農(nóng)村集體建設(shè)用地入市應(yīng)注意的問題

中圖分類號(hào)：F321.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A摘要：《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》中明確提出“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！闭邔用嬉呀?jīng)指出方向，具體操作上還有許多問題需要注意。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村集體建設(shè)用地；入市；問題從上世紀(jì)90年代至今，我國(guó)已有眾多省市進(jìn)行了集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)試點(diǎn)工作，其中包括深圳、南海、溫州、蘇州、東莞、北京、昆山、佛山等地。各地試點(diǎn)工作取得了不少經(jīng)驗(yàn)。在此基礎(chǔ)上，《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》第11條提出：“建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的建設(shè)用地市場(chǎng)。在符合規(guī)劃和用途管制前提下，允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?？s小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國(guó)家、集體、個(gè)人的土地增值收益分配機(jī)制，合理提高個(gè)人收益。完善土地租賃、轉(zhuǎn)讓、抵押二級(jí)市場(chǎng)。”

可見，中央已將集體建設(shè)用地入市作為了深化改革的重要戰(zhàn)略步驟。日后這一改革必將深入具體地被貫徹落實(shí)下去。在落實(shí)集體建設(shè)用地入市時(shí)應(yīng)該注意什么問題呢？

一、入市土地的范圍

《決定》指出“允許農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地出讓、租賃、入股，實(shí)行與國(guó)有土地同等入市、同權(quán)同價(jià)?！笨梢?，決定中允許入市的是“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”。中央農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室主任陳錫文指出：“這里指出的明確的范圍是‘農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地’，而不是所有農(nóng)村土地。有著明確的前置條件和限制條件：前置條件是只有符合規(guī)劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地。也就是說只有屬于集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的，如過去的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，才可以進(jìn)入城市的建設(shè)用地市場(chǎng)，享受和國(guó)有土地同等權(quán)利。[1]”有些學(xué)者認(rèn)為：“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是動(dòng)態(tài)變化的，對(duì)于這一問題的認(rèn)識(shí)應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮不同用途土地的動(dòng)態(tài)變化以及我國(guó)征地制度的改革方向。不僅規(guī)劃調(diào)整、農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、土地整理等會(huì)影響到不同用途土地面積的變化，征地制度的改革也會(huì)影響到農(nóng)村經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的范圍。”因此他指出：“既不能將其等同于原來的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地( 因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地早已允許入市流轉(zhuǎn)) ，也不能過度擴(kuò)大范圍，畢竟征地制度的改革需要時(shí)間。[2]”

筆者認(rèn)為“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。我國(guó)土地管理法第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地；但是，興辦鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地的，或者鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)經(jīng)依法批準(zhǔn)使用農(nóng)民集體所有的土地的除外。”可見，我國(guó)農(nóng)村集體建設(shè)用地包括3個(gè)部分：鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地；村民宅基地；鄉(xiāng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)用地。其中“農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地”指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地。但要指出的是，一方面，統(tǒng)分結(jié)合的家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制，在解決了農(nóng)民溫飽問題后，無法有效實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增收致富的愿望，規(guī)模小，難以規(guī)?；a(chǎn)和集約化利用[3]。另一方面，我國(guó)的城市化進(jìn)程不可逆轉(zhuǎn)，城市規(guī)模將會(huì)不斷擴(kuò)大，未來數(shù)年還將會(huì)有數(shù)億人進(jìn)入城市，因此，建設(shè)用地需求只會(huì)增加不會(huì)減少?，F(xiàn)存的建設(shè)用地存量加上鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地也難以滿足用地需求。因此，集體土地大規(guī)模入市將會(huì)是必然的事實(shí)。

二、做好“縮小征地范圍”范圍工作

《土地管理法》第43條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人進(jìn)行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法申請(qǐng)使用國(guó)有土地”。第2條規(guī)定：“國(guó)家為了公共利益的需要，可以依法對(duì)土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！边@樣就將建設(shè)用地的買入與賣出都?jí)艛嘣诹藝?guó)家手里。但依據(jù)法律規(guī)定，國(guó)家征收征用土地只限于公共利益目的，公共利益以外的都是在濫用征收權(quán)力。

現(xiàn)實(shí)的情況是地方政府以低補(bǔ)償款大量征收農(nóng)民集體土地，進(jìn)而高價(jià)出讓，從中賺取大量財(cái)富。據(jù)國(guó)務(wù)院發(fā)展研究中心的一份調(diào)研報(bào)告顯示，在一些地方，土地直接稅收及城市擴(kuò)張帶來的間接稅收占地方預(yù)算內(nèi)收入的40%，而土地出讓金凈收入占政府預(yù)算外收入的60%以上。許多地方政府已經(jīng)形成了所謂的“土地財(cái)政”?！稕Q定》明確指出：“縮小征地范圍，規(guī)范征地程序，完善對(duì)被征地農(nóng)民合理、規(guī)范、多元保障機(jī)制。”中央的要求與多地的現(xiàn)實(shí)利益出現(xiàn)了沖突，能否使地方政府統(tǒng)一步調(diào)也成為了改革的關(guān)鍵。

三、集體建設(shè)用地入市能否用于商品房開發(fā)建設(shè)

對(duì)此問題，《決定》沒有作出明確規(guī)定，但在試點(diǎn)工作中，多地政府規(guī)定集體建設(shè)用地不得用于商品房開發(fā)建設(shè)。有學(xué)者認(rèn)為，為了降低房?jī)r(jià)，政府應(yīng)當(dāng)放開房產(chǎn)土地供應(yīng)。有學(xué)者反對(duì)稱：“為了降低房?jī)r(jià)而放開土地的供應(yīng) ，則大量的農(nóng)村土地就會(huì)流向商品房的開發(fā) ，就不僅會(huì)發(fā)生因房?jī)r(jià)過低損害農(nóng)民利益，更嚴(yán)重的是導(dǎo)致耕地的流失和不可再生。因此，即使在允許農(nóng)民集體建設(shè)用地入市的情況下，仍有必要限制其進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)。[5]”

筆者認(rèn)為，社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)情況是：能夠興建商品房的集體建設(shè)用地永遠(yuǎn)只能是各大小城鎮(zhèn)周邊的土地，開發(fā)商不會(huì)把房屋建在遠(yuǎn)離城市的鄉(xiāng)村中，購(gòu)房者也不會(huì)買這樣的房屋。因此，上述“大量的農(nóng)村土地就會(huì)流向商品房的開發(fā)”、“導(dǎo)致耕地的流失和不可再生”并不會(huì)發(fā)生。開發(fā)商品房的收益并不比工商企業(yè)用地收益低，也不存在會(huì)“損害農(nóng)民利益”。同樣是集體建設(shè)用地，為什么可以用于工商企業(yè)發(fā)展卻不能用于商品房建設(shè)呢？試點(diǎn)城市之所以限制集體建設(shè)用地開發(fā)商品房，只是為了保護(hù)房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展，避免房地產(chǎn)市場(chǎng)的崩潰，影響經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定發(fā)展。因此筆者認(rèn)為，不應(yīng)當(dāng)限制集體建設(shè)用地上的房地產(chǎn)開發(fā)，但前提是能夠有效保證房地產(chǎn)市場(chǎng)的平穩(wěn)發(fā)展。

參考文獻(xiàn)：

[1]許建啟，同地同權(quán)同價(jià):三中全會(huì)送給農(nóng)民的一個(gè)大禮包[J].中國(guó)老區(qū)建設(shè).2014.1.

[2]劉銳，如何解讀黨的十八屆三中全會(huì)土地制度改革精神[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào).2014.1

[3]王朝華，吳向陽(yáng)，新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程中加快農(nóng)村集體土地流轉(zhuǎn)的重要意義[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì).2014，3.

[4][5]韓松，集體建設(shè)用地市場(chǎng)配置的法律問題研究[J].中國(guó)法學(xué).2008，3.

作者簡(jiǎn)介：宋繼鵬（1990.7-），男，陜西寶雞人，西北政法大學(xué)民商法學(xué)碩士研究生。