服務中國經(jīng)濟全球化發(fā)展協(xié)同推進價格和數(shù)量機制的外匯管理改革

文/吳曉靈 編輯/孫艷芳

1978年肇始的改革開放，沖破了閉關鎖國的大門，讓中國經(jīng)濟得以在利用國內(nèi)、國外兩個市場和國內(nèi)、國外兩種資源中迅速發(fā)展。這當中，外匯管理以人民幣匯率形成機制改革為主線，以人民幣可兌換進程為主軸，主動作為，協(xié)同推進價格和數(shù)量機制的市場化改革。

價格機制的外匯管理改革：人民幣匯改

1994年匯率并軌，實行以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度

改革開放之前，在計劃經(jīng)濟體制之下，人民幣匯率不具備市場定價的基礎，僅是外貿(mào)企業(yè)的核算工具，國家以“獎勵出口、兼顧進口、照顧僑匯”的原則制定匯率。從1953年至1973年一直實行1∶2.4618的美元兌人民幣的固定匯率。當時外貿(mào)由國家管制，外貿(mào)公司進出口統(tǒng)算，在人民幣高估的情況下以進口利潤彌補出口虧損。隨著改革開放的發(fā)展，外貿(mào)經(jīng)營主體逐漸多元，高估的匯率對出口的制約越來越大。對此，1981年，國家采取了1∶2.8的貿(mào)易內(nèi)部結算價來照顧出口創(chuàng)匯；對外仍公布官方匯率，美元兌人民幣匯率1981年年均為1∶1.7050，以照顧非貿(mào)易用匯。由此，開始了匯率雙軌制。1985年改革的市場化取向加大，國家取消了匯率的貿(mào)易內(nèi)部結算價，官方匯率調(diào)整為1∶2.8；此后，國家曾根據(jù)市場情況調(diào)整過官方匯率。1979年外貿(mào)改革以后，為調(diào)動外貿(mào)企業(yè)和地方政府的創(chuàng)匯積極性實行了外匯留成制度。但是外匯留成的企業(yè)與用匯企業(yè)的額度并不匹配。鑒此，深圳于1985年建立了首家外匯調(diào)劑中心，上海于1988年建立了首家外匯調(diào)劑公開市場，再次形成了官方匯率和調(diào)劑市場匯率的雙軌制。1988年外匯調(diào)劑市場的美元兌人民幣的年平均匯率為1∶6.46，而官方匯率為1∶3.72。當時，中國正在進行恢復關貿(mào)總協(xié)定（后來的世界貿(mào)易組織）締約國地位的談判，中國的外匯分配制度、匯率制度和外匯市場機制被質(zhì)疑不符合國際規(guī)范，于是解決匯率雙軌制成為重要的改革任務。1992年，經(jīng)濟過熱引發(fā)的通貨膨脹，以及對關貿(mào)談判如果成功會對經(jīng)濟產(chǎn)生負面影響的悲觀預期，引發(fā)了外匯調(diào)劑市場匯率的波動。1993年5月，調(diào)劑市場的美元兌人民幣匯率一度達到1∶11.20，而當時的官方匯率僅為1∶5.72；后經(jīng)人民銀行入市干預，于當年12月31日調(diào)整為1∶8.72。1994年實行匯率并軌，便將美元兌人民幣的匯率定于1∶8.72，人民幣一次性貶值52.44%。此后人民銀行每日公布人民幣兌美元、港幣、日元的匯率中間價，外匯指定銀行在一定幅度內(nèi)上下浮動，實現(xiàn)了人民幣以市場供求為基礎的、單一的、有管理的浮動匯率制度。由于當時企業(yè)用匯80%來自調(diào)劑市場，并軌于調(diào)劑市場匯率在情理之中；但在匯率雙軌制下并軌于調(diào)劑價，實際上對人民幣還是有所低估，這極大地促進了出口的增長。從1994年至1997年，中國貿(mào)易順差擴大，外匯儲備也快速增長。

1988年成立的外匯調(diào)劑市場，為外匯留成制度下的創(chuàng)匯與用匯單位的外匯供求不匹配服務。這是境內(nèi)機構和用匯個人參與的市場。全國先后建立了18個外匯調(diào)劑市場。由于市場分割，各市場匯率并不相同。1994年實行銀行結售匯制度后，國家在上海建立了銀行間外匯市場，銀行是其外匯買賣的主體。同時，外匯調(diào)劑市場仍然存在，為保留現(xiàn)匯的外商投資企業(yè)買賣外匯服務。1996年，外商投資企業(yè)納入銀行結售匯體系后，外匯調(diào)劑市場逐漸退出歷史舞臺。

2005年7月21日，再次啟動匯率形成機制改革

1994年至1995年兩年間，銀行間外匯市場基本按照市場規(guī)則運行，人民銀行根據(jù)前一日外匯市場的加權平均匯率公布當日人民幣兌美元、港幣、日元的中間價，外匯市場買賣和各外匯指定銀行對外的牌價可在一定幅度內(nèi)上下浮動。由于匯率并軌時人民幣有所超調(diào)，匯率一直處于上升的趨勢。人民幣兌美元的匯率從1994年1月1日的8.72逐漸達到1995年年底的8.31，升值4.7%。1996年至1997年，為了給企業(yè)更多的時間適應市場，人民銀行加大了對外匯市場的干預，人民幣升值的速度放緩，1997年年末人民幣匯率達到8.27，升幅為0.48%。在1998年亞洲金融危機期間，人民幣兌美元的匯率基本不動，在8.2798—8.2765之間波動，并一直保持到2004年。1998年亞洲金融危機時，亞洲各國貨幣競相貶值；而朱镕基總理則對外宣布，人民幣不貶值。這極大地穩(wěn)定了市場信心。有觀點認為，這犧牲了中國的利益。其實不然——人民幣在各國貨幣的貶值中完成了被動升值。

1994年的市場化配套改革和經(jīng)濟的進一步開放，極大地促進了對外經(jīng)濟的發(fā)展。體現(xiàn)在金融上，則是外匯儲備的快速增長。1993年到1997年，中國經(jīng)常項目順差占國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）的比重從-1.92%增長到3.84%，外匯儲備從211.99億美元增加到1398.9億美元。1998年至1999年，受亞洲金融危機的影響，中國一度出現(xiàn)了外匯資金的外流，外匯儲備增長緩慢；后經(jīng)過外匯檢查和完善結售匯制度，經(jīng)濟金融秩序歸于正常，外匯儲備逐漸增加。到2000年，中國再一次感受到人民幣升值的壓力。其標志是，外向度極高的廣東省從外貿(mào)順差大于外匯收支順差轉向了外匯收支順差大于外貿(mào)順差。國內(nèi)經(jīng)濟的穩(wěn)定及對人民幣的看好，促使滯留境外的外匯資金回歸。2001年外匯儲備實現(xiàn)了465.91億美元的增長。當年夏天，人民銀行提出恢復有管理的浮動匯率制度，加大人民幣匯率的彈性。原定方案是從方案公布實施起，人民銀行根據(jù)人民幣對一籃子貨幣的加權平均匯率公布對美元的中間價，外匯市場外匯買賣在此基礎上按一定幅度上下浮動。但在朱镕基總理主持方案討論時，外貿(mào)部門提出匯率形成機制改革可以實施，但人民幣不能升值，還希望適當貶值，否則會影響出口，影響就業(yè)?？僧敃r市場的情況是人民幣有升值的壓力，如按市場規(guī)則運行，人民幣升值應是大概率事件；但在鼓勵出口創(chuàng)匯思想的指導下，加上正值十六大準備期，這一改革被暫時擱置。

2003年新一屆政府履職，由于中國發(fā)生了非典疫情，又由于伊拉克戰(zhàn)爭給世界帶來了不確定性，匯率形成機制改革再度被擱置。2000年至2004年之間，人民幣對美元只有萬分之一的升值；經(jīng)常項目順差占GDP的比重從1.69%增長到3.53%；外匯儲備從1655.74美元增長到6099.32美元，是2000年的3.68倍。外匯儲備的快速增長反映了中國國際支付能力的提高，但也給人民銀行的宏觀調(diào)控帶來了挑戰(zhàn)。人民銀行為維持人民幣兌美元匯率的穩(wěn)定，在增加外匯儲備的同時投放了過多的外匯占款。由于這些占款超出了每年對基礎貨幣的需求，中央銀行必須進行對沖；于是從2003年起，人民銀行開始提高存款準備金率、發(fā)行中央銀行票據(jù)，以收回多余的流動性。

2005年世界走出了伊拉克戰(zhàn)爭的陰影，中國經(jīng)濟迎來了再次的快速發(fā)展，國內(nèi)外形成了人民幣升值的一致預期。企業(yè)和居民均不愿保留外匯，企業(yè)和居民的外匯存款余額下降，資本流入增加。2004年、2005年外匯儲備分別增長2066億美元和2089億美元。2005年，經(jīng)常項目順差占GDP的比重為5.79%，國際收支總順差占GDP的比重為10.03%。2005年7月21日，中國再次啟動匯率形成機制改革，在人民幣兌美元匯率一次性調(diào)升2%的基礎上，實行以市場供求為基礎、參考一籃子貨幣進行調(diào)節(jié)的有管理的浮動匯率制度。

從2002年到2007年，中國經(jīng)濟處于一個新的經(jīng)濟增長周期，世界看好中國的經(jīng)濟發(fā)展。盡管人民幣匯率形成機制改革后人民幣2007年比2004年升值11.74%，但中國進出口額和外商投資額仍快速增長。2007年年末，經(jīng)常項目順差占GDP的比重達到頂峰9.94%，國際收支順差占GDP的比重為12.69%；外匯儲備達到15282億美元。外匯儲備的急速增長，進一步加大了人民銀行宏觀調(diào)控的難度。在資本市場股權分置改革完成后，2006年至2008年6月，人民銀行被迫多次提高存款準備金率，深度鎖定因外匯占款投放過多產(chǎn)生的流動性，將銀行的存款準備金率從2003年年初的6%提升到2008年6月的17.5%。

2008年全球金融危機爆發(fā)后，由于中國政府及時采取了對沖政策，用4萬億元投資和寬松的貨幣財政政策穩(wěn)定了市場的信心。盡管中國經(jīng)常項目在金融危機的影響下順差減少，但在中國經(jīng)濟一枝獨秀的情況下，外資加快流入，外匯儲備持續(xù)增長：2007年至2010年外匯儲備每年以4000多億美元的速度增長，2013年更達到5097億美元的年增長額，2014年外匯儲備余額達到峰值38430億美元。常年的國際收支順差和中國世界貿(mào)易地位的提高，引發(fā)了全球范圍內(nèi)關于貿(mào)易平衡和經(jīng)濟再平衡的討論。將經(jīng)常項目順差占GDP的比重控制在4%之內(nèi)成為2010年二十國集團（G20）峰會討論的經(jīng)濟穩(wěn)健指標之一。順差是要素稟賦、產(chǎn)業(yè)鏈分工和貿(mào)易結構的鏡像反映，具有一定的客觀性，但結構調(diào)整是一個漸進過程。由于當時我國經(jīng)濟領域尚未樹立順差過大和外匯儲備過快增長也是一種不平衡的理念，政府部門也缺乏在短期內(nèi)扭轉國際收支格局的認識和決心，因而對上述比重控制指標并不完全認同。在經(jīng)濟全球化的今天，中國不僅要在全球買賣商品和資源，還應在全球配置資產(chǎn)，以前鼓勵創(chuàng)匯的重商主義思想應有所改變。事后的情況是，經(jīng)過政策調(diào)整和供給側結構性改革，2010年以后，中國將順差與GDP之比逐步控制在了4%以下。

數(shù)量機制的外匯管理改革：資本項目可兌換

1996年實現(xiàn)人民幣經(jīng)常項目可兌換

改革開放之前，中國外匯資金實行計劃管理，外匯收入全部結匯，用匯按經(jīng)濟重要性的進口順序和必要的非貿(mào)易需要計劃分配，外匯業(yè)務由中國人民銀行獨家經(jīng)營；改革開放后，由中國銀行經(jīng)營，再后來由外匯指定銀行經(jīng)營。改革開放初期，國家實行外匯留成制度，外貿(mào)經(jīng)營主體逐漸擴大；國家又引進了外商投資企業(yè)，于是外匯使用除計劃分配外有了市場調(diào)節(jié)的部分。但是企業(yè)和用匯單位在調(diào)劑市場購買外匯的用途仍然需要符合國家許可的項目。1994年，在匯率并軌的同時，除外商投資企業(yè)外，中資機構均實行銀行結售匯制度。境內(nèi)中資機構除國家規(guī)定可以保留的外匯可開立外匯賬戶外，所有的外匯收入都要調(diào)回境內(nèi)，并在外匯指定銀行結匯。境內(nèi)中資機構的貿(mào)易和非貿(mào)易經(jīng)營性用匯支出，憑有效憑證到外匯指定銀行購匯；境內(nèi)中資機構非貿(mào)易非經(jīng)營性用匯，由財政部審批。由于外匯收支有延遲獲得憑證的情況，國家建立了進出口外匯收支核銷制度。1994年，經(jīng)常項目只保留了少數(shù)限制，實現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項目有條件的可兌換。1996年，在允許外商投資企業(yè)保留一定限額外匯的條件下，把外商投資企業(yè)納入了銀行結售匯體制，中資企業(yè)經(jīng)批準也可保留一定金額的外匯，實現(xiàn)了中外資的平等待遇。1996年，外匯局取消了剩余的經(jīng)常項目限制，并于12月1日起接受國際貨幣基金組織第八條款，實現(xiàn)了人民幣經(jīng)常項目的可兌換。另外，中國在取消外匯收支計劃管理的同時，還于1995年建立了國際收支申報制度，為國際收支調(diào)控建立了制度基礎。

目前我國資本項目絕大部分已可兌換

伴隨改革開放的步伐，外匯局在守住不發(fā)生系統(tǒng)性風險底線的同時，不斷深化資本項目外匯管理改革。到目前為止，我國的資本項目絕大部分已可兌換，剩下的管制有外資在中國境內(nèi)一級市場發(fā)行股票和金融衍生品等，對外資在境內(nèi)發(fā)行債券、買賣證券，中國居民買賣境外證券以及居民個人的境外投資，也有所限制。但經(jīng)過審批，外資也可發(fā)債，境內(nèi)外投資者也可以通過合格境內(nèi)機構投資者（QDII）、合格境外機構投資者（QFII）、人民幣合格境內(nèi)機構投資者(RQDII）、人民幣合格境外機構投資者（RQFII）、滬深港通、債券通等渠道，在一定限額內(nèi)買賣證券（2019年，QFII和RQFII投資額度限制取消）。

為中國經(jīng)濟全球化發(fā)展創(chuàng)造更好的金融條件

中國改革開放四十余年后的今天，盡管經(jīng)濟全球化遭遇逆流，單邊主義、保護主義上升，但全球產(chǎn)業(yè)鏈的跨國分布是不可改變的事實，也是不可逆轉的趨勢。各國在產(chǎn)業(yè)鏈中的位置取決于各國的優(yōu)勢和競爭力。在現(xiàn)有國際秩序下進行利益的博弈，為中國開拓更廣泛的發(fā)展空間，是我們面臨的挑戰(zhàn)。

進一步加大中國經(jīng)濟的雙向開放是中國經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的需要。中國要充分利用國內(nèi)、國際兩個市場和國內(nèi)、國際兩種資源，除了進行商品資源買賣，還要在全球配置資產(chǎn)。加大對外投資，與所投資的國家共同發(fā)展，是建立人類命運共同體的題中之義，也是維護經(jīng)濟全球化的措施之一。這需要國家創(chuàng)造更好的金融條件。除暢通融資渠道、完善金融市場外，繼續(xù)完善人民幣匯率形成機制、穩(wěn)步推進資本項目可兌換，也是重要的金融條件。

完善匯率形成機制，讓匯率成為企業(yè)配置資產(chǎn)的真實信號

匯率是兩種貨幣的比價，一個真正有經(jīng)營自主權和財務硬約束的企業(yè)，會根據(jù)真實的匯率信號選擇在境內(nèi)外配置本外幣資產(chǎn)。四十余年來，我國匯率形成機制不斷完善。繼2005年7月匯率形成機制改革后，2015年8月人民銀行又進行了銀行間市場人民幣兌外幣的中間價報價機制改革，最終形成了根據(jù)收盤匯率、參考一籃子貨幣匯率變化和逆周期調(diào)節(jié)因子的匯率中間價報價機制。這種機制既可減少人民幣對美元的關聯(lián)，增加市場的力量，又可通過逆周期調(diào)節(jié)因子對沖市場的順周期波動，很好地體現(xiàn)了有管理的浮動機制。徹底實施這一機制會讓匯率很好地反映市場供求。但需要打消兩個顧慮：一是怕匯率波動幅度大影響市場，二是怕外匯儲備下降。有此顧慮難免有所干預。但實際上，若論匯率波動幅度，日元、歐元、英鎊等主要發(fā)達經(jīng)濟體貨幣均大于人民幣，但這些發(fā)達經(jīng)濟體并未因匯率波動影響經(jīng)濟發(fā)展；相反，英國恰恰是在固守英鎊匯率時經(jīng)濟遭受創(chuàng)傷。中國的高額外匯儲備是被動形成的，理論上講，只要外匯儲備能支持3個月的進口付匯需求和償付一年內(nèi)的到期外債需求并略有富余，就不會有大問題。即使有超額需求，只要經(jīng)濟穩(wěn)健，匯率沒有大的偏差，也可在國際市場融資。因此，不能因為外匯儲備的減少而動搖匯率形成機制的改革。只有堅守匯率形成規(guī)則、提升匯率形成機制的透明度，才會穩(wěn)定市場預期，也有利于市場主體的經(jīng)營決策。

穩(wěn)步推進人民幣資本項目可兌換

全球資產(chǎn)配置離不開資本項目匯兌的便利。對資本項目的匯兌管制，主要目的是防止資本的無序流動沖擊外匯市場，給經(jīng)濟帶來損失。穩(wěn)步推進資本項目可兌換是必由之路，為此，要做好以下幾點：

一是穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟，合理引導預期。資金的無序流動除了外部的意外沖擊外，對國內(nèi)經(jīng)濟預期的改變也是重要原因。鑒此，消除改變預期的根源，引導并穩(wěn)定預期，非常重要。在宏觀經(jīng)濟不穩(wěn)、市場信心不足的情況下，即使資本項目不可兌換，我們?nèi)噪y以有效控制資金外流。這是因為，在實現(xiàn)經(jīng)常項目可兌換后，嚴格區(qū)分經(jīng)常項目和資本項目的外匯收支，成本很高，資本項目管制的效果有限。

二是要真正樹立規(guī)則意識，嚴格執(zhí)法。改革開放以來，我國不斷完善法律法規(guī)，但法律法規(guī)的執(zhí)行和監(jiān)督常常因在不同經(jīng)濟周期而存在選擇性。在外匯儲備增長過快、匯率上行壓力大時，就嚴控流入；而在外匯儲備增長放緩、匯率有下行壓力時，則嚴控流出。這種做法擾亂了市場預期，也損害了政府的公信力。實際上，任何一國在實現(xiàn)資本項目可兌換后，都不可能毫無管理。如果能真正樹立規(guī)則意識、嚴格平穩(wěn)執(zhí)法，實行微觀監(jiān)管的跨周期一致性，資本項目可兌換后也可減少無序的沖擊。

三是加強基礎制度建設，提高風險防范能力。我國應盡快建立金融業(yè)綜合統(tǒng)計制度，克服金融數(shù)據(jù)分割的現(xiàn)狀，加強市場分析和風險預判，加強監(jiān)管協(xié)調(diào)，發(fā)揮綜合處置風險的制度優(yōu)勢，盡力減少內(nèi)外沖擊引起的資金無序流動的危害。

中國是擁有14億人口的大國，回旋余地大。面對復雜的內(nèi)外部環(huán)境，只要我們能不斷更新理念，集中精力做好自己的事情，全力推動更高水平的開放，順應全球化的歷史趨勢，維護全球化，就能實現(xiàn)中國經(jīng)濟的高質(zhì)量發(fā)展，不斷增進中國人民的福祉。