鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)保護(hù)公眾參與研究

萬(wàn) 羊，朱曉玲

（河海大學(xué)法學(xué)院，南京 211100）

“十四五規(guī)劃”中提到“十四五”時(shí)期全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，繼續(xù)沿用農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的方針，不斷努力實(shí)現(xiàn)建設(shè)新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)，實(shí)施鄉(xiāng)村建設(shè)藍(lán)圖。2021 年6 月1 日《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》的施行為鄉(xiāng)村振興的實(shí)施提供了必不可少的法律制度保障。為鄉(xiāng)村振興立法，表明了鄉(xiāng)村振興的重要性，將已取得成效的措施、政策寫(xiě)入法律文本中，增加了生態(tài)保護(hù)的一些具體措施，使鄉(xiāng)村振興工作以法律為準(zhǔn)繩，在法治軌道中有序開(kāi)展。鄉(xiāng)村要振興，生態(tài)宜居是關(guān)鍵，是直接影響農(nóng)民獲得感和幸福感的重要因素之一。良好適宜的生態(tài)環(huán)境是農(nóng)村發(fā)展的優(yōu)勢(shì)，農(nóng)村發(fā)展要以綠色為重心，走鄉(xiāng)村綠色發(fā)展之路，大力發(fā)展綠色新興產(chǎn)業(yè)。自農(nóng)村開(kāi)展實(shí)施人居環(huán)境整治三年行動(dòng)以來(lái)，加上防控新型冠狀病毒肺炎疫情的舉措，農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量得到了很大提高，但很多農(nóng)村仍然沒(méi)有達(dá)到美麗宜居的標(biāo)準(zhǔn)，還需進(jìn)一步的努力。中國(guó)實(shí)行基層群眾自治制度，農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的主體和最大獲益者是農(nóng)民，只有將農(nóng)民組織起來(lái)參與生態(tài)保護(hù)，才能使美麗宜居鄉(xiāng)村建設(shè)有效長(zhǎng)久地進(jìn)行下去，推進(jìn)落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略。農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作要堅(jiān)持農(nóng)民主體、實(shí)施多元共治、建立共建共管共享機(jī)制，創(chuàng)新農(nóng)村公眾參與模式，本研究對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)公眾參與制度進(jìn)行研究，發(fā)現(xiàn)其中存在的問(wèn)題并提出解決對(duì)策，讓農(nóng)民積極主動(dòng)參與到農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中，建設(shè)美麗宜居的新家園。

1 公眾參與的涵義及法律依據(jù)

1.1 公眾參與的涵義

關(guān)于公眾參與的涵義，中國(guó)學(xué)術(shù)界尚未確定一個(gè)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，學(xué)者們有各自不同的見(jiàn)解。賈西津［1］給出了一個(gè)寬泛的公眾參與涵義，認(rèn)為公眾參與是公民試圖影響公共政策和公共生活的一切活動(dòng)。王錫鋅［2］認(rèn)為公眾參與主要是行政領(lǐng)域的活動(dòng)，是在行政立法和決策過(guò)程中，政府相關(guān)主體通過(guò)允許、鼓勵(lì)利害關(guān)系人和一般社會(huì)公眾，就立法和決策所涉及的與利益相關(guān)或涉及公共利益的重大問(wèn)題，以提供信息、表達(dá)意見(jiàn)、發(fā)表評(píng)論、闡述利益訴求等方式參與立法和決策過(guò)程，進(jìn)而提升行政立法與決策的公正性、正當(dāng)性、合理性的一系列制度和機(jī)制。汪勁［3］認(rèn)為環(huán)境法上的公眾參與原則是指公眾有權(quán)通過(guò)一定的程序或途徑參與一切與公眾環(huán)境權(quán)益相關(guān)的開(kāi)發(fā)決策等活動(dòng)，并有權(quán)得到相應(yīng)的法律保護(hù)和救濟(jì)，以防止決策的盲目性，使該項(xiàng)決策符合廣大公眾的切身利益和需要?？梢?jiàn)，雖然學(xué)者們對(duì)公眾參與有不同的理解，但是公眾參與的內(nèi)容主要是公共決策層面和公共治理層面。由于農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的公益性，公眾參與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的主體不能僅限于村民或村民組織，還應(yīng)包括其他關(guān)心公共利益、公共事務(wù)管理的主體。所以，農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的公眾參與主要是指公民通過(guò)信息交流、咨詢、聽(tīng)證、參與、授權(quán)決策等方式參與到農(nóng)村生態(tài)修復(fù)、污染治理等生態(tài)保護(hù)活動(dòng)中，從而影響農(nóng)村生態(tài)保護(hù)決策和工作的一系列活動(dòng)。

1.2 公眾參與的法律依據(jù)

1.2.1 法律法規(guī) 2014 年修訂的《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五條將公眾參與作為環(huán)境保護(hù)的原則之一，第三十五條確定了公民有參與環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，政府應(yīng)為公眾參與提供便利。 2015 年《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》的制定就是為了公眾依法有序參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。2018 年修正的《中華人民共和國(guó)憲法》第二條中提到人民有權(quán)參與到國(guó)家事務(wù)、社會(huì)事務(wù)的管理中。同樣在2018 年修正的《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》第二十四條提到村里的公益事業(yè)以及應(yīng)當(dāng)討論決定的與村民利益相關(guān)的事項(xiàng)，必須召開(kāi)村民會(huì)議共同討論決定。2021 年6 月1 日施行的《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第三十七條提到政府應(yīng)建立公眾參與的共建共管共享機(jī)制。

1.2.2 其他規(guī)范性法律文件 《自然資源部辦公廳關(guān)于加強(qiáng)村莊規(guī)劃促進(jìn)鄉(xiāng)村振興的通知》中規(guī)定應(yīng)積極動(dòng)員、組織村民參與鄉(xiāng)村振興等各個(gè)環(huán)節(jié)的活動(dòng)?！蛾P(guān)于加強(qiáng)法治鄉(xiāng)村建設(shè)的意見(jiàn)》基本原則之一就是堅(jiān)持人民群眾在法治鄉(xiāng)村建設(shè)中的主體地位?！秶?guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于改善農(nóng)村人居環(huán)境的指導(dǎo)意見(jiàn)》基本原則之一同樣也是堅(jiān)持農(nóng)民的主體地位，廣泛動(dòng)員農(nóng)民參與改善農(nóng)村人居環(huán)境項(xiàng)目組織實(shí)施，政府不得大包大攬，充分尊重農(nóng)民的意愿，保障農(nóng)民在項(xiàng)目各階段的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)。

通過(guò)上述法律法規(guī)及其他規(guī)范性法律文件，農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中公眾參與制度有法可依，受到法律保護(hù)，公眾有權(quán)行使合法權(quán)利，任何人不得侵犯或剝奪。

2 農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中公眾參與的現(xiàn)狀及分析

2.1 現(xiàn)狀及問(wèn)題

2.1.1 參與主體單一 農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中公眾參與的主體是本村村民，缺乏其他主體的參與。雖然村委會(huì)是村民進(jìn)行自治的農(nóng)村基層組織，但是農(nóng)村生態(tài)保護(hù)僅由本村村民進(jìn)行自我管理，沒(méi)有外來(lái)其他主體的參與，往往是行不通的。公眾通過(guò)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，正逐漸成為公眾參與基層社會(huì)治理的一種有效途徑［4］，通過(guò)這種途徑可以使公眾參與變得有序化，提高組織性、效率性。農(nóng)村環(huán)境治理技術(shù)、治理費(fèi)用主要是由政府提供，但是鄉(xiāng)村中的一些企業(yè)是農(nóng)村污染的源頭，他們應(yīng)承擔(dān)生態(tài)補(bǔ)償?shù)呢?zé)任，提供技術(shù)和資金對(duì)造成的污染、生態(tài)損害進(jìn)行治理或修復(fù)。此外，其他的社會(huì)主體也應(yīng)積極參與到農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中，為建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村貢獻(xiàn)一份力量。2.1.2 村民參與程度不高 隨著政府的不斷宣傳，村民逐漸開(kāi)始意識(shí)到農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的必要性，但是農(nóng)村生態(tài)保護(hù)只是停留在其意識(shí)層面，而沒(méi)有具體地付諸實(shí)踐行動(dòng)。目前大部分農(nóng)村的公眾參與活動(dòng)主要集中在民主政治層面，生態(tài)保護(hù)層面很少。村委會(huì)召開(kāi)村民會(huì)議討論的事項(xiàng)主要是選舉村委會(huì)成員、聽(tīng)取他們的工作報(bào)告等，生態(tài)保護(hù)事項(xiàng)甚少被提及。而農(nóng)村生態(tài)保護(hù)是否有效取決于農(nóng)村基層組織能否實(shí)現(xiàn)高度自治，農(nóng)村的生態(tài)保護(hù)工作主要是政府主導(dǎo)，村委會(huì)將村民小組的組長(zhǎng)召集起來(lái)分配任務(wù)，由他們告知村民，村民再配合執(zhí)行，整個(gè)過(guò)程中村民是被動(dòng)的接受，而不是主動(dòng)的參與。村民在農(nóng)村事務(wù)中只對(duì)涉及自身利益的事情關(guān)心，認(rèn)為農(nóng)村生態(tài)保護(hù)與他們的切身利益沒(méi)有緊密相連，甚至一些生態(tài)保護(hù)工作會(huì)損害他們的經(jīng)濟(jì)利益，因此村民大多不愿意參與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)，甚至抵觸；多種因素結(jié)合使得村民在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作中的參與程度不高。

2.1.3 公眾參與的組織機(jī)制不健全 公眾有效參與的前提之一是參與渠道暢通，村民參與渠道不暢通，就無(wú)法保證他們的建議或要求被知悉，無(wú)法有效地融入政策設(shè)計(jì)中。目前公眾參與的主要方式是村民大會(huì)，還有聽(tīng)村委會(huì)成員或村民小組組長(zhǎng)的宣傳，除此之外沒(méi)有其他的渠道參與到村務(wù)管理中。村委會(huì)公開(kāi)程度也不夠，村務(wù)公告欄上生態(tài)保護(hù)的內(nèi)容很少見(jiàn)，村民很難從其他途徑獲取農(nóng)村生態(tài)保護(hù)情況，村民的知情權(quán)得不到有效保障。此外，農(nóng)村居民的聚集程度遠(yuǎn)低于城市，基本沒(méi)有環(huán)保組織，除了村民小組，很難有效地將村民組織起來(lái)，村民的公眾參與多為個(gè)體形態(tài)，缺乏組織性、紀(jì)律性，參與過(guò)程混亂無(wú)序，無(wú)法有效參與。同時(shí)村委會(huì)成員專業(yè)性不足，組織能力不強(qiáng)，不能有效引領(lǐng)村民參與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)。綜上，農(nóng)村公眾參與的組織機(jī)制不健全，仍需進(jìn)一步完善。

2.1.4 缺乏法律制度保障 社會(huì)主義法治國(guó)家的建設(shè)需要通過(guò)法律、法規(guī)等一系列強(qiáng)制性規(guī)范來(lái)調(diào)整復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系，平衡不同利益主體之間的沖突，農(nóng)村的公眾參與制度同樣需要法律明確參與主體、參與內(nèi)容、參與途徑和保障措施等，使農(nóng)村公眾參與制度合法有序的進(jìn)行。目前，中國(guó)尚沒(méi)有一部法律全面而完善地規(guī)定農(nóng)村公眾參與制度，只對(duì)村民有權(quán)進(jìn)行公眾參與進(jìn)行了規(guī)定。如《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法》雖然籠統(tǒng)地規(guī)定了村民有公眾參與的權(quán)利，但是都沒(méi)有明確具體地規(guī)定公眾參與的主體、方式、內(nèi)容和權(quán)利被剝奪的救濟(jì)方式等，在農(nóng)村公眾參與的實(shí)踐中缺乏針對(duì)性、系統(tǒng)性、可操作性，不能很好地指導(dǎo)農(nóng)村公眾參與的實(shí)踐。由于缺乏法律的規(guī)范性、普適性、強(qiáng)制性的保障，農(nóng)村的公眾參與制度無(wú)法展示出理想的功效。因此，農(nóng)村的公眾參與制度需要有規(guī)范性的法律文件做出明確而細(xì)化的規(guī)定。

2.2 產(chǎn)生原因

2.2.1 農(nóng)村缺乏有文化、高素質(zhì)優(yōu)秀人才 近年來(lái)，農(nóng)村青壯年外出打工、求學(xué)的人一直在不斷增加，導(dǎo)致農(nóng)村有文化、高素質(zhì)人才流失嚴(yán)重，農(nóng)村空心化問(wèn)題十分嚴(yán)峻。農(nóng)村剩下的居民大多是受教育水平較低的老人和孩童，他們的受教育程度大多為初中或初中以下水平。在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中主要產(chǎn)生3 個(gè)問(wèn)題：①村民的環(huán)保意識(shí)薄弱或尚未覺(jué)醒；②村民在農(nóng)村公眾參與中提不出切實(shí)有效的建議、方案、措施，提出的建議易被忽視；③村民參與的權(quán)利被剝奪時(shí)不會(huì)去尋求救助或不知如何尋求救助。盡管國(guó)家采取措施鼓勵(lì)人才下鄉(xiāng)，服務(wù)鄉(xiāng)村，但是每年下鄉(xiāng)進(jìn)村優(yōu)秀人才的數(shù)量仍然較少，且他們中的一些人沒(méi)有農(nóng)村居住經(jīng)驗(yàn)，對(duì)農(nóng)村的了解只停留在理論層面，不了解農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的實(shí)際情況，還需花費(fèi)時(shí)間精力去調(diào)研，因地制宜地將理論轉(zhuǎn)化為實(shí)踐。

2.2.2 農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的社會(huì)關(guān)注度不夠 人們習(xí)慣將城市的污染防治、生態(tài)修復(fù)等方面的生態(tài)保護(hù)等作為衡量社會(huì)環(huán)保進(jìn)步的重要標(biāo)志，而忽視了對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的關(guān)注。對(duì)農(nóng)村的關(guān)注點(diǎn)主要集中在農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、農(nóng)業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展、村民的教育和社會(huì)保障等方面，對(duì)農(nóng)村的生態(tài)保護(hù)重視程度不夠。主流媒體和民眾喜聞樂(lè)見(jiàn)的渠道對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)宣傳報(bào)道的缺失，也是農(nóng)村生態(tài)保護(hù)社會(huì)關(guān)注度不高的原因之一。社會(huì)對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的關(guān)注度不足，導(dǎo)致理論研究的滯后。農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的資金只能依賴于政府，沒(méi)有外來(lái)資本的注入，無(wú)法緩解政府財(cái)政的壓力。與城市相比，農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的技術(shù)不先進(jìn)，技術(shù)研究主要在如何提高農(nóng)作物產(chǎn)量、提升農(nóng)業(yè)產(chǎn)值等方面，針對(duì)農(nóng)村污染治理、生態(tài)修復(fù)的技術(shù)研究還未成型，無(wú)法系統(tǒng)地運(yùn)用到農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐中。

2.2.3 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的沖突 農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)是兩個(gè)矛盾的個(gè)體，二者對(duì)立而統(tǒng)一。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展勢(shì)必會(huì)給生態(tài)環(huán)境造成損害，對(duì)生態(tài)環(huán)境的保護(hù)也會(huì)影響目前粗放型農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，二者不可兼得。古語(yǔ)有云：倉(cāng)廩實(shí)而知禮節(jié)，但目前農(nóng)村的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平和速度遠(yuǎn)低于城市，農(nóng)村居民的收入也低于城市，在一些落后偏遠(yuǎn)地區(qū)，農(nóng)村居民生活困難，必然是優(yōu)先以發(fā)展經(jīng)濟(jì)為目標(biāo)，等生活水平得到提高，才會(huì)去考慮或參與生態(tài)保護(hù)的問(wèn)題。農(nóng)村是欠發(fā)達(dá)地區(qū)，對(duì)低污染企業(yè)的吸引力不夠，只能接受一些高污染、高排放的企業(yè)進(jìn)駐鄉(xiāng)村，損害了居住環(huán)境［5］。同時(shí)農(nóng)民在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中為降低生產(chǎn)成本、提高收入，很少會(huì)采用集約循環(huán)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式，大多繼續(xù)沿用粗放型的生產(chǎn)方式，使得農(nóng)業(yè)面源污染嚴(yán)重，耕地得不到養(yǎng)護(hù)、修復(fù)，同一生態(tài)系統(tǒng)的河流湖泊也很難進(jìn)行休養(yǎng)生息。農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的沖突是農(nóng)村生態(tài)保護(hù)開(kāi)展困難和村民公眾參與程度較低的根本原因。

2.2.4 宣傳不到位 地方政府有環(huán)境信息公開(kāi)的義務(wù)，但要實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光政務(wù)，難免會(huì)損害既得利益者的利益進(jìn)而受到阻撓，使得農(nóng)村生態(tài)保護(hù)信息透明度降低［6］。農(nóng)村生態(tài)保護(hù)和公眾參與的宣傳除了依靠政府外，還需媒體和社會(huì)其他組織參與。但是目前媒體對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的報(bào)道不夠，也缺乏其他社會(huì)組織的參與宣傳，還未充分利用書(shū)籍報(bào)刊、廣播電視、網(wǎng)絡(luò)視聽(tīng)等方式對(duì)村民進(jìn)行環(huán)保教育，形成對(duì)生態(tài)保護(hù)的正確認(rèn)識(shí)，并轉(zhuǎn)化為行動(dòng)參與。此外，農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中公眾參與的宣傳不僅應(yīng)向村民宣傳生態(tài)保護(hù)的重要性，鼓勵(lì)他們參與，還應(yīng)向社會(huì)宣傳農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的情況，提高他們對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的關(guān)注度，并參與進(jìn)來(lái)。生態(tài)保護(hù)信息獲取渠道的不暢通會(huì)直接影響村民的知情權(quán)，而知情權(quán)得到保障是公眾有效參與的前提，否則公眾參與就無(wú)法行之有效。

3 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)保護(hù)公眾參與的領(lǐng)域

生態(tài)環(huán)境保護(hù)是鄉(xiāng)村振興中必不可少的部分，是改善農(nóng)村環(huán)境質(zhì)量、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的重中之重。當(dāng)下農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的主要領(lǐng)域是自然資源保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、污染治理、生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管等，這些領(lǐng)域在開(kāi)展環(huán)保工作過(guò)程中必不可少地需要公眾參與。

3.1 自然資源保護(hù)

農(nóng)村自然資源的保護(hù)對(duì)象主要是耕地、水資源、天然的動(dòng)植物資源，對(duì)這些資源的開(kāi)發(fā)利用必須告知村民，讓村民參與到?jīng)Q策中。國(guó)務(wù)院發(fā)布《關(guān)于授權(quán)和委托用地審批權(quán)的決定》，進(jìn)行土地管理制度改革，將土地審批權(quán)下放到地方，地方政府審批農(nóng)村農(nóng)用地用途轉(zhuǎn)變前應(yīng)舉行聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取利害關(guān)系人的意見(jiàn)。政府對(duì)違法占用耕地、破壞耕地的現(xiàn)象整治時(shí)，給予舉報(bào)者、監(jiān)督者適當(dāng)獎(jiǎng)勵(lì)，會(huì)大大提高公眾參與的積極性。水資源是農(nóng)村重要的自然資源之一，在對(duì)水源地開(kāi)發(fā)利用、劃定禁止或限制地下水開(kāi)采深度和區(qū)域范圍時(shí)，必須召開(kāi)村民大會(huì)，聽(tīng)取利害關(guān)系村民的意見(jiàn)。在保證農(nóng)田灌溉用水的基礎(chǔ)上，應(yīng)向村民大力宣傳推廣節(jié)水技術(shù)，普及節(jié)水器皿，引導(dǎo)村民在日常生活中節(jié)約用水。為保護(hù)農(nóng)村天然的動(dòng)植物資源，政府及有關(guān)部門(mén)依法劃定農(nóng)村湖泊和河流限捕、禁捕的區(qū)域和時(shí)間或引進(jìn)和推廣外來(lái)物種時(shí)也應(yīng)當(dāng)召集公眾舉辦聽(tīng)證會(huì)，聽(tīng)取有關(guān)專家和村民的意見(jiàn)，確保相關(guān)決策的科學(xué)性、公正性、民主性。

3.2 生態(tài)修復(fù)

《中華人民共和國(guó)鄉(xiāng)村振興促進(jìn)法》第三十六條規(guī)定政府應(yīng)當(dāng)開(kāi)展實(shí)施國(guó)土綜合整治和生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)活動(dòng)，加強(qiáng)耕地、河流、湖泊等保護(hù)和修復(fù)工作，對(duì)荒漠化、水土流失等土壤質(zhì)量下降情況進(jìn)行綜合治理，不斷改善鄉(xiāng)村生態(tài)環(huán)境。村民作為農(nóng)村生態(tài)環(huán)境的破壞者和主要受益者，在全國(guó)進(jìn)行土地綜合整治試點(diǎn)，通過(guò)綜合性手段整體推進(jìn)農(nóng)用地和建設(shè)用地規(guī)劃、鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)及修復(fù)等工作中必不可少地需要他們參與進(jìn)來(lái)，實(shí)現(xiàn)耕地保護(hù)，提升土地利用率，助力鄉(xiāng)村振興。在決定生態(tài)修復(fù)和綜合治理的區(qū)域、期限之前，尤其在偏遠(yuǎn)、貧困地區(qū)，需要提前公開(kāi)預(yù)選的區(qū)域和期限，多方咨詢，聽(tīng)取村民的意見(jiàn)，必要時(shí)舉行聽(tīng)證會(huì)，避免對(duì)貧困村民的生計(jì)造成影響，引發(fā)社會(huì)矛盾糾紛。在整合農(nóng)、林資源，夯實(shí)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)，將土地修復(fù)平整和可持續(xù)性種植農(nóng)作物的原則上開(kāi)展耕地生態(tài)保護(hù)及修復(fù)工作，繼續(xù)推行拆除復(fù)墾等土地整治活動(dòng)，恢復(fù)土地原有的農(nóng)用價(jià)值；適量投放魚(yú)苗凈化水資源，促進(jìn)和保護(hù)河道的生態(tài)平衡等，這些農(nóng)村生態(tài)修復(fù)工作僅依靠政府獨(dú)立完成效率較低，且生態(tài)修復(fù)工作與村民的利益緊密相關(guān)，不讓村民參與進(jìn)來(lái)，他們對(duì)政府的信任度會(huì)降低，不利于政府持續(xù)深入地開(kāi)展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作。

3.3 污染治理

隨著嚴(yán)重污染和破壞生態(tài)環(huán)境的產(chǎn)業(yè)、企業(yè)不斷向農(nóng)村轉(zhuǎn)移，農(nóng)村污染日益加劇，農(nóng)村的污染治理工作刻不容緩。農(nóng)村污染治理的主體應(yīng)是廣大村民，只有讓村民主動(dòng)作為、廣泛參與，才能使農(nóng)村環(huán)境治理取得成效。政府的污染治理決策程序需進(jìn)一步完善，讓村民共同參與污染治理的討論，共同商議環(huán)境治理方案，政府與村民一起協(xié)商修訂村規(guī)民約，約束村民的污染環(huán)境行為，減少污染物的排放，使政府的職能由主導(dǎo)型轉(zhuǎn)為引導(dǎo)型，實(shí)現(xiàn)政府主導(dǎo)型治理方式與農(nóng)村自治組織主動(dòng)方式的有機(jī)結(jié)合［7］。污染產(chǎn)業(yè)或企業(yè)的搬遷，尤其是遷出，會(huì)直接影響部分村民的生計(jì)，在決策中必須考慮村民的意見(jiàn)。農(nóng)村建設(shè)的主要內(nèi)容是“四清四改”（四清即清除垃圾、清除污泥、清除路障、清除柴垛，四改即改建道路、改建用水系統(tǒng)、改良灶臺(tái)、改建廁所），鼓勵(lì)村民使用清潔能源，在農(nóng)村建立固定的堆放垃圾站點(diǎn)，并提供處理生活垃圾的設(shè)施，引導(dǎo)村民對(duì)生活垃圾進(jìn)行簡(jiǎn)單分類、有序投放，組織村民對(duì)集鎮(zhèn)以及農(nóng)村周邊地區(qū)的湖泊、溝渠、河流中的雜草、廢物、塑料袋等進(jìn)行清除，讓農(nóng)村呈現(xiàn)出干凈整潔的面貌，進(jìn)一步提高人居舒適度。在農(nóng)村改造過(guò)程中，要充分尊重村民意見(jiàn)，不得強(qiáng)制清理改造，避免給其日常生活帶來(lái)不便。總之，農(nóng)村的污染治理需要公眾參與，凝聚村民的力量，攜手建設(shè)美麗鄉(xiāng)村。

3.4 生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防

農(nóng)村生態(tài)環(huán)境保護(hù)不僅需要做好治理工作，還要開(kāi)展預(yù)防工作?！吨腥A人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》第五條就將預(yù)防為主作為環(huán)境保護(hù)的原則之一。環(huán)境污染主體應(yīng)如實(shí)向公眾提供損害或威脅生態(tài)環(huán)境的相關(guān)信息，制定突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急預(yù)案，公眾還可以要求或指導(dǎo)他們采取有效的預(yù)防措施，防范重特大環(huán)境污染事故的發(fā)生。農(nóng)村建設(shè)和開(kāi)發(fā)活動(dòng)應(yīng)堅(jiān)持環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度，公示環(huán)境影響評(píng)價(jià)的相關(guān)文件，同時(shí)開(kāi)展建設(shè)開(kāi)發(fā)活動(dòng)和污染防治。在農(nóng)村加強(qiáng)實(shí)施《農(nóng)藥合理使用準(zhǔn)則》《農(nóng)藥管理?xiàng)l例》等法規(guī)條例，嚴(yán)格控制農(nóng)藥的使用標(biāo)準(zhǔn)，構(gòu)建綠色、有機(jī)、環(huán)保、安全的農(nóng)產(chǎn)品基地，相關(guān)部門(mén)對(duì)從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)民要進(jìn)行科學(xué)使用肥料和化學(xué)生產(chǎn)劑的知識(shí)培訓(xùn)，在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中積極推廣高效、低毒、低殘留生物農(nóng)藥的使用，采用生物的方法綜合防治病蟲(chóng)、老鼠以及雜草等，從源頭上防止農(nóng)業(yè)污染，降低農(nóng)業(yè)面源污染，預(yù)防生態(tài)環(huán)境的損害。村民作為農(nóng)村的長(zhǎng)久居住者，對(duì)農(nóng)村的生態(tài)環(huán)境影響深遠(yuǎn)，必須讓他們加入生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防工作。

3.5 生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管

農(nóng)村的生態(tài)保護(hù)工作順利開(kāi)展離不開(kāi)有效的監(jiān)管制度。政府及有關(guān)部門(mén)應(yīng)向公眾依法定期定點(diǎn)地公開(kāi)環(huán)境質(zhì)量、環(huán)境監(jiān)測(cè)、用于保護(hù)農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境的財(cái)政支出等信息，重污染企業(yè)應(yīng)定期定點(diǎn)如實(shí)向公眾公開(kāi)企業(yè)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中主要污染物的名稱和種類、對(duì)生態(tài)環(huán)境可能造成的影響、排放標(biāo)準(zhǔn)、有無(wú)超標(biāo)排放、有無(wú)污染防治處理設(shè)施及其運(yùn)行情況等，接受公眾的監(jiān)督。政府還應(yīng)在社會(huì)誠(chéng)信檔案中記錄環(huán)境污染主體的生態(tài)環(huán)境違法信息，并定時(shí)定點(diǎn)向公眾公布違法者名單。各級(jí)政府要迅速構(gòu)建一個(gè)覆蓋全省的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境檢測(cè)網(wǎng)絡(luò)，培養(yǎng)一支高水準(zhǔn)的檢測(cè)農(nóng)村環(huán)境技術(shù)人員隊(duì)伍，對(duì)所負(fù)責(zé)轄區(qū)內(nèi)的農(nóng)村生態(tài)環(huán)境進(jìn)行有規(guī)律的檢查，嚴(yán)格監(jiān)管農(nóng)村周圍地區(qū)的重污染企業(yè)以及養(yǎng)殖大型畜牧基地的排污狀況，將工業(yè)“三廢”以及禽畜等排放的糞便污染從源頭上遏制住，保護(hù)農(nóng)村生態(tài)環(huán)境。構(gòu)建農(nóng)村生態(tài)環(huán)境監(jiān)測(cè)管理系統(tǒng)，讓村民參與進(jìn)來(lái)，隨時(shí)隨地監(jiān)督生態(tài)環(huán)境狀況，提高監(jiān)管的時(shí)效性。政府應(yīng)保障村民在農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中的知情權(quán)、參與權(quán)等權(quán)利不受侵犯，不斷提高村民的自治能力，讓村民成為參與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的主力軍。

4 鄉(xiāng)村振興背景下農(nóng)村生態(tài)保護(hù)公眾參與的建議

4.1 拓寬公眾參與的主體

在實(shí)行三權(quán)分立的農(nóng)村對(duì)耕地、草地、林地進(jìn)行保護(hù)修復(fù)時(shí)，公眾參與的主體范圍需擴(kuò)大，不僅要聽(tīng)取所有者的意見(jiàn)，還應(yīng)聽(tīng)取使用者和經(jīng)營(yíng)者的意見(jiàn)，避免他們的利益遭受不必要的損害。生態(tài)保護(hù)工作僅依賴本村村民和政府撥款是不可行的，還應(yīng)聚集多方社會(huì)力量參與生態(tài)修復(fù)、治理、改造，積極尋求社會(huì)環(huán)保組織專業(yè)幫助，引導(dǎo)企業(yè)自覺(jué)治理已破壞的生態(tài)環(huán)境。要堅(jiān)持走村民自我集中整治與其他社會(huì)主體積極參與相結(jié)合的道路，明確每家每戶的“門(mén)前三包”責(zé)任，提倡全體村民一起參與生態(tài)保護(hù)活動(dòng)，采取“村集體解決一部分，村民自己籌集一部分，通過(guò)市場(chǎng)運(yùn)作一部分”的方式，解決農(nóng)村生態(tài)修復(fù)以及維護(hù)日常農(nóng)村環(huán)境衛(wèi)生的部分費(fèi)用，形成村民自我管理、其他社會(huì)公眾積極參與的長(zhǎng)效發(fā)展機(jī)制。此外，應(yīng)將檢察院納入環(huán)境監(jiān)管評(píng)估主體之一，對(duì)在評(píng)估中發(fā)現(xiàn)的環(huán)境監(jiān)管問(wèn)題，有權(quán)向污染主體或政府發(fā)出檢察建議，督促他們整治。

4.2 完善公眾參與的組織機(jī)制

村民普遍受教育水平不高，他們更關(guān)心自己的經(jīng)濟(jì)利益，對(duì)農(nóng)村污染治理往往不太重視，應(yīng)將農(nóng)村生態(tài)保護(hù)與扶貧工作緊密結(jié)合，努力實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展，可以采取措施將村民的環(huán)保行為與其經(jīng)濟(jì)利益掛鉤，建立獎(jiǎng)懲機(jī)制，激勵(lì)村民參與到農(nóng)村生態(tài)保護(hù)中。同時(shí)，村民以個(gè)體的形式參與到生態(tài)保護(hù)中缺乏紀(jì)律性、組織性，嚴(yán)重降低了其生態(tài)保護(hù)參與水平，可在當(dāng)?shù)卣I(lǐng)、環(huán)保組織指導(dǎo)下，建立農(nóng)村特有的符合實(shí)際情況的農(nóng)村環(huán)保組織，組織村民有序參與生態(tài)保護(hù)、污染治理。首先，公眾參與的前提是對(duì)信息的了解，可探索網(wǎng)格化管理機(jī)制，確定各級(jí)網(wǎng)格的管理員，對(duì)其負(fù)責(zé)網(wǎng)格區(qū)域內(nèi)的問(wèn)題進(jìn)行定期走訪收集，對(duì)村民進(jìn)行公眾參與的通知宣傳，保障公眾的知情權(quán)。其次，要健全農(nóng)村“參與式”的議事機(jī)制，基于“公眾參與、村民自治、一事一議、協(xié)商解決”的原則［8］，定期召開(kāi)村民代表會(huì)，對(duì)農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作中的熱點(diǎn)難點(diǎn)問(wèn)題，尤其是與村民切身利益緊密相關(guān)的問(wèn)題進(jìn)行集中商議，保障公眾的參與權(quán)。最后，村委會(huì)對(duì)村民提出的意見(jiàn)應(yīng)進(jìn)行反饋或公示，強(qiáng)化村民對(duì)村委會(huì)的考評(píng)工作，保障公眾的監(jiān)督權(quán)。

4.3 強(qiáng)化宣傳教育力度，提高公眾參與意識(shí)

政府、媒體應(yīng)積極開(kāi)展農(nóng)村法制宣傳和道德教化工作，在農(nóng)村進(jìn)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)的普法活動(dòng)，形成生態(tài)文化的概念，通過(guò)村廣播、微信平臺(tái)、抖音等村民喜聞樂(lè)見(jiàn)的方式進(jìn)行廣泛宣傳，組織村民開(kāi)展環(huán)保工作、環(huán)保知識(shí)有獎(jiǎng)競(jìng)答等活動(dòng)，讓村民深刻體會(huì)到生態(tài)環(huán)境保護(hù)與他們的利益緊密相連、息息相關(guān)，生態(tài)保護(hù)工作需要他們的參與，造成生態(tài)環(huán)境損害需承擔(dān)法律責(zé)任，使廣大村民潛移默化地在思想上提高環(huán)保意識(shí)，在行動(dòng)上積極參與農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作，在生產(chǎn)生活中減少對(duì)生態(tài)環(huán)境的損害。除了向村民進(jìn)行宣傳外，還應(yīng)向村民以外的其他公眾宣傳，鼓勵(lì)他們也參與到農(nóng)村環(huán)保工作中，并積極研發(fā)技術(shù)，努力實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)環(huán)保化、過(guò)程無(wú)害化、產(chǎn)品安全化。各級(jí)政府和有關(guān)教育部門(mén)不僅要在中小學(xué)積極進(jìn)行農(nóng)村環(huán)保宣傳教育，也要對(duì)高素質(zhì)的人才開(kāi)展有關(guān)農(nóng)村環(huán)保的教育工作，鼓勵(lì)他們回歸農(nóng)村或參與到鄉(xiāng)村振興、農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作中，使公眾參與生態(tài)環(huán)保的意識(shí)有所提高，并且有一定的能力進(jìn)行環(huán)境保護(hù)。此外，還應(yīng)在行政執(zhí)法體制中深入開(kāi)展農(nóng)村生態(tài)環(huán)境執(zhí)法的警示教育以及法制宣傳，強(qiáng)化行政執(zhí)法隊(duì)伍的依法行政意識(shí)。

4.4 健全公眾參與的法律保障機(jī)制

公眾參與需要運(yùn)用法律機(jī)制，它離不開(kāi)一個(gè)全面且清晰的公眾參與法律保障體系。公眾參與的法律保障機(jī)制是開(kāi)展農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作、建設(shè)美麗宜居鄉(xiāng)村的前提和基礎(chǔ)。國(guó)家應(yīng)當(dāng)主動(dòng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)村民參與部分決策過(guò)程，立足實(shí)踐、集思廣益，加強(qiáng)社會(huì)公眾參與農(nóng)村生態(tài)環(huán)境治理的立法建設(shè)，最大程度地爭(zhēng)取民眾對(duì)農(nóng)村環(huán)境治理的廣泛支持［9］。可以先制定一部統(tǒng)一的公眾參與法規(guī)或修改現(xiàn)行的公眾參與方面的法律法規(guī)，在原有法規(guī)的基礎(chǔ)上進(jìn)一步明確細(xì)化規(guī)定，再結(jié)合各地農(nóng)村生態(tài)保護(hù)的實(shí)踐，因地制宜地制定地方性法規(guī)。法律規(guī)范性、普適性、強(qiáng)制性的特點(diǎn)能夠明確規(guī)定農(nóng)村公眾參與主體、參與時(shí)間、參與方式等，使農(nóng)村生態(tài)保護(hù)公眾參與實(shí)踐更具有針對(duì)性、系統(tǒng)性、可操作性，讓各方承擔(dān)起他們應(yīng)有的責(zé)任和義務(wù)，使公眾參與機(jī)制在實(shí)踐中規(guī)范化、制度化，發(fā)揮出更好的功效。

5 結(jié)語(yǔ)

農(nóng)村的生態(tài)保護(hù)涉及自然資源的保護(hù)、生態(tài)修復(fù)、污染治理、生態(tài)環(huán)境損害的預(yù)防、生態(tài)環(huán)境的監(jiān)管等領(lǐng)域及信息公開(kāi)、組織、管理等問(wèn)題，是一個(gè)龐大而繁復(fù)的工程。為確保農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作順利推進(jìn)，必須建立健全一套長(zhǎng)效完善的公眾參與機(jī)制，使農(nóng)村生態(tài)保護(hù)工作不能僅依靠政府，還應(yīng)發(fā)揮村民的力量。因此，需要建立健全公眾參與的組織體系、評(píng)估考核機(jī)制等，協(xié)調(diào)各方、齊抓共管，使農(nóng)村公眾參與生態(tài)環(huán)保工作規(guī)范化?？傊?，在農(nóng)村環(huán)保中，要科學(xué)民主地制定規(guī)劃，發(fā)揮村委會(huì)的組織協(xié)調(diào)作用，引導(dǎo)村民有序參與生態(tài)保護(hù)工作，將農(nóng)村環(huán)保工作作為鄉(xiāng)村振興過(guò)程中重要的環(huán)節(jié)，在法治軌道上有序開(kāi)展。