問(wèn)道地方權(quán)責(zé)劃分

建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》中深化財(cái)稅體制改革的重要內(nèi)容。事權(quán)體現(xiàn)政府活動(dòng)的范圍和方向，支出責(zé)任是政府履行事權(quán)的財(cái)政支出義務(wù)。我國(guó)政府現(xiàn)行的事權(quán)是依據(jù)1994年起實(shí)行的分稅制財(cái)政管理體制劃分的。如何在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上，確定各級(jí)政府支出責(zé)任，實(shí)在是一個(gè)重大而緊迫的課題。

地方現(xiàn)象

目前各地方省以下市縣兩級(jí)政府呈現(xiàn)事權(quán)上移、責(zé)任下移趨勢(shì)，存在責(zé)大權(quán)小、事多財(cái)少的現(xiàn)象，以致權(quán)責(zé)不對(duì)等、財(cái)責(zé)不相適。表現(xiàn)在，第一，地方公共服務(wù)欠賬太多，投入較大，政府職能履行依然不到位。如，2013年，湖北省黃岡市民生項(xiàng)目支出為250.1億元，其中中央投入104.3億元；市、縣兩級(jí)投入資金145.81億元，分別占黃岡民生支出的比例為41.7%、58.3%。由于市縣兩級(jí)大量資金投入民生領(lǐng)域，以致對(duì)中央安排的民生工程、公益性事業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和地方公路、鐵路、水利等公共建設(shè)項(xiàng)目，市、縣資金保障難以到位。

第二，由于地方政府公共服務(wù)體系和機(jī)制還不健全，部分公共服務(wù)重“養(yǎng)人”輕“養(yǎng)事”。如，惠民補(bǔ)貼有義務(wù)教育“兩免一補(bǔ)”、貧困生資助費(fèi)和中職生免學(xué)費(fèi)、低保、醫(yī)保、養(yǎng)老等；惠農(nóng)補(bǔ)貼項(xiàng)目更多，糧食直補(bǔ)、良種補(bǔ)貼、農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、退耕還林補(bǔ)貼等，還有節(jié)能補(bǔ)貼、家電下鄉(xiāng)補(bǔ)貼、能繁母豬補(bǔ)貼等。各種補(bǔ)貼泛濫，導(dǎo)致核定難度大，發(fā)放手續(xù)繁瑣，管理成本高，執(zhí)行時(shí)與初衷背道而馳。如黃岡麻城市宋埠鎮(zhèn)野雞崗村利用該村集體自留面積360畝，自2007年至2011年套取冒領(lǐng)糧食直補(bǔ)資金19.04萬(wàn)元，嚴(yán)重違反了黨和國(guó)家的惠農(nóng)政策。

第三，黃岡屬于革命老區(qū)、貧困地區(qū)，長(zhǎng)期以來(lái)，由于戰(zhàn)爭(zhēng)創(chuàng)傷、自然災(zāi)害、資源匱乏、國(guó)家大項(xiàng)目投入少、主體功能區(qū)劃限制、人才和資金外流嚴(yán)重等多方面原因，經(jīng)濟(jì)發(fā)展嚴(yán)重滯后，但是國(guó)家的相應(yīng)投入?yún)s不到位。例如，在教育方面，黃岡基礎(chǔ)教育學(xué)校達(dá)2056所，在校生92.7萬(wàn)人，教職工6.46萬(wàn)人，每年向高校輸送人才約1.5 萬(wàn)人；職業(yè)教育學(xué)校33所，在校生10.4萬(wàn)人，教職工6725人。雖然黃岡市、縣兩級(jí)財(cái)政教育投入42.13億元，占當(dāng)年本級(jí)財(cái)政支出的22.5%，相當(dāng)于中央和省級(jí)財(cái)政投入的2.07倍，但仍有C級(jí)校舍危房828棟，面積達(dá)70.35萬(wàn)平方米，其中D級(jí)危房266棟，面積達(dá)8.59平方米；還有部分高中學(xué)校債務(wù)“包袱”沉重，遠(yuǎn)不能滿足黃岡教育事業(yè)優(yōu)先發(fā)展的需要。麻城市農(nóng)村學(xué)生自帶課桌椅上學(xué)事件就是黃岡義務(wù)教育投入不足的一個(gè)縮影。

邊界待厘清

中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付直接到支出項(xiàng)目，直接到資金使用部門，項(xiàng)目繁多，資金分散，影響了市縣兩級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)籌能力。比如涉及民生資金方面，市、縣兩級(jí)管理和使用的單位和部門有扶貧、林業(yè)、農(nóng)機(jī)、農(nóng)業(yè)、畜牧、水利、能源、移民、財(cái)政、住建、交通、環(huán)保、廣播、發(fā)改、教育、衛(wèi)生、旅游、民政、國(guó)土、經(jīng)管、人社等20多個(gè)，導(dǎo)致項(xiàng)目申報(bào)管理、資金管理各自為政，條塊分割，重復(fù)建設(shè)、浪費(fèi)嚴(yán)重等問(wèn)題。

在收入方面，中央為促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推行積極的財(cái)政政策，實(shí)行一系列結(jié)構(gòu)性減稅政策和各種稅收優(yōu)惠政策，在減輕企業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的同時(shí)，造成地方因執(zhí)行上級(jí)政策而財(cái)力減收；同時(shí)隨著國(guó)家一系列保障和改善民生政策的出臺(tái)，教育、社會(huì)保障以及各項(xiàng)工資改革等政策性增支因素增多，給市縣兩級(jí)財(cái)政收支平衡帶來(lái)較大壓力；不僅如此，中央安排的民生項(xiàng)目、公益性事業(yè)、城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和公路、鐵路、民航、水運(yùn)、水利等建設(shè)項(xiàng)目，均要求地方政府給予一定比例的配套資金。這種上級(jí)政府出政策、下級(jí)政府“埋單”的形式，導(dǎo)致了事權(quán)的逐級(jí)下移，只能向上級(jí)政府“等靠要”爭(zhēng)取財(cái)力支持，來(lái)保障各項(xiàng)資金落實(shí)到位。

此外，事權(quán)劃分評(píng)價(jià)協(xié)調(diào)、督辦機(jī)制不到位。例如，農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村低保養(yǎng)老、村一級(jí)組織財(cái)力保障等，在中央與地方政府之間的籌資責(zé)任劃分上無(wú)法可依，增加了新增支出責(zé)任劃分的協(xié)調(diào)難度。還有中央安排的資金項(xiàng)目，從項(xiàng)目申報(bào)、立項(xiàng)，到資金配套、撥付、使用和后續(xù)管護(hù)等環(huán)節(jié)，缺乏全過(guò)程的跟蹤督辦協(xié)調(diào)機(jī)制，沒(méi)有實(shí)行追責(zé)問(wèn)責(zé)，上級(jí)管不了，下級(jí)沒(méi)權(quán)管，監(jiān)管缺位，出現(xiàn)職能懸空，以致少數(shù)地方以虛報(bào)項(xiàng)目、虛報(bào)工程量等形式套取、截留、挪用、擠占國(guó)家資金，造成資金使用效益低下，以致有些問(wèn)題年年查，年年在犯。

權(quán)責(zé)劃分思考

建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，實(shí)質(zhì)上是進(jìn)一步調(diào)整中央和地方的關(guān)系，就是將公共產(chǎn)品、公共服務(wù)的不同責(zé)任要素在各級(jí)政府間進(jìn)行明確劃分，用制度保證政府間事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)，各司其職，各負(fù)其責(zé)，促進(jìn)地區(qū)間實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化。

思考之一：界定政府與市場(chǎng)的邊界。緊緊圍繞市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，明晰政府職能范圍，合理界定政府與市場(chǎng)、社會(huì)及不同層級(jí)政府之間的關(guān)系。要把政府職能放在加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、推動(dòng)市場(chǎng)監(jiān)管、提高公共服務(wù)水平、提升公共服務(wù)質(zhì)量上，既要注重托好底，又要切忌大包大攬，讓改革發(fā)展成果更多地惠及民生；發(fā)揮財(cái)政資金的杠桿作用，引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，通過(guò)合同、委托等方式向社會(huì)購(gòu)買公共服務(wù)，變“養(yǎng)人”為“養(yǎng)事”，放大財(cái)政資金使用效益；激活金融資本和社會(huì)資本，推動(dòng)建立統(tǒng)一開(kāi)放、公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)環(huán)境，激活市場(chǎng)主體的活力，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展。

思考之二：明確各級(jí)政府事權(quán)。貫徹落實(shí)好十八屆三中全會(huì)決定的要求，根據(jù)《憲法》的規(guī)定，從法治化、規(guī)范化的角度出發(fā)，充分考慮公共事務(wù)的受益范圍、信息復(fù)雜性和不對(duì)稱性以及激勵(lì)相容性，合理劃分中央、地方、中央和地方共同的事權(quán)和支出責(zé)任。中央對(duì)財(cái)力困難的地區(qū)進(jìn)行一般性轉(zhuǎn)移支付，省級(jí)政府也要相應(yīng)承擔(dān)起均衡區(qū)域內(nèi)財(cái)力差距的責(zé)任，建立健全省以下轉(zhuǎn)移支付制度，真正使省以下市、縣兩級(jí)政府“干什么事”與“錢從何來(lái)”實(shí)行動(dòng)態(tài)匹配，充分調(diào)動(dòng)和發(fā)揮各級(jí)地方政府的積極性，以提高各級(jí)政府的公共服務(wù)能力和水平。

思考之三：合理劃分財(cái)力。要綜合考慮我國(guó)地方政府承擔(dān)事權(quán)和支出責(zé)任的實(shí)際情況，遵循公平、便利和效率等原則，合理劃分稅種，將收入周期性波動(dòng)較大、具有較強(qiáng)再分配作用、稅基分布不均衡、稅基流動(dòng)性較大、易轉(zhuǎn)嫁的稅種劃為中央稅，或中央分成比例多一些，將其余具有明顯受益性、區(qū)域性特征、對(duì)宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行不產(chǎn)生直接重大影響的稅種劃為地方稅，或地方分成比例多一些，既保證中央履行職能和實(shí)施重大決策，又保障地方既得利益、培育地方主體稅種，真正使政府間財(cái)力與事權(quán)相匹配，為實(shí)現(xiàn)“五位一體”的全面小康目標(biāo)提供有力保障。

思考之四：加強(qiáng)財(cái)政管理。一是建立全面、規(guī)范、透明、高效的現(xiàn)代政府預(yù)算管理制度，推行財(cái)政預(yù)決算公開(kāi)，加強(qiáng)預(yù)算管理，強(qiáng)化預(yù)算約束，提高預(yù)算執(zhí)行的質(zhì)量和效率。二是加大財(cái)政資金整合力度，盤活財(cái)政存量資金，增強(qiáng)統(tǒng)籌使用財(cái)政資金的責(zé)任和能力。三是強(qiáng)化預(yù)算績(jī)效管理，推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)項(xiàng)目資金和部門支出管理的績(jī)效評(píng)價(jià)，加強(qiáng)績(jī)效運(yùn)行的跟蹤監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的綜合運(yùn)用。四是加強(qiáng)地方政府債務(wù)管理，有效防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。五是強(qiáng)化財(cái)政監(jiān)督管理，加強(qiáng)對(duì)轉(zhuǎn)移支付資金的使用監(jiān)管，嚴(yán)肅財(cái)經(jīng)紀(jì)律，有效防范重復(fù)立項(xiàng)、多頭申報(bào)、套取、挪用等行為，以提高財(cái)政資金使用的安全性、規(guī)范性和有效性。

（作者供職于湖北省黃岡市財(cái)政局）