(xù)發(fā)展”。

此外，一些省份對新型城鎮(zhèn)化的特色還做出明確部署。例如，西藏要求“突出地域特色、民族特色、文化特色和時代特點”，浙江和安徽則分別提出彰顯“江南地域特色”和“徽風皖韻”。值得注意的是，10余省份特別強調(diào)了“提升城鎮(zhèn)化質(zhì)量”，其中多地關(guān)注到當下日益蔓延的城市病。北京提出“堅持把新型城鎮(zhèn)化作為治理‘城市病’、實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的重要抓手”，要求“堅決扭轉(zhuǎn)城市發(fā)展‘攤大餅’”；寧夏要求“解決交通擁堵、地下管網(wǎng)零亂等問題”；陜西和海南等地則關(guān)注排澇不暢、停車難等突出 問題。

戶籍制度改革與“人的城鎮(zhèn)化”

梳理各省份政府工作報告發(fā)現(xiàn)，至少24個省份在城鎮(zhèn)化章節(jié)涉及戶籍問題，對如何推進“農(nóng)（牧）業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化”作出初步部署。其中，廣東、河北、江西、遼寧、青海、山西、四川、西藏、江蘇、海南、湖南、安徽等省份明確提出“推進戶籍制度改革”。上述省份中，福建、廣東、江西、陜西、四川、海南、安徽等省份明確提出健全或?qū)嵤┚幼∽C制度。與此同時，福建、廣東、江西等省份提出“實行差別化落戶政策”，河北稱將“抓緊出臺差別化落戶政策”，黑龍江則強調(diào)要落實好這一政策。

作為中國人口第一大省，在“積極穩(wěn)妥推進新型城鎮(zhèn)化”章節(jié)，廣東明確提出“加快戶籍制度改革，實行差別化落戶政策，逐步解決長期進城務(wù)工人員及其家屬落戶問題”。此外，廣東還提出健全居住證制度，要求“完善積分制入戶和高技能人才入戶城鎮(zhèn)政策”。

與廣東相比，北京和上海雖沒有在城鎮(zhèn)化章節(jié)涉及戶籍問題，但在其他章節(jié)予以論述。作為常住人口超過2000萬的特大型城市，北京提出“加強人口規(guī)模調(diào)控”，稱將“推行居住證制度”；上海則表示“嚴格落實以積分制為主體的居住證制度”，并要求“嚴格控制人口規(guī)?！薄?/p>

各省份針對省會城市戶籍制度改革的部署也不盡相同。與四川“繼續(xù)放開除成都外的大中小城市和小城鎮(zhèn)戶籍限制”有所不同，黑龍江、陜西、海南等省份提出“合理確定落戶條件”，青海和江西等則表示將“有序放開落戶限制”。

此外，一些省份還提出了較為詳盡的方案。其中，河北提出“合理確定石家莊、唐山、保定、邯鄲4個市區(qū)人口超100萬城市的落戶條件，有序放開其他7個設(shè)區(qū)市市區(qū)的落戶限制，全面放開縣級市、縣城和建制鎮(zhèn)的落戶限制”；作為農(nóng)業(yè)人口大省，陜西則提出“繼續(xù)做好農(nóng)村居民進城落戶工作，年內(nèi)轉(zhuǎn)移90萬人”。

改革開放30余年來，中國城鎮(zhèn)化水平由17.9%升至52.57%，但戶籍城鎮(zhèn)化率僅為35%左右。在此背景下，要解決“半城鎮(zhèn)化”這一困局，就必須推進戶籍制度改革。然而，如果僅是戶籍類別的變更，那則毫無意義。令人欣慰的是，多個省份均提到研究制定相應配套政策措施，把進城落戶農(nóng)民納入城鎮(zhèn)住房和社會保障體系，以做實“人的城鎮(zhèn)化”。

城市群建設(shè)成重點

觀察可見，在今年省級地方兩會上，城市群的概念被廣泛提及，成為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的重點。北京、福建、廣東、貴州、河北、湖北、吉林、內(nèi)蒙古、山西、陜西、四川、江蘇等10余省份的政府工作報告均有涉及。

在以“積極穩(wěn)妥走河北特色新型城鎮(zhèn)化道路”為題的章節(jié)中，河北提出，要堅持把城鎮(zhèn)化納入京津冀協(xié)同發(fā)展格局，以城市群為主體形態(tài)，構(gòu)筑以京津兩個特大城市為核心，石家莊、唐山兩大城市為區(qū)域中心，其他設(shè)區(qū)市為支點的層級合理的城鎮(zhèn)體系。

北京和天津雖沒有在城鎮(zhèn)化章節(jié)提及，但在其他章節(jié)有所論述。其中，北京稱將“積極配合編制首都經(jīng)濟圈發(fā)展規(guī)劃”，提出“主動融入京津冀城市群發(fā)展”；天津也表示“著力促進京津冀協(xié)同發(fā)展”，并要求“加快譜寫新時期社會主義現(xiàn)代化京津‘雙城記’”。

地處珠三角城市帶上的廣東明確提出“以城市群為主體形態(tài)推進城鎮(zhèn)化”，要求“發(fā)揮廣州和深圳的中心城市輻射帶動作用，優(yōu)化珠三角各市功能定位和產(chǎn)業(yè)布局，提升珠三角城市群發(fā)展質(zhì)量”。

為融入?yún)^(qū)域性城市群，一些省份做出具體部署。譬如，吉林要求“抓住國家規(guī)劃建設(shè)哈長城市群機遇，積極推進我省中部城市群發(fā)展”；內(nèi)蒙古提出“落實國家呼包鄂榆城市群規(guī)劃”；福建則要求“強化海峽西岸城市群主體形態(tài)”。除積極助推融入?yún)^(qū)域性城市群，一些地方也在著力打造省內(nèi)城市群。比如，貴州提出“做優(yōu)黔中城市群”；湖北提出“加快推進武漢城市圈經(jīng)濟一體化建設(shè)”，要求“積極引導武漢城市圈、‘宜荊荊’、‘襄十隨’等城市群（帶）構(gòu)建協(xié)調(diào)互動機制”；山西表示“加快太原城市群建設(shè)”；陜西則提出“積極推進關(guān)中城市群建設(shè)”。

分析指出，可以預見的是，雖然各地情況不盡相同，路徑也各有特色，但有一點是共同的——城市群將從根本上提升中國城市化的水平，進而從整體上提升中國城市的競爭力。

不過值得注意的是，在大力推進城市群建設(shè)的同時，也存在一些城市群中的城市發(fā)展不平衡、產(chǎn)業(yè)布局不相協(xié)調(diào)等問題。在新型城鎮(zhèn)化推進浪潮中，這些問題亟待制度層面的解決方案。