強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系

【摘 要】在權(quán)力的實(shí)際運(yùn)行中，執(zhí)掌權(quán)力的主體具有自由裁量的空間，必須將執(zhí)掌權(quán)力的主體置于有效制約與監(jiān)督其權(quán)力的權(quán)力運(yùn)行體系之中，才能保證他們用公共權(quán)力來(lái)為公共利益服務(wù)。筆者認(rèn)為，只有通過(guò)加強(qiáng)決策科學(xué)化、民主化、法制化的制度保障建設(shè)、加強(qiáng)依法行政的制度化、加強(qiáng)權(quán)力制約制度建設(shè)、加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)、加強(qiáng)懲戒制度建設(shè)等把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成權(quán)力運(yùn)行的系統(tǒng)分析，才能充分發(fā)揮制度籠子的功效。

【關(guān)鍵詞】權(quán)力 制度 制約 監(jiān)督

【中圖分類(lèi)號(hào)】D630.9 【文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼】A 【文章編號(hào)】1674-4810（2014）05-0197-02

十八屆三中全會(huì)對(duì)全面深化改革進(jìn)行總體部署，其中“強(qiáng)化權(quán)力運(yùn)行制約和監(jiān)督體系”是重要內(nèi)容之一。決定明確指出“堅(jiān)持用制度管權(quán)管事管人，讓人民監(jiān)督權(quán)力，讓權(quán)力在陽(yáng)光下運(yùn)行，是把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度籠子的根本之策”①加強(qiáng)對(duì)權(quán)力運(yùn)行的制約和監(jiān)督，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成不能腐的防范機(jī)制、不易腐的保障機(jī)制、不敢腐的懲戒機(jī)制。

西方政治學(xué)者從權(quán)力和人性的角度觀察問(wèn)題：“權(quán)力欲”“權(quán)力意志”“貪圖權(quán)力”被認(rèn)為是人性的主要組成部分。霍布斯直言不諱地指出：“首先，我把永無(wú)休止謀求權(quán)力的欲望，至死方休，作為一切人類(lèi)的普遍傾向”，②霍布斯的這一論斷被廣泛引用。波特蘭·羅素也認(rèn)為：追求榮譽(yù)的欲望……與追求權(quán)利的欲望所能激發(fā)的行動(dòng)大體相同，這兩種動(dòng)機(jī)從其實(shí)際效果來(lái)說(shuō)可以視為一體。③人具有趨利避害的本性，掌握權(quán)力的人無(wú)不想擴(kuò)展自己手中的權(quán)力，所以，擁有了龐大的權(quán)力也就意味著濫用權(quán)力的可能性。“必須是神靈、是具有盡善盡美的品質(zhì)的人，才能夠永遠(yuǎn)不濫用無(wú)限制的權(quán)力?！雹茉谌诵缘淖饔孟拢瑱?quán)力的擴(kuò)張性源于兩個(gè)方面的因素：其一，一項(xiàng)權(quán)力的有效運(yùn)用，客觀上要求影響權(quán)力作用對(duì)象的所有因素均置于該項(xiàng)權(quán)力的控制之下，這是保證權(quán)力作用力度、方向、效果不受干擾，完全徹底實(shí)現(xiàn)權(quán)力意志的前提。其二，權(quán)力作為執(zhí)掌權(quán)力的人支配他人的能力，它的大小強(qiáng)弱，可以體現(xiàn)出擁有者的地位、才能和力量，正如每個(gè)人都會(huì)抓住各種提高自己能力的機(jī)會(huì)，增強(qiáng)自己的力量，提升自己的地位一樣，每個(gè)執(zhí)掌權(quán)力的人都會(huì)有擴(kuò)展自身權(quán)力的強(qiáng)烈愿望。除非權(quán)力的擴(kuò)張真正受到制約，權(quán)力的使用真正具有嚴(yán)格的邊界，責(zé)任的重負(fù)可能使掌權(quán)者難以承受，否則人們追求權(quán)力擴(kuò)張的欲望是沒(méi)有止境的。

把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子，加強(qiáng)對(duì)權(quán)力的監(jiān)督與制約是發(fā)展社會(huì)主義民主政治、建設(shè)社會(huì)主義政治文明、建設(shè)小康社會(huì)的重要組成部分。一方面，權(quán)力的制約與監(jiān)督對(duì)于權(quán)力服務(wù)于公民、有效地運(yùn)作、推進(jìn)財(cái)富的積累等，具有重大的影響；另一方面，不受制約與監(jiān)督的權(quán)力必然是腐化變質(zhì)的權(quán)力，低效運(yùn)作、腐敗現(xiàn)象是難以避免的事情。如何把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里？筆者認(rèn)為可以從以下幾個(gè)方面著眼：

一 加強(qiáng)決策科學(xué)化、民主化、法制化的制度保障建設(shè)

進(jìn)一步規(guī)范和限制權(quán)力運(yùn)行的范圍，讓權(quán)力守住邊界，用制度管權(quán)，實(shí)現(xiàn)決策的科學(xué)化、民主化、法制化。制度建設(shè)的意義，鄧小平說(shuō)得很透徹：“我們過(guò)去發(fā)生的各種錯(cuò)誤，固然與某些領(lǐng)導(dǎo)人的思想、工作作風(fēng)有關(guān)，但是組織制度、工作制度方面的問(wèn)題更重要。這些方面的制度好可以使壞人無(wú)法任意橫行，制度不好可以使好人無(wú)法充分做好工作，甚至?xí)呦蚍疵妗！I(lǐng)導(dǎo)制度、組織制度問(wèn)題更帶有根本性、全局性、穩(wěn)定性和長(zhǎng)期性?！雹菁訌?qiáng)行政決策科學(xué)化的制度建設(shè)，按照科學(xué)的決策程序，運(yùn)用科學(xué)的決策方法進(jìn)行決策；加強(qiáng)行政決策民主化的制度建設(shè)，保障人民群眾充分參與決策過(guò)程，聽(tīng)取人民群眾意見(jiàn)，決策要體現(xiàn)和反映人民群眾的意愿和要求；加強(qiáng)行政決策法制化的制度建設(shè)，通過(guò)憲法、法律、法規(guī)和規(guī)范約束決策主體、決策行為、決策程序，實(shí)現(xiàn)決策權(quán)依法有據(jù)，決策行為依法進(jìn)行，決策違法依法追究責(zé)任。決策的科學(xué)化、民主化、法制化的三者的制度建設(shè)是相輔相成、相互聯(lián)系、不可分割的整體，規(guī)范權(quán)力，民主化是基礎(chǔ)，科學(xué)化是主導(dǎo)，法制化是保障。

二 加強(qiáng)依法行政的制度化

行政權(quán)既是國(guó)家權(quán)力中最動(dòng)態(tài)、最有力的一種權(quán)力，也是對(duì)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和公民民主權(quán)利與切身利益影響最直接、最關(guān)鍵的一種權(quán)力。沒(méi)有對(duì)行政權(quán)的規(guī)范和制約，就不可能實(shí)現(xiàn)國(guó)家法治和社會(huì)法治，也不可能建立現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制。依法行政的本質(zhì)是有效制約和合理運(yùn)用行政權(quán)力，它要求一切國(guó)家行政機(jī)關(guān)和工作人員都必須嚴(yán)格按照憲法和法律的規(guī)定，在法定職權(quán)范圍內(nèi)，充分行使管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的行政職能，做到合法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民。依法行政是現(xiàn)代法治國(guó)家所普遍遵循的一項(xiàng)法治原則，也是各國(guó)據(jù)此原則所建立的一整套行政法律制度。依法行政是現(xiàn)代政府管理方式的一次重大變革，也是現(xiàn)代政府管理模式的一場(chǎng)深刻革命，所以，依法行政既是一項(xiàng)長(zhǎng)期的戰(zhàn)略工程，又是一項(xiàng)十分緊迫的現(xiàn)實(shí)任務(wù)；既要一個(gè)目標(biāo)一個(gè)目標(biāo)地完成，又要按照總體目標(biāo)設(shè)計(jì)予以整體推進(jìn)；既要充分發(fā)揮人民政府在依法行政中的主導(dǎo)作用，又要充分保障黨的領(lǐng)導(dǎo)作用、人民代表大會(huì)的權(quán)力機(jī)關(guān)作用、司法機(jī)關(guān)的監(jiān)督作用和人民群眾的參與作用；既要在中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下實(shí)施，又要注重發(fā)揮地方的積極性和創(chuàng)造性。

三 加強(qiáng)權(quán)力制約制度建設(shè)

要遏制不同領(lǐng)域的腐敗，就必須在容易產(chǎn)生濫用權(quán)力的領(lǐng)域、環(huán)節(jié)和部位，建立有針對(duì)性的權(quán)力制約制度，防范腐敗的發(fā)展蔓延。首先，要合理界定公權(quán)力行使的邊界。在體制轉(zhuǎn)軌時(shí)期，行政、企業(yè)、市場(chǎng)等行為往往混淆不清，權(quán)力對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的過(guò)多干預(yù)，使某些官員有了牟取私利的機(jī)會(huì)。因此，合理界定公權(quán)力行使的邊界，減少對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，壓縮權(quán)力配置資源，將有助于從源頭上鏟除腐敗的機(jī)會(huì)和條件。十八屆三中全會(huì)要求“推行地方各級(jí)政府及其工作部門(mén)權(quán)力清單制度，依法公開(kāi)權(quán)力運(yùn)行流程。完善黨務(wù)、政務(wù)和各領(lǐng)域辦事公開(kāi)制度，推進(jìn)決策公開(kāi)、管理公開(kāi)、服務(wù)公開(kāi)”。⑥其次，對(duì)過(guò)于集中的權(quán)力進(jìn)行制衡。腐敗發(fā)生的一個(gè)重要條件，就是一些權(quán)力過(guò)于集中，不容易關(guān)進(jìn)制度的“籠子”。解決的辦法之一，就是對(duì)重要部位和環(huán)節(jié)的權(quán)力進(jìn)行分解，以權(quán)制權(quán)?！耙乐篂E用權(quán)力，必須以權(quán)力制約權(quán)力。”⑦當(dāng)然，權(quán)力之間的相互制約并不是截然對(duì)立，在完成全局任務(wù)中相互制約的權(quán)力也要進(jìn)行必要的配合。“只要各個(gè)權(quán)力部門(mén)在主要方面保持分立，就并不排除為了特定目的予以局部的混合。這種局部混合，在某些情況下，不但并非不當(dāng)，反而對(duì)于各權(quán)力部門(mén)之間的相互制約甚至還非常必要。”⑧ 再次，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政資金使用權(quán)力的制衡。加強(qiáng)對(duì)隨意支配財(cái)政資金權(quán)力的監(jiān)督制約，包括實(shí)施部門(mén)預(yù)算改革和國(guó)庫(kù)集中收付制度。健全統(tǒng)一透明的預(yù)算控制制度，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，接受人大、審計(jì)和社會(huì)的監(jiān)督；嚴(yán)格財(cái)務(wù)預(yù)算支出管理制度，統(tǒng)一財(cái)務(wù)支出標(biāo)準(zhǔn)和福利津貼標(biāo)準(zhǔn)，消除隱性收入、灰色收入，提高權(quán)力運(yùn)行的透明度。十八屆三中全會(huì)具有針對(duì)性地指出“健全嚴(yán)格的財(cái)務(wù)預(yù)算、核準(zhǔn)和審計(jì)制度，著力控制‘三公’經(jīng)費(fèi)支出和樓堂館所建設(shè)?！雹?/p>

四 加強(qiáng)監(jiān)督制度建設(shè)，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行和使用

要加大監(jiān)督力度，突出監(jiān)督重點(diǎn)，前移監(jiān)督關(guān)口，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)干部行使權(quán)力的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)制度執(zhí)行的監(jiān)督，加強(qiáng)對(duì)重點(diǎn)人員、重點(diǎn)崗位、重要職能、重要事項(xiàng)的全方位全過(guò)程監(jiān)督，增強(qiáng)監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。嚴(yán)格執(zhí)行和不斷完善領(lǐng)導(dǎo)干部述職述廉、誡勉談話(huà)、函詢(xún)、質(zhì)詢(xún)、罷免等制度，推行領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)制、廉政承諾制、行政執(zhí)法責(zé)任制，推進(jìn)財(cái)政重大事項(xiàng)決策的程序化、規(guī)范化。要落實(shí)重大決策報(bào)告制度，健全決策失誤糾錯(cuò)改正機(jī)制和責(zé)任追究制度，健全干部選拔任用監(jiān)督機(jī)制和干部選拔任用責(zé)任追究制度。要不斷地完善財(cái)政政務(wù)公開(kāi)制度，形成系統(tǒng)、規(guī)范的公開(kāi)機(jī)制。此外，只有充分保障公民的批評(píng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)，才能夠真正防范腐敗行為，強(qiáng)力壓縮腐敗發(fā)生的空間。

五 加強(qiáng)懲戒制度建設(shè)，讓官員的貪腐風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步增大

首先，健全預(yù)防制度，形成有效預(yù)防腐敗的長(zhǎng)效機(jī)制。要堅(jiān)持權(quán)力配置科學(xué)、界限明確、行使依法、運(yùn)行公開(kāi)，把預(yù)防腐敗的要求落實(shí)到權(quán)力運(yùn)行各個(gè)環(huán)節(jié)，落實(shí)到管理的各個(gè)方面。要推進(jìn)廉政風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制建設(shè)，從黨政工作的重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)環(huán)節(jié)入手，排查廉政風(fēng)險(xiǎn)，健全內(nèi)控機(jī)制，構(gòu)筑制度防線(xiàn)，形成以積極防范為核心、以強(qiáng)化管理為手段的科學(xué)防控機(jī)制。其次，要認(rèn)真分析典型性腐敗案件查處中的難點(diǎn)問(wèn)題尤其是制度缺陷，建立健全腐敗案件及時(shí)揭露、發(fā)現(xiàn)、查處機(jī)制，要建立腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)環(huán)節(jié)調(diào)查分析和專(zhuān)項(xiàng)治理制度，更有效地查處腐敗案件。再次，要加強(qiáng)對(duì)一把手的監(jiān)督，認(rèn)真執(zhí)行民主集中制，健全施政行為公開(kāi)制度，保證領(lǐng)導(dǎo)干部做到位高不擅權(quán)、權(quán)重不謀私。⑩

總之，把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子需要一種制度體系的思維，在權(quán)力運(yùn)行中促進(jìn)制度體系化，在制度實(shí)踐中促進(jìn)制度創(chuàng)新，在執(zhí)政為民中促進(jìn)民主政治的整體推進(jìn)。面對(duì)有效的權(quán)力制約的世界性課題，吸收借鑒人類(lèi)政治文明有益成果，把公共權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里，形成權(quán)力運(yùn)行的系統(tǒng)分析，才能充分發(fā)揮制度籠子的功效，讓人民監(jiān)督權(quán)力，形成人人都是反腐者的態(tài)勢(shì)，使腐敗無(wú)處遁形，使權(quán)力更好地承擔(dān)責(zé)任，從而實(shí)現(xiàn)“干部清正、政府清廉、政治清明”的廉政局面。

注 釋

①⑥⑨中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定[M].北京：人民出版社，2013：35、37～38

②Thomas Hobbes，Leviathan（Indianapolis：Bobbs-Merrill，1958：86

③Bertrand Russell，Power：A New Social Analysis（London：George Allen and Unwin，1938：8～9

④〔法〕霍爾巴赫.自然政治論[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1994：225

⑤鄧小平文選（第二卷）[M].北京：人民出版社，1994：333

⑦〔法〕孟德斯鳩.論法的精神（上冊(cè)）[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1995：154

⑧〔美〕漢密爾頓等.聯(lián)邦黨人文集[M].北京：商務(wù)印書(shū)館，1995：264

⑩習(xí)近平.把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里（在中國(guó)共產(chǎn)黨第十八屆中央紀(jì)律檢查委員會(huì)第二次全體會(huì)議上的重要講話(huà)）[EB/OL].http：//news.xinhuanet.com/politics/2013-01/22/ c_114459610.htm

〔責(zé)任編輯：范可〕