論中國城市房屋拆遷管理規(guī)范中的利益沖突與平衡關系

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A摘要：城市建設征地和拆遷中政府與失地被拆遷人之間存在問題的根源是利益沖突，主要表現在土地增值與征地補償、宏觀目標與微觀目標等方面。本文在對城市房屋拆遷各參與主體利益識別的基礎上，分析了不同拆遷模式下的利益沖突特點，在此基礎之上對規(guī)范拆遷行為做出展望，以期在政府、開發(fā)商和被拆遷人之間找到利益的平衡點。

關鍵詞：城市建設；拆遷；利益沖突；利益平衡城市房屋拆遷問題反映了多元利益的沖突與對峙。實踐中客觀存在著公益拆遷、商業(yè)拆遷與成片舊城改造拆遷三種模式，政府、開發(fā)商、被拆遷人三者之間利益相互交織，訴求各異。在依法治國的今天，拆遷這一關系人民根本利益的領域承待法律規(guī)范。

一、 城市建設征地和拆遷問題根源---利益沖突

（一）土地增值與征地補償

政府對土地一級市場實行壟斷。土地轉讓產生了較大的收益，但在分享土地的轉讓收益或增值時，卻往往忽視了被征地農民或被拆遷人的利益。僅僅給失地農民或被拆遷人規(guī)定的補償，沒有保障農民隨土地增值而分享這種收益，引起了失地農民或被拆遷人對政府的不滿。

（二）宏觀目標與微觀目標

農民或被拆遷人的目標取向與政府的目標取向有時是不同的，集體、國家利益與個人利益有時在一定環(huán)境下存在沖突。政府是站在全民或國家的立場上作決策，而失地農民/被拆遷人則是站在微觀個體的立場上，他們更加關注的是個人或家庭目標和需求。

二、城市房屋拆遷中相關各方的利益訴求分析

我國城市房屋拆遷中所涉及的利益主體包括政府、開發(fā)商和被拆遷人，通過對利益關系進行剖析，將有利于尋找拆遷關系中的利益平衡點。

（一）地方政府在拆遷中的利益訴求。首先是國家利益，地方政府作為國家利益的代表，具有雙重職能，不僅代表國家行使公共權力管理社會，而且實際行使著土地所有權人的權利。其次，土地開發(fā)可以分為公益型土地開發(fā)和非公益型土地開發(fā)。公益型土地開發(fā)，是指為了滿足公共利益的需要而進行的土地開發(fā)。非公益性質的開發(fā)包括各種出于營利目的而進行的土地開發(fā)和一些既能滿足公共利益的需要，又能獲得商業(yè)利潤的土地開發(fā)。對城市房屋拆遷制度的首要改革就是區(qū)分公益拆遷和非公益拆遷。最后，當前，土地出讓金與征地成本之間存在巨大的利益空間。有關資料顯示，土地增值收益占51%-93%，政府通過\"征用-轉讓\"這一過程，獲得了大量的權利租金，這也是拆遷遍地開花的一個原因，利益的驅動，為政府\"政治創(chuàng)租\"創(chuàng)造了環(huán)境。

（二）開發(fā)商在房屋拆遷中的利益訴求包括成本利益和效率利益兩方面。成本利益指開發(fā)商在拆遷過程中減少拆遷補償安置費用、減少稅費、減少配套面積，減少綠地率與建筑間距等，從而降低開發(fā)成本所獲得的利益。

（三）被拆遷人在房屋拆遷中的的利益訴求主要涉及生存利益和財產利益。被拆遷戶因房屋被拆除，生存利益直接受到威脅或影響，需由開發(fā)商和政府維持和保護其生活或生存的利益。財產利益指被拆遷戶將房屋作為財產擁有或經營的利益，包括房屋、房屋收益以及因搬遷所需支付的費用。

三、現行拆遷模式下的利益沖突與平衡關系

（一）公益拆遷

我國《憲法》、《物權法》、《土地管理法》和《城市房地產管理法》都有明確規(guī)定：征收財產，只能是為了公共利益。

在公益拆遷模式中，為了保障征收權的合理運用，必須設計合理的制度，通過正當法律程序加強對公權力的制約，以切實保障被拆遷人的利益。

首先，在立法上應科學界定公共利益，防止公共利益虛幻化?！段餀喾ā芬寻压怖嬖瓌t作為判斷房屋征收合法性的唯一標準，但沒有對其內容與范圍進行明確的界定，這會出現政府往往以公共利益之名而追求自身利益，濫用行政征收權力，從而造成政府與人民關系緊張。

其次，遵循正當法律程序，制約公權力。正當的法律程序是公益征收的形式要件。具體到城市房屋拆遷方面，正當程序的核心是公眾參與，因為公眾就是房屋拆遷所要影響的當事人。要做到程序透明，保障公眾參與，在拆遷條例修改時需要注意兩點：其一，政府在拆遷前要聽取意見、召開聽證會。其二，要對公共項目的決策理由給予充分說明。公眾對于公共項目應當有較高知情權，特別是涉及到相關公眾利益的公共項目決策。

最后，對被拆遷人進行公平的補償、妥善安置。當私人的權益受到基于公共利益這一合法理由的損失時，當事人還應當有獲得公平補償的權利。

（二）商業(yè)拆遷

在商業(yè)拆遷中，政府不應當是利益主體。要協調開發(fā)商與被拆遷人的利益沖突，建立利益平衡機制，嚴防政府公權力濫用。同時商業(yè)拆遷市場又是一個信息嚴重不對稱的市場，這又需要政府作為市場監(jiān)管者適度調控市場，糾正市場失靈。因此，在商業(yè)拆遷的利益平衡上應注意幾點：

第一，平等對待拆遷雙方的私權利。在現有體制下，《城市房屋拆遷管理條例》賦予開發(fā)商過多特權，造成拆遷關系中的利益失衡。要平衡拆遷人和被拆遷人之間的利益，需要在《城市房屋拆遷管理條例》修改時重新配置雙方的私權利。應當取消拆遷人的交易強制啟動權，按照《城市房屋拆遷管理條例》，拆遷人在未征求被拆遷人任何意見的情況下，行政機關即可向拆遷人發(fā)放拆遷許可證，單方啟動交易。

第二，在作出行政征收決定前，應當告知被征收人、利害關系人享有要求聽證的權利。聽證作為落實當事人知情權和參與權的重要制度，是防止和減少矛盾糾紛產生的防線。聽證的參加人、具體程序都應當有具體規(guī)定；在聽證會舉行后的法定時間內，征收機關應當將被征收人、公眾和專家意見的采納情況、不采納情況及理由書面通知聽證會代表，并予以公告。

綜上所述，拆遷制度的修改完善必須考慮不同模式中的利益沖突特點，構建相應的利益平衡機制，只有這樣才能化解各方矛盾，保障城市房屋拆遷活動的順利開展，保障拆遷市場的和諧有序。

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作者簡介：李朝（1988.11-），男，西北政法大學民商法學院2012級民商法學碩士研究生學號。