文物遺址保護(hù)的困境與法律政策調(diào)控

文物遺址保護(hù)困境的普遍性

河南省安陽殷墟遺址保護(hù)困境。殷墟范圍內(nèi)的大司空村附近，有三處大規(guī)模的開發(fā)項目：一處是“紡織廠棚戶區(qū)改造項目”，包括4棟多層住宅，主體已經(jīng)完工；一處是占地約10多畝、規(guī)模宏大的羑里書院，目前剛剛對外開放；還有一處是位于殷都橋西頭的一片豪華歐式風(fēng)格的別墅群，名為“綠都夜曲”，里面一共有6棟別墅，已完工，這是一商業(yè)地產(chǎn)項目。

小司空村坐落于安陽市殷墟商代王陵區(qū)和宮殿宗廟區(qū)之間的核心地帶，與宮殿宗廟遺址區(qū)隔洹河相望。近日，該村村民一排8套的3層連體“別墅”已經(jīng)建到了第6排。由工地前行不過百米就到了洹河岸邊，隔河相望，就是殷墟宮殿宗廟遺址區(qū)。連體“別墅”嚴(yán)重破壞殷墟的地下商代文化層和世界文化遺產(chǎn)的景觀。河南安陽殷墟核心地帶14個村莊開建“農(nóng)民別墅群”，“砍掉頭也要建房”的決心使，私搭亂建已呈蔓延之勢，殷墟正遭受有史以來最大規(guī)模的破壞。一邊是需要高度保護(hù)的文化遺產(chǎn)，一邊是生存空間被擠壓的村民，遺址保護(hù)和改善民生之間的矛盾凸顯。

陜西省西安市漢長安城遺址保護(hù)困境。漢長安城遺址位于西安市城區(qū)西北角，為全國第一批重點文物保護(hù)單位，是我國現(xiàn)存范圍最大、遺跡最豐富的一處統(tǒng)一王朝的都城遺址。但現(xiàn)今居民蓋房、建設(shè)道路以及種植業(yè)對遺址都產(chǎn)生一定程度的破壞。2005年來農(nóng)村房屋建設(shè)進(jìn)入高峰，對遺址破壞很大。在東城墻和北城墻處，居民民房距離城墻只有一到兩米甚至更近，如在漢長安城墻的東北角處，當(dāng)?shù)鼐用裰苯永脷埓娉菈蚝煌僚_基作為院墻，對遺址造成了極大的危害。為謀求發(fā)展經(jīng)濟(jì)，居民沒有征得文物部門同意就自發(fā)修筑鄉(xiāng)村公路，這些道路極大破壞了長安城的原有格局與城墻的完整性。同時，在遺址附近修建公路和鐵路，不僅在修建過程中破壞遺址，長期車輛行駛震動，也會造成遺址裂縫、坍塌。隨著道路建設(shè)的發(fā)展，道路兩側(cè)出現(xiàn)了數(shù)處大中型加油站，出于安全考慮儲油庫多建于地下，直接打破遺址層。漢長安城遺址不僅地面有夯土遺址，地下面的宮殿基址距地表僅四五十厘米。高出于地表的宮殿、城墻等因耕種而夷平，埋藏淺的建筑遺址也將因深耕、退耕種樹造成毀滅性破壞。農(nóng)田灌溉水流的沖刷和積淤對遺址也造成破壞。

陜西省咸陽市“咸陽原”民間盜墓現(xiàn)象嚴(yán)重。盜墓賊現(xiàn)在工具先進(jìn)，一般用硝胺炸藥，電雷管或者引信點火雷管引爆。盜墓賊在麥子、玉米長高的季節(jié)，先在地里用洛陽鏟試探出不同的土色或者明顯的夯土層以后，再等待時機(jī)先在距離陪葬坑邊挖坑。

正如筆者在安陵文物管理所調(diào)研時候了解的那樣，一年中有這么幾段時間文物野外管護(hù)工作最難做，也是盜墓賊的常見作案時段：一個是玉米長起來后時期，盜墓者白天在玉米地里“踩點”，晚上則開始挖掘，陽歷9至11月，即“青紗帳”時節(jié)；二是小麥成長、成熟期麥田也能給盜墓者提供掩護(hù)，特別是陽歷4至6月。還有陽歷11月下旬到第二年的二三月冬季也是危機(jī)時段。

珠江三角洲地區(qū)遺址保護(hù)困境。隨著《關(guān)于<珠江三角洲地區(qū)改革發(fā)展規(guī)劃綱要>實施過程中文化遺產(chǎn)保護(hù)、開發(fā)和利用的若干建議》提案的實施，使珠三角城鎮(zhèn)的現(xiàn)代化改造大大提速，也讓珠三角的文化遺產(chǎn)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱潮中，遭遇“建設(shè)性破壞”。廣州市海珠區(qū)的瀝滘村擁有400年厚重歷史的玉溪衛(wèi)公祠被夷為平地。佛山市擁有廣東省最大規(guī)模、最古歷史風(fēng)貌的“佛山東華里古街歷史建筑群”被全部清拆，只余下法定重點文物保護(hù)單位孤獨(dú)立于廢墟中。佛山的重點文物保護(hù)單位集賢坊老屋遭遇火燒，同為市級文保單位的蘇氏私塾也隨即被拆。

湖南懷化市洪江古城是“全國重點文物保護(hù)單位，被譽(yù)為中國資本主義萌芽時期的活化石”，有近10萬平方米、380余棟明清古建筑。然而洪江古城核心區(qū)外的許多精美古建筑都已夷為平地，在瓦礫堆上新建的樓盤和酒店與古城風(fēng)貌格格不入；西安市阿房宮遺址被垃圾、污水以及建筑地基、工業(yè)圈地等威脅。成都市三星堆遺址保護(hù)中，文化遺跡疊加在居民集中分布地區(qū)，人為活動對遺址隱性破壞明顯；洛陽偃師商城遺址也受到城鎮(zhèn)化的蠶食。所以說，除了自然力量的侵襲，大遺址保護(hù)所面臨的最大的威脅是人為破壞。全國各處的考古遺址都在遭受著不同程度的破壞，有的被夷為平地，有的成為了孤島，有的被拆除重建，還有的完全喪失了本來的歷史風(fēng)貌。部分地方受破壞程度慘不忍睹，令人痛心！

大遺址保護(hù)困境具有普遍性，原因何在？首先，我國大遺址的保護(hù)起步較晚，遺址保護(hù)政府意識整體不夠強(qiáng)，保護(hù)規(guī)劃思想有學(xué)術(shù)分歧，大遺址保護(hù)法律制度也不完善，諸多因素疊加都使大遺址保護(hù)陷入困境。其次，即使部分地方政府雖然很重視遺址保護(hù)，但是缺乏配套的遺址保護(hù)規(guī)劃、法律制度、資金支持和民眾參與，整體缺乏保護(hù)文物的自覺性，對于大遺址保護(hù)有心無力。

文物遺址保護(hù)所面臨的主要困境

在我國已公布的第一至第七批4295處全國重點文物保護(hù)單位中，約有900余處是大遺址其中相當(dāng)一部分已申遺成功或正在申請世界文化遺產(chǎn)。大遺址因占地面積大、利益訴求者多等客觀因素造成。其實際管理工作難度較大置身于地方城鎮(zhèn)化發(fā)展和民眾利益的訴求，筆者歸納大遺址的保護(hù)所面臨的主要困境如下：

遺產(chǎn)保護(hù)的資金投入較少，保護(hù)措施不合理：政府口頭重視遺址保護(hù)的同時，卻在實際行動上不作為，而老百姓出于自身當(dāng)前利益考慮，很難自覺地保護(hù)大遺址，使大遺址保護(hù)陷入困境。大遺址保護(hù)區(qū)內(nèi)限制農(nóng)民建設(shè)房屋給農(nóng)民生活帶來了負(fù)面影響，這使農(nóng)民對大遺址保護(hù)產(chǎn)生抵觸；政府在大遺址方面財政預(yù)算偏少，沒有專項保護(hù)資金，以及必要基礎(chǔ)設(shè)施的投入不足；少有社會團(tuán)體和民間組織建立遺產(chǎn)和遺址保護(hù)基金會，對于遺產(chǎn)和遺址的調(diào)查、評估、研究、教育、宣傳等項目的關(guān)注度很少；大遺址保護(hù)措施的操作性不強(qiáng)，技術(shù)層面的保護(hù)措施、管理層面的保護(hù)舉措錯位，大遺址常常陷入惡性循環(huán)，最后面臨自然和人文的雙重威脅，破壞越來越嚴(yán)重。

保護(hù)監(jiān)管能力低，亟待提高：人為因素的破壞也使大遺址保護(hù)陷入困境，如城鄉(xiāng)建設(shè)發(fā)展帶來的破壞、不合理的旅游開發(fā)利用以及在經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使下的文物盜竊等；亟待提高的大遺址的評審機(jī)制。不要僅僅為了申遺而評審，更要注重申遺成功后的評審，可包括遺址的維護(hù)程度等級評價、歷史風(fēng)貌的保持程度等項目，通過開展遺址的后期監(jiān)測，強(qiáng)化遺產(chǎn)地的長期保護(hù)和科學(xué)保護(hù)；文物遺產(chǎn)和考古遺址信息管理系統(tǒng)有待完善，對遺產(chǎn)資源的保護(hù)狀況和規(guī)劃實施情況進(jìn)行遙感動態(tài)監(jiān)測，積極推進(jìn)遺產(chǎn)數(shù)字化管理基礎(chǔ)工程建設(shè)，完善技術(shù)服務(wù)支撐體系，全面加強(qiáng)遺產(chǎn)保護(hù)的科學(xué)研究；亟需建立健全世界遺產(chǎn)保護(hù)利用的專家咨詢制度。建議設(shè)立國家世界遺產(chǎn)管理的決策咨詢機(jī)構(gòu)，由有關(guān)專家組成委員會，對世界遺產(chǎn)保護(hù)進(jìn)行第三方獨(dú)立監(jiān)督，評估、論證、審查遺產(chǎn)保護(hù)規(guī)劃和建設(shè)、維修工程等可能影響世界遺產(chǎn)價值的重大事項，為科學(xué)決策提供有力支持，并防止政府權(quán)力的濫用；缺少分級分類管理機(jī)制。對此應(yīng)盡快按價值等級建立和實行遺產(chǎn)的分類和分級管理制度，以確保不同類型、不同等級的遺產(chǎn)能夠得到有針對性的不同管理，包括各自相應(yīng)的管理制度、管理標(biāo)準(zhǔn)、營銷系統(tǒng)、監(jiān)測系統(tǒng)等。比如可以像某些發(fā)達(dá)國家那樣，組建“國家遺產(chǎn)管理局”或“國家遺產(chǎn)委員會”，走單一部門主管之路。對于低級別遺產(chǎn)可施行地方管理為主的遺產(chǎn)管理體制；應(yīng)讓社會公眾參與到大遺址的保護(hù)監(jiān)督。鼓勵社區(qū)民眾、新聞媒體及民間保護(hù)組織主動參與保護(hù)監(jiān)督，建立公開透明的輿論監(jiān)管渠道和信息溝通機(jī)制，加強(qiáng)資源保護(hù)的民間監(jiān)督。

多部門重復(fù)管理，互相掣肘：大遺址保護(hù)涉及的管理部門很多，我國的遺產(chǎn)管理組織結(jié)構(gòu)和西歐國家有很大區(qū)別，西歐國家是典型的直線制，而我國的遺產(chǎn)管理直接涉及到8個部門，分別是文物局、農(nóng)業(yè)部、林業(yè)局、海洋局、旅游局、宗教局、國家民委和水利部，他們在各自業(yè)務(wù)范圍內(nèi)主管文物類、農(nóng)業(yè)類、自然保護(hù)區(qū)類、海洋水下考古類、A級以上風(fēng)景區(qū)、寺廟道觀、民族文化類、水利風(fēng)景區(qū)類等不同類型的自然與文化遺產(chǎn)，各自為政，互有重復(fù)；我國的遺產(chǎn)管理還間接涉及到發(fā)展改革委、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、財政部、環(huán)保部、國土資源部等8個部門。而文化部是國家文物局的上級主管部門，指導(dǎo)國家文物局業(yè)務(wù)工作，同時又負(fù)責(zé)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)申報、審核等。教育部是聯(lián)合國教科文組織與中國政府聯(lián)系單位。每個部門都擁有對遺產(chǎn)的管理職能，誰都能夠管理，條塊分割嚴(yán)重。甚至公安、工商、海關(guān)等部門在其職能范圍內(nèi)也承擔(dān)著相關(guān)職責(zé)。

早在2004年，九部委就聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于加強(qiáng)我國世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的意見》其中提出：要提高認(rèn)識，端正世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的指導(dǎo)思想；強(qiáng)化責(zé)任，加強(qiáng)對世界文化遺產(chǎn)保護(hù)管理工作的領(lǐng)導(dǎo)；加大力度，全面推進(jìn)世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)管理工作。但是，在現(xiàn)在的管理模式下，容易造成部門之間相互推卸責(zé)任的情況，同時，每個部門所追求的利益不同，也容易產(chǎn)生矛盾。例如，從旅游業(yè)的角度來看，自然界和人類社會凡能對旅游者產(chǎn)生吸引力，可以為旅游業(yè)所利用的事物都可視為旅游資源。所以國家旅游局看重的是挖掘世界文化遺產(chǎn)背后的旅游資源；國家文物局可能更看重世界文化遺產(chǎn)的保護(hù)，二者之間存在明顯的差異，這很容易引起平行各部門之間的矛盾，也會導(dǎo)致國家提出的新政策無法順利的實施。各部門間的相互牽制，互相掣肘，這就使遺址保護(hù)長期陷入被動局面。重視大遺址的保護(hù)目標(biāo)與保護(hù)大遺址實際行動之間形成不可避免的內(nèi)在矛盾，使大遺址保護(hù)陷入困境。

宣傳、教育、培訓(xùn)和研究力度不足：遺產(chǎn)保護(hù)方面的輿論宣傳較少。公眾在文大遺址保護(hù)的法律、法規(guī)及公約等方面知識匱乏，保護(hù)意識較弱，更多的只是參觀及游覽，而達(dá)不到參與和保護(hù)；缺少世界遺產(chǎn)保護(hù)的公眾教育。全國中小學(xué)對于大遺址保護(hù)的科普教育幾乎為零，青少年對世界遺產(chǎn)保護(hù)的認(rèn)知缺乏。建議在大學(xué)教程內(nèi)可增加遺產(chǎn)專業(yè)選修課程，激發(fā)與培養(yǎng)公眾對世界遺產(chǎn)的尊重，加大對世界遺產(chǎn)保護(hù)手段和法律法規(guī)的教育；缺少世界遺產(chǎn)保護(hù)的專業(yè)管理人才培訓(xùn)。相關(guān)領(lǐng)域的專業(yè)人才不足，無法達(dá)到科學(xué)有效的保護(hù)和監(jiān)管。

文物遺址保護(hù)的法律、政策措施

有人認(rèn)為，大遺址保護(hù)必然要犧牲地方經(jīng)濟(jì)利益。關(guān)于“大遺址保護(hù)必然要犧牲地方經(jīng)濟(jì)利益”的說法，筆者認(rèn)為不妥。

從理論上講，大遺址保護(hù)應(yīng)與地方經(jīng)濟(jì)利益互利共生，當(dāng)遺產(chǎn)得以良好的保護(hù)應(yīng)該促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)利益的發(fā)展，試想一個已經(jīng)面目全非的大遺址，其旅游價值將下降，想必對于大眾來說是沒有任何吸引力的。另外，如果遺產(chǎn)區(qū)居民基本生活需求無法得到滿足，他們眼中看到的不是大遺址承載的輝煌，那么保護(hù)工作的難度必然增大。農(nóng)村城鎮(zhèn)化與大遺址保護(hù)有內(nèi)在的矛盾，但是大遺址要保護(hù)，地方的經(jīng)濟(jì)利益也不能犧牲，應(yīng)該在兩點之間尋找一個平衡點，不能單純地保護(hù)遺址，犧牲地方經(jīng)濟(jì)利益，也不能為了地方經(jīng)濟(jì)利益而放棄保護(hù)大遺址。應(yīng)該立足于遺址保護(hù)的基礎(chǔ)上，兼顧地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和民眾切身利益，在爭取民眾對遺址保護(hù)的支持與理解的同時，做好遺址保護(hù)工作，實現(xiàn)雙方共贏。

從具體法律、政策實操措施上講，目前我國已有不少關(guān)于大遺址保護(hù)的相關(guān)法律和政策，如《中華人民共和國文物保護(hù)法》《中華人民共和國非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護(hù)法》《中華人民共和國文物保護(hù)法實施細(xì)則》《中華人民共和國文物環(huán)境保護(hù)法》《全國重點文物保護(hù)單位保護(hù)規(guī)劃編制要求》《中國文物古跡保護(hù)準(zhǔn)則》《文物保護(hù)法實施細(xì)則》《國家考古遺址公園管理辦法（試行）》《風(fēng)景名勝區(qū)管理暫行條例》等。政府應(yīng)該聽取多方意見，不斷完善管理體制和具體制度，密切管理部門與保護(hù)區(qū)內(nèi)人民群眾的聯(lián)系，積極解決雙方的矛盾，使遺址保護(hù)工作爭取得到人民群眾的支持與理解。另外處理好兩者間的關(guān)系還能促進(jìn)城鎮(zhèn)化建設(shè)的發(fā)展。

實施法律、政策效果評估：目前有關(guān)大遺址的文件多為國家文物局頒布和制定的，其多以“準(zhǔn)則”“要求”“辦法”“條例”等文件形式出現(xiàn)，大部分文件由于缺乏正式的立法程序，不是嚴(yán)格意義的國家正式行政法規(guī)；相關(guān)法規(guī)文件涉及內(nèi)容的廣度與深度不足，可操作性有待提升?，F(xiàn)行的法律文件內(nèi)容往往以明確保護(hù)的對象、保護(hù)的內(nèi)容與方法為主，而對保護(hù)運(yùn)行過程中具體管理操作所涉及的法律問題不夠明確，如保護(hù)、管理、監(jiān)督的機(jī)構(gòu)設(shè)置，保護(hù)資金的來源和利用方式，以及違章處罰措施等均無具體內(nèi)容，容易造成執(zhí)行不力，甚至錯誤執(zhí)行的后果。

（作者系首都經(jīng)濟(jì)貿(mào)易大學(xué)工商管理學(xué)院旅游管理系黨支部書記，主要研究文化地理、文化產(chǎn)業(yè)與遺產(chǎn)旅游等。）