預(yù)算怪相

截至筆者發(fā)稿前，10月8日，《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（以下簡稱《決定》）公布。此舉意味著被稱為新一輪財稅改革“開頭炮”的深化預(yù)算管理制度改革的正式啟動。

《決定》提出，預(yù)算管理制度改革是財稅體制改革的重頭戲，應(yīng)先行推進(jìn)，并在今明兩年取得決定性進(jìn)展，為2016年基本完成深化財稅體制改革的工作任務(wù)奠定基礎(chǔ)。改革內(nèi)容涉及預(yù)算編制、執(zhí)行、公開和監(jiān)督等各個方面，主要包括七項：一是完善政府預(yù)算體系，積極推進(jìn)預(yù)算公開；二是改進(jìn)預(yù)算管理和控制，建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制；三是加強(qiáng)財政收入管理，清理規(guī)范稅收優(yōu)惠政策；四是優(yōu)化財政支出結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)結(jié)轉(zhuǎn)結(jié)余資金管理；五是加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行管理，提高財政支出績效；六是規(guī)范地方政府債務(wù)管理，防范化解財政風(fēng)險；七是規(guī)范理財行為，嚴(yán)肅財經(jīng)紀(jì)律。

按照《決定》和新《預(yù)算法》的要求，過去一些地方的財政預(yù)算編制怪相有望逐漸消退。

尤其此時又是“快到一年年末時”，不少媒體同行已經(jīng)開始策劃關(guān)注年底突擊花錢的專題報道。此前，東部某發(fā)達(dá)省份一位地級市的財政局預(yù)算部門負(fù)責(zé)人曾向媒體傾訴“我天天都求著教育局長花錢”實屬無奈之舉。在他看來，年年喊打的突擊花錢亦有一些苦衷，比如政府采購走流程需要幾個月，一些項目到年末才能撥付資金；又比如，政府擔(dān)心年末“入不敷出”，因此到年底才支付本已讓企業(yè)墊資的一些建設(shè)項目。讓這些基層“錢袋子”管家頭疼的還有一些領(lǐng)域支出的法定增長，也就是對多個民生職能部門的財政撥款要“達(dá)標(biāo)”增長。這些被看作是預(yù)算剛性平衡約束下的扭曲個案。

究其原因，地方政府普遍認(rèn)為，由于地方政府不得編制赤字預(yù)算，每年結(jié)余要求直接上交，這在他們看來，與其被收走，不如花掉。

此外，某市審計局也列舉了過去財政預(yù)算編制及執(zhí)行中的三大問題。

預(yù)算編制不規(guī)范。一是預(yù)算編制內(nèi)容過粗，部分預(yù)算支出指標(biāo)未細(xì)劃到預(yù)算部門、單位和具體項目上，執(zhí)行中難以操作，分配隨意性大；二是預(yù)算編制范圍不完整，例如在編制預(yù)算時未將上級轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助資金納入地方預(yù)算，部門預(yù)算上年結(jié)余未納入年度收入預(yù)算。

追加預(yù)算過大。編制公用經(jīng)費支出預(yù)算，未考慮各部門單位的業(yè)務(wù)特點、日常運轉(zhuǎn)等因素，科學(xué)合理安排共用經(jīng)費項目支出，造成預(yù)算定額底、預(yù)留過多，部門缺口大，在預(yù)算執(zhí)行中臨時預(yù)算頻繁追加，頻繁調(diào)整，導(dǎo)致追加預(yù)算過大，預(yù)算約束弱化。

人大監(jiān)督流于形式。報人大批準(zhǔn)的預(yù)算草案編制不細(xì)，過于籠統(tǒng)，人大只能審議要花多少錢，但不清楚花到哪些具體項目上、產(chǎn)生什么效益，很難發(fā)現(xiàn)其中的問題，這無形中給人大代表履行憲法和法律賦予審批財政預(yù)決算并監(jiān)督其執(zhí)行的神圣職責(zé)帶來了很多不便，在客觀上造成了預(yù)算審查只是程序性的舉手表決，沒有實現(xiàn)實質(zhì)意義上的監(jiān)督。

新《預(yù)算法》雖然在一些研究人士看來充斥著“宣示性”，不過不可否認(rèn)，其在規(guī)范政府收支行為，并實現(xiàn)政府對其他行為的控制；以及預(yù)算的全面公開透明，預(yù)算監(jiān)督等方面的強(qiáng)調(diào)，依然體現(xiàn)了現(xiàn)代預(yù)算的若干理念，具有進(jìn)步性。再加上如今《決定》提出的要遵循現(xiàn)代國家治理理念，著力構(gòu)建規(guī)范的現(xiàn)代預(yù)算制度，并與相關(guān)法律和制度的修訂完善相銜接；劃清市場和政府邊界。凡屬市場能發(fā)揮作用的，財稅優(yōu)惠政策等要逐步退出；凡屬市場不能有效發(fā)揮作用的，政府包括公共財政等要主動補(bǔ)位。兩相呼應(yīng)，為我國深化預(yù)算管理制度改革指出了方向。