內(nèi)部控制體系在國有企業(yè)的構(gòu)建與應(yīng)用研究

趙海芳

摘 要 國有企業(yè)掌握著國民經(jīng)濟(jì)的命脈，關(guān)系著經(jīng)濟(jì)發(fā)展的成敗興衰。因此，國有企業(yè)內(nèi)部控制構(gòu)建與有效運(yùn)行影響著國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展前景。目前，我國注重企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)，發(fā)布實(shí)施了若干內(nèi)部控制規(guī)范。但我國國有企業(yè)內(nèi)部控制建設(shè)與發(fā)達(dá)國家建設(shè)水平相比仍存在著一定差距。本文基于對(duì)國有企業(yè)特征、性質(zhì)的研究，重點(diǎn)指出我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的現(xiàn)狀和存在的問題，認(rèn)真剖析了形成這些問題的原因，有針對(duì)性地提出了一些創(chuàng)新的方法和對(duì)策。

關(guān)鍵詞 國有企業(yè) 內(nèi)部控制 應(yīng)用現(xiàn)狀 問題 對(duì)策

自20世紀(jì)90年代以來，我國國有企業(yè)改革經(jīng)歷機(jī)制轉(zhuǎn)換、政企分開、制度創(chuàng)新等改革后，國有企業(yè)改革已經(jīng)取得初步成效。如何實(shí)現(xiàn)國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)多元化，完善國有企業(yè)公司治理結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)大中型國有企業(yè)的活力和競爭力，是當(dāng)前深化國有企業(yè)改革的重點(diǎn)。內(nèi)部控制作為現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段，在國有企業(yè)機(jī)制改革、戰(zhàn)略調(diào)整中發(fā)揮了重要作用。因此，如何建立一套科學(xué)、適用的國有企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)并有效運(yùn)行已成為學(xué)術(shù)界和企業(yè)界迫切需要解決的問題。

一、我國國有企業(yè)內(nèi)部控制的應(yīng)用現(xiàn)狀

（一）產(chǎn)權(quán)鏈條逐步建立并趨于合理

近幾年，國有企業(yè)的公司治理結(jié)構(gòu)逐步完善，管理水平普遍提升。部分國有企業(yè)通過對(duì)以往亂投資、層級(jí)多和以個(gè)人持股缺乏完備的法律手續(xù)等歷史遺留問題的清理，逐步明晰和理順了企業(yè)的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，并充分利用法律、法規(guī)，建立起較為清晰與合理的產(chǎn)權(quán)鏈條。

（二）投資決策和管理逐步規(guī)范

許多國有企業(yè)逐步將企業(yè)的重大投資項(xiàng)目決策權(quán)集中到總部統(tǒng)一管理，或根據(jù)過往業(yè)績采取分級(jí)授權(quán)管理制度；部分大型跨國企業(yè)基本建立了境外企業(yè)投資專項(xiàng)管理制度，明確了投資項(xiàng)目決策與管理的調(diào)查研究、立項(xiàng)、可行性分析、報(bào)批、實(shí)施決策、事后評(píng)估等一系列流程環(huán)節(jié)。

（三）財(cái)務(wù)管理、資金使用呈現(xiàn)電子化、集中化

在企業(yè)人員管理方面，部分企業(yè)建立起了關(guān)鍵崗位的委派制度，定期述職、工作匯報(bào)制度和考核制度等。多數(shù)企業(yè)將信息化技術(shù)應(yīng)用到財(cái)務(wù)管理中，有效提升了管理成效。集團(tuán)化的國有企業(yè)更傾向于集中管理資金，便于提升集團(tuán)內(nèi)部資金使用效果，提高資金機(jī)會(huì)成本。

（四）審計(jì)監(jiān)督作用強(qiáng)化

在審計(jì)監(jiān)督方面，成立審計(jì)委員會(huì)，設(shè)立專職內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，配備一定數(shù)量的內(nèi)審人員，對(duì)企業(yè)進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督。審計(jì)的范圍從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)審計(jì)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向的管理控制審計(jì)轉(zhuǎn)變，審計(jì)監(jiān)督從事后向事前預(yù)防，事中、事后監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變。通過定期監(jiān)督和不定期重點(diǎn)抽查，促進(jìn)企業(yè)依法治企、合規(guī)經(jīng)營。

（五）風(fēng)險(xiǎn)防范水平不斷提高

在風(fēng)險(xiǎn)管理方面，部分國有企業(yè)成立專門的風(fēng)險(xiǎn)管理部門，設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)，建立客戶資信管理程序和交易審批程序。對(duì)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)高的崗位，設(shè)置風(fēng)險(xiǎn)管理員。嚴(yán)格控制企業(yè)的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，建立企業(yè)債務(wù)管理辦法、控制授信額度，通過制度加強(qiáng)對(duì)企業(yè)存貨和應(yīng)收賬款的管理。

二、國有企業(yè)內(nèi)部控制構(gòu)建與應(yīng)用存在的主要問題

我國企業(yè)的內(nèi)部控制系統(tǒng)構(gòu)建起步較晚，經(jīng)過十幾年的發(fā)展，雖有一定的成績，但與發(fā)達(dá)國家相比仍有明顯的差距。從根本上看，產(chǎn)權(quán)界定不清，產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不合理；從宏觀和監(jiān)管的角度來看，我國還沒有建立起完整、統(tǒng)一的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)制機(jī)制；從微觀的角度來看，企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部人控制現(xiàn)象嚴(yán)重，企業(yè)管理水平較低，管理控制意識(shí)較差，控制程序和制度流于形式，內(nèi)部控制沒有實(shí)際的發(fā)揮作用。造成國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀的具體問題分析如下：

（一）國有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)決定了內(nèi)部控制難以建立

嚴(yán)格的內(nèi)部控制可以改變集體非理性的現(xiàn)象。但我國國有企業(yè)難以建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度，內(nèi)部控制處于低水平狀態(tài)，這種情況的出現(xiàn)與國有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)是分不開的。在國有的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)下，所有者缺位問題嚴(yán)重，很難找到完善的董事會(huì)制度，內(nèi)部控制核心在經(jīng)營者，國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不利于嚴(yán)格內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行，主要是因?yàn)椋阂皇墙?jīng)營者的代理人收入與企業(yè)的經(jīng)營成果相關(guān)程度偏低，他們沒有動(dòng)力建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制，更樂于擁有的權(quán)力為自己謀利；二是國有企業(yè)承擔(dān)更多的社會(huì)責(zé)任，不能單純用企業(yè)的經(jīng)營狀況來衡量企業(yè)的發(fā)展情況。因此，經(jīng)營者可以更容易推卸虧損、破產(chǎn)責(zé)任，沒有壓力建立嚴(yán)格的內(nèi)部控制；三是員工沒有可置信解雇威脅，沒有動(dòng)力接受嚴(yán)格的內(nèi)部控制，內(nèi)部控制的執(zhí)行難以順利進(jìn)行。

（二）控制環(huán)境不完善，沒有制定統(tǒng)一的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)

當(dāng)前，我國國有企業(yè)的外部環(huán)境還不完善，存在著一些不利因素影響內(nèi)部控制的有效發(fā)揮。一是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制長期影響著內(nèi)部控制體系形成與發(fā)展。在經(jīng)濟(jì)體制改革前，我國企業(yè)長期處于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)的調(diào)控模式下，經(jīng)營管理服從于國家的指令計(jì)劃，具有濃厚的行政管理色彩。經(jīng)濟(jì)體制改革后，理論上要求的政企分開在執(zhí)行中并不徹底，一些企業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)在主觀上還保留著計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制時(shí)期的思想，缺乏加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高管理水平的意識(shí)。另外，企業(yè)在選拔和任用管理人員時(shí)仍然受到終身制的影響，缺乏對(duì)管理人員的有效激勵(lì)和約束。二是外部監(jiān)督乏力，缺乏有效的手段。我國目前內(nèi)部控制建設(shè)涉及的主要部門較多。盡管有著多個(gè)部門、機(jī)構(gòu)實(shí)施管理，多種法律、法規(guī)并存執(zhí)行。但由于政出多門，職責(zé)交叉，各管一段，客觀上形成誰都管、誰都不負(fù)責(zé)任的局面。由于多個(gè)部門頒布的內(nèi)部控制法規(guī)、使得它們都具有非常強(qiáng)的行業(yè)特色和部門特色。如此龐大的監(jiān)督體系其監(jiān)督效果卻不盡如人意。

（三）企業(yè)治理結(jié)構(gòu)不完善，內(nèi)部人控制情況依然存在

內(nèi)部控制的建設(shè)及有效運(yùn)行，各種規(guī)范和制度的具體實(shí)施都要依賴于企業(yè)內(nèi)部良好的法人治理結(jié)構(gòu)?，F(xiàn)代企業(yè)的兩權(quán)分離使管理范圍增大、管理層次增多、管理職能逐步分解，客觀上需要一個(gè)規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)，明確各方權(quán)責(zé)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，以保障所有者、經(jīng)營者、債權(quán)人等相關(guān)團(tuán)體的合法權(quán)益。

而實(shí)質(zhì)上，現(xiàn)階段我國企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)多為“形備而實(shí)不至”，未達(dá)到內(nèi)部權(quán)力制衡的效果。多數(shù)國有大中型企業(yè)在建立現(xiàn)代企業(yè)制度，實(shí)行了公司化運(yùn)作體制，建立了“三會(huì)”制度，但國家仍然保持絕對(duì)控制，股權(quán)過于集中，國有股一股獨(dú)大，事實(shí)上控制著股東大會(huì)，進(jìn)而控制著董事會(huì)。很多董事會(huì)成員兼任總經(jīng)理，與經(jīng)理、管理人職位重合，造成董事會(huì)與經(jīng)理之間的權(quán)利制衡機(jī)制失調(diào)；而監(jiān)事會(huì)要么隸屬于董事會(huì)，要么平行于董事會(huì)兩種存在形式，由于監(jiān)事會(huì)經(jīng)濟(jì)上不獨(dú)立，日常工作也處于董事會(huì)和經(jīng)理層領(lǐng)導(dǎo)之下，很難有效行使監(jiān)督制約權(quán)。這種不規(guī)范的法人治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致了許多公司內(nèi)部人集所有權(quán)、決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)于一身，形成了嚴(yán)重的內(nèi)部人控制。

（四）企業(yè)管理控制不完善，實(shí)施效果不盡理想

國有企業(yè)改制后的關(guān)鍵問題就是加強(qiáng)管理和控制，能不能在日益激烈的市場競爭中立足站穩(wěn)，很大程度上取決于內(nèi)部管理控制的建立和運(yùn)作。一個(gè)現(xiàn)代企業(yè)制度既包括產(chǎn)權(quán)清晰，也包括管理科學(xué)。而改制后，很多國有企業(yè)即使改制比較完善，但管理與控制沒有跟上，仍然導(dǎo)致企業(yè)經(jīng)營不佳。

國有企業(yè)管理控制問題主要表現(xiàn)在：一是人員素質(zhì)有待提高。從我國國有企業(yè)目前情況看，人員的素質(zhì)未達(dá)到內(nèi)部控制的要求。由于管理者對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制的建立健全負(fù)有主要責(zé)任，管理者的素質(zhì)自然成為決定內(nèi)部控制質(zhì)量的重要因素。我國很多國有企業(yè)管理者缺乏現(xiàn)代資本運(yùn)營的理念和技術(shù)，經(jīng)營管理上存在著短視行為，缺乏長遠(yuǎn)的內(nèi)部控制觀念。二是內(nèi)部控制制度不健全，監(jiān)控不力。不少企業(yè)制定內(nèi)部控制制度的初衷并不是為了加強(qiáng)企業(yè)的管理，而是為了應(yīng)付上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)的檢查。會(huì)計(jì)信息和相關(guān)業(yè)務(wù)信息的報(bào)告制度不健全，如對(duì)應(yīng)收賬款沒有催收制度，缺乏必要的實(shí)物資產(chǎn)盤點(diǎn)制度，預(yù)算沒有成為企業(yè)組織生產(chǎn)經(jīng)營活動(dòng)的依據(jù)。企業(yè)的某些經(jīng)營活動(dòng)沒有形成不相容職務(wù)分離制度，不能實(shí)現(xiàn)不同部門之間交叉互檢的局面。對(duì)重大投資和購置活動(dòng)沒有財(cái)務(wù)部門會(huì)審制度；企業(yè)制定的各項(xiàng)管理制度往往是應(yīng)付檢查，流于形式，并沒有得到有效的執(zhí)行。三是企業(yè)管理手段和管理方法落后。一些集團(tuán)性國有企業(yè)規(guī)模大、業(yè)務(wù)領(lǐng)域?qū)?、分支機(jī)構(gòu)多、布局分散，而與此匹配的管理手段卻比較落后，如沒有建立一套內(nèi)部聯(lián)網(wǎng)的計(jì)算機(jī)管理系統(tǒng)，有關(guān)業(yè)務(wù)部門和有關(guān)監(jiān)管人員不能及時(shí)了解企業(yè)內(nèi)部的真實(shí)情況，不能正確實(shí)施有效的管理手段，造成管理效率較低。四是組織機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。有些國有企業(yè)的組織機(jī)構(gòu)仍按計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下的政企合一的原則設(shè)立。這種機(jī)構(gòu)設(shè)置只考慮到行政管理上的方便，而沒有注意到企業(yè)管理組織的合理性問題。企業(yè)普遍存在機(jī)構(gòu)臃腫、管理層次多、工作效率低下的問題。另外，企業(yè)在機(jī)構(gòu)設(shè)置中，比較重視縱向間的權(quán)利與義務(wù)關(guān)系，忽視橫向間的聯(lián)系和協(xié)調(diào)，導(dǎo)致同級(jí)各部門之間缺乏必要的交流，信息溝通不順暢，協(xié)調(diào)性差。

三、加強(qiáng)國有企業(yè)內(nèi)部控制體系構(gòu)建與運(yùn)行有效性的對(duì)策與政策建議

對(duì)國有企業(yè)而言，內(nèi)部控制不力的癥結(jié)不僅在于缺乏一套科學(xué)系統(tǒng)的流程體系，更在于產(chǎn)權(quán)界定不清晰、公司治理結(jié)構(gòu)不完善帶來的諸多弊端。如果不解決源頭上的問題，才不至于“形至而實(shí)不至”，企業(yè)的內(nèi)控問題才能得以根治。根據(jù)以上國有企業(yè)內(nèi)部控制現(xiàn)狀問題的分析，筆者提出以下對(duì)策：

（一）改變產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部控制根基建設(shè)

國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)不利于嚴(yán)格內(nèi)部控制的建立和執(zhí)行?；诖?，最有效的辦法就是將產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)由虛無的中央所有向直接的地方所有轉(zhuǎn)變。當(dāng)然，這不是針對(duì)所有國有企業(yè)。對(duì)于關(guān)系國家經(jīng)濟(jì)命脈，有重大戰(zhàn)略意義的大型國有企業(yè)，國家必須掌控；對(duì)于其他為數(shù)眾多的國有企業(yè)適當(dāng)?shù)闹亟M，或下放到省、市地方政府更有利于國有企業(yè)在激烈的市場競爭中站穩(wěn)腳跟。

通過產(chǎn)權(quán)改革，改變國有企業(yè)所有者缺位的現(xiàn)象，加強(qiáng)所有者的監(jiān)督，提高激勵(lì)和懲罰準(zhǔn)確性和概率，從而推動(dòng)經(jīng)營者形成強(qiáng)大的內(nèi)部動(dòng)力建立和執(zhí)行嚴(yán)格的內(nèi)部控制制度。通過產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，使企業(yè)的經(jīng)營權(quán)和所有權(quán)合一，國有企業(yè)的委托代理鏈變短，使所有者更具體，使所有者對(duì)于企業(yè)的監(jiān)督更加直接得力。

（二）完善國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，優(yōu)化內(nèi)部控制環(huán)境建設(shè)

1.完善董事會(huì)制度，加強(qiáng)董事會(huì)的核心地位。董事會(huì)不但是公司治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵，而且在企業(yè)內(nèi)部控制體系中也居于核心地位。一方面，它要代替股東履行監(jiān)管職責(zé)，對(duì)經(jīng)營者進(jìn)行必要的約束和監(jiān)督；另一方面，它又擁有最高的決策控制權(quán)，對(duì)內(nèi)部控制的建立和完善承擔(dān)主要責(zé)任。要推行職務(wù)不兼容制度，杜絕高層管理人員的交叉任職。積極推行獨(dú)立董事制度，實(shí)現(xiàn)董事會(huì)成員的社會(huì)化。

2.強(qiáng)化監(jiān)事會(huì)作用?？紤]到監(jiān)事會(huì)在公司治理結(jié)構(gòu)中的重要地位，加強(qiáng)監(jiān)事會(huì)的建設(shè)是完善公司治理結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)，為使監(jiān)事會(huì)在內(nèi)部控制中能夠真正發(fā)揮監(jiān)督作用，徹底解決監(jiān)事會(huì)獨(dú)立性問題。逐步完善監(jiān)事會(huì)組織機(jī)構(gòu)，控股股東對(duì)監(jiān)事候選人的提名，應(yīng)嚴(yán)格遵循法律、法規(guī)和公司章程規(guī)定的條件和程序，不得對(duì)股東大會(huì)監(jiān)事選舉決議再履行任何批準(zhǔn)手續(xù)。監(jiān)事會(huì)的預(yù)算支出占整個(gè)公司行政經(jīng)費(fèi)的比例要規(guī)定在公司的章程里，不需要董事會(huì)決議撥款，也不需要向經(jīng)理部門申請(qǐng)經(jīng)費(fèi)開支。監(jiān)事會(huì)的一般工作人員應(yīng)由監(jiān)事會(huì)自己聘任，不歸公司的人事部門管理。

（三）改進(jìn)國有企業(yè)管理控制手段，創(chuàng)新內(nèi)部控制活動(dòng)建設(shè)

1.健全內(nèi)部審計(jì)的制度。內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制和管理中的作用毋庸置疑，在公司治理中也充當(dāng)著重要的角色。為使內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制與公司治理中更好地發(fā)揮其作用，最基本的就是要健全機(jī)構(gòu)的設(shè)置，為內(nèi)部審計(jì)作一個(gè)有利的制度安排。特殊強(qiáng)調(diào)的是，由于國有企業(yè)特殊的機(jī)構(gòu)設(shè)置。存在著“黨政”兩套班子的情況，在國有企業(yè)普遍缺乏對(duì)內(nèi)部審計(jì)足夠認(rèn)識(shí)的情況下，將黨委班子下的紀(jì)檢部門和企業(yè)下設(shè)的內(nèi)部審計(jì)部門這兩個(gè)監(jiān)督職能的部門合署辦公，使他們之間的信息流通更快更迅捷，及時(shí)發(fā)現(xiàn)存在于企業(yè)內(nèi)部的問題，及時(shí)解決。建立兩個(gè)部門之間相互考核、相互制衡機(jī)制，加強(qiáng)部門與部門之間平級(jí)監(jiān)督，并根據(jù)考核結(jié)果進(jìn)行激勵(lì)。

2.建立員工激勵(lì)機(jī)制，改進(jìn)薪酬體系。目前中國國有企業(yè)的現(xiàn)代化管理正處于起步階段，迫切需要借鑒國際上先進(jìn)的管理思想和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)一步改善現(xiàn)行績效管理及評(píng)估制度。通過一系列指標(biāo)，掌握在業(yè)務(wù)表現(xiàn)及戰(zhàn)略推行上的整體情況，從而建立系統(tǒng)、完善的內(nèi)部控制體系。

一是改變?nèi)瞬胚x拔機(jī)制。國有企業(yè)過去的人才選拔方式一直采用人事任命方式。隨著參與市場競爭力度的加強(qiáng)，必須改變這一傳統(tǒng)用人方式，采用競爭上崗的機(jī)制，改變?nèi)耸驴刂浦薪?jīng)營者和員工的博弈結(jié)果。二是在員工績效考核的過程中，應(yīng)當(dāng)量化評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)。重視運(yùn)用財(cái)務(wù)指標(biāo)和業(yè)務(wù)評(píng)估的真實(shí)數(shù)字來規(guī)范企業(yè)的績效評(píng)價(jià)和戰(zhàn)略管理。

四、結(jié)語

對(duì)我國國有企業(yè)而言，有效的內(nèi)部控制的建立，不僅要有科學(xué)的內(nèi)部控制標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系做指導(dǎo)，更要注重源頭上的問題。同時(shí)，政府與企業(yè)必須雙管齊下，努力實(shí)現(xiàn)政府宏觀指導(dǎo)與企業(yè)自身完善相結(jié)合。我們要不斷創(chuàng)新思想、轉(zhuǎn)變觀念，確立系統(tǒng)科學(xué)的發(fā)展思路，更要理性選擇，抓住關(guān)鍵因素，有步驟、分重點(diǎn)地構(gòu)建我國國有企業(yè)內(nèi)部控制體系。

（作者單位為神華銷售集團(tuán)西北能源貿(mào)易有限公司準(zhǔn)格爾分公司）

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