以新的改革機制推進教育改革

《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出，要深化教育領域綜合改革。其中，以下四個方面的改革引起了輿論的廣泛關注。

一是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗，不設重點學校重點班，破解擇校難題，標本兼治減輕學生課業(yè)負擔”。“義務教育免試就近入學，試行學區(qū)制和九年一貫對口招生”。二是“推進考試招生制度改革，探索招生和考試相對分離、學生考試多次選擇、學校依法自主招生、專業(yè)機構組織實施、政府宏觀管理、社會參與監(jiān)督的運行機制，從根本上解決一考定終身的弊端。探索全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考”。三是“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構”?！爸鸩饺∠麑W校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”。四是深化科研體制改革部分提到，“改革院士遴選和管理體制，優(yōu)化學科布局，提高中青年人才比例，實行院士退休和退出制度”。

這四個方面的改革針對的都是教育的“老大難”問題：義務教育不均衡、擇校熱高燒不退、學生課業(yè)負擔沉重、基礎教育應試教育、教育行政化趨向嚴重、學術行政化與功利化?？陀^而言，這些問題早在2009年國家制訂中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要時，就曾引起社會關注，此后，2010年正式頒布的《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》（以下簡稱《綱要》），針對這些“老大難”問題，均提到明確的改革思路。但遺憾的是，在隨后的三年時間里，《綱要》提到的這些改革并沒有得到充分落實。

《決定》提到的教育領域綜合改革，基本上都是對三年前頒布的《綱要》所提到的相關改革的重申。比如，對于高考改革，《綱要》提到的考試招生制度改革，就包括“以考試招生制度改革為突破口，克服一考定終身的弊端”，“探索招生與考試相對分離的辦法，政府宏觀管理，專業(yè)機構組織實施，學校依法自主招生，學生多次選擇，逐步形成分類考試、綜合評價、多元錄取的考試招生制度”?！疤剿饔械目颇恳荒甓啻慰荚嚨霓k法，探索實行社會化考試”。“完善學業(yè)水平考試和綜合素質(zhì)評價”，“逐步實施高等學校分類入學考試，普通高等學校本科入學考試由全國統(tǒng)一組織”。略微不同的是，《決定》提到了“全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科”，明確“外語等科目社會化考試一年多考”。

很顯然，這體現(xiàn)了國家堅定推進教育改革的決心，可眼下的問題是如何貫徹《決定》，切實推進教育綜合改革。在筆者看來，應從以下三方面著手。

其一，應把握改革的核心實質(zhì)，抓住教改的“牛鼻子”

《決定》提到探索全國統(tǒng)考減少科目、不分文理科、外語等科目社會化考試一年多考，這些設想的出發(fā)點是不錯的，即希望通過減少科目減輕學生負擔，不分文理科提高學生的科學素養(yǎng)、人文精神，一年多考緩解學生的考試焦慮。但筆者看來，如果這成為未來高考改革的重點，恐難起到多大效果。高考改革必須以考試招生分離為核心，如果不推進考試招生分離，而只是在考試科目、考試形式上做改革調(diào)整，將很難打破當前的應試教育體系，切實緩解社會的考試焦慮。高考改革是基礎教育改革的“牛鼻子”，而考試招生分離又是高考改革的“牛鼻子”。

推進招生與考試相對分離，方法其實很簡單，只需把目前已經(jīng)嘗試的90所高校自主招生與集中錄取脫鉤，將自主招生移到統(tǒng)一高考之后，并把統(tǒng)一高考的功能從目前的選拔轉(zhuǎn)為評價即可。在統(tǒng)一高考成績公布之后，大學可自主提出申請的成績要求，達到申請成績要求的考生可自主申請若干所高校，大學獨立進行錄取，一個學生可以獲得多張大學錄取通知書。這樣的考試、招生方式，就做到了考試招生相對分離，落實學校的招生自主權，同時擴大學生的選擇權。如果操作成熟，就可以進一步在此基礎上改革考試。實行一年多考，最終形成多次考試、多次選擇、多次錄取，建立全新的多元評價體系。這種考試、招生方式就是香港地區(qū)高校在內(nèi)地招生的方式，已經(jīng)運作多年，實踐證明這種方式在技術上并不存在任何難題。

從目前的高考改革思路來看，雖然再次提到了考試招生相對分離，但是改革的落腳點可能還在考試改革，包括統(tǒng)一考試、減少科目、一年多考，這都是在不改變集中錄取制度前提下進行的。這樣的改革效果尚需觀察。需要注意的是，我國過去20年的高考改革，一直在高考科目上做文章，從7門到6門，再到3+X，可應試教育的局面并沒有大的改觀，原因在于高校在錄取時還是按單一的分數(shù)從高低結(jié)合志愿投檔錄取。再就是，推進一年多考，須對應多次錄取才有成效；否則，多次考選擇最好的一次成績計入總分進行排序錄取，還是為一次集中錄取服務，非但不能減輕學生考試焦慮，反而可能增加學生的考試焦慮。

同樣的問題也存在于院士管理制度改革中，《決定》提出院士退休和退出制度，被認為是深化科技體制改革的“亮點”之一。客觀而言，相對于此前院士沒有退出機制來說，這一改革確有進步意義，會讓當選院士感受到“淘汰”的壓力，也防止院士一直掌握最高學術權力。但是，這卻不是觸及根本的院士管理體制改革。

我國院士制度的核心問題是院士利益化——院士本來是最高學術榮譽，現(xiàn)在卻與具體的經(jīng)濟利益和學術利益掛鉤。某人當選院士之后，這不但是單位的榮耀，個人也可獲得各種好處，包括津貼、社會福利，更重要的是學術話語權。從當選起，院士就一直處在學術頂端，是重大課題的當然負責人和各種評審的牽頭人，這導致院士評審、院士管理都存在嚴重問題，如“跑要”公關現(xiàn)象、院士四處兼職、學術腐敗等。有的院士非但沒有起到學術表率作用，反而敗壞學術風氣，改革院士制度勢在必行。“張曙光案”曝出行賄2000萬用于“跑要”院士，就折射出了當選院士極為可觀的“雙重”利益。

近年，針對院士當選年齡過大、終身制等問題，輿論提出過年輕化、建立退出機制的建議。但其實，如果院士只是學術頭銜、學術榮譽，不與學術利益掛鉤，年齡和終身制其實都不是什么問題。只要學者符合當選的條件，什么時候當選都可以，因為當選之后，他還是和其他學者一樣平等進行學術研究，沒有學術特權。同時，終身榮譽也沒有問題，因為只是榮譽而已。

之所以年齡成為一個問題，是因為當選者擁有學術特權，如果年齡大，沒有科研創(chuàng)造活力，這令大家憂慮；而一直不退休，更讓早就度過學術黃金期的老學者一直占據(jù)學術舞臺。在歐美等國，院士就是學術榮譽，與利益毫無關系，甚至有的國家還要求院士繳納會費，于是不存在院士的年齡和終身制等問題，科學院等機構因其學術聲譽而獲得尊重。

所以，院士管理改革的關鍵是應該實行院士去利益化，即取消院士的經(jīng)濟待遇和學術待遇，將院士回歸學術頭銜和學術榮譽。這才能讓科學院、工程院成為真正的學術共同體，而不是異化為利益共同體。

只有把握改革的實質(zhì)推進改革，才能讓改革得以“深化”；否則，改革就會因沒有觸及實質(zhì)問題，而難以對現(xiàn)實教育局面有所觸動。

其二，應針對推進改革的難點，創(chuàng)新教改機制，明確改革路線圖和時間節(jié)點

深化教育改革的每一項內(nèi)容，都需要政府部門轉(zhuǎn)變發(fā)展教育的思維，而怎樣推進教育行政部門放權，將是改革的攻堅戰(zhàn)。

如前所述，新一輪高考改革能否真正深入取決于是否切實推進考試招生分離，而這也考驗教育行政部門是否真正放權，因為實行考試招生分離，要求政府部門把考試組織權交給社會機構，把招生自主權交給大學，把考試選擇權交給學生，要建立全新的考試招生格局。這也是《綱要》頒布三年之后，高考改革遲遲不見具體方案、沒有實質(zhì)性改革舉措的根源所在。

另外，《決定》還提到“深入推進管辦評分離，擴大省級政府教育統(tǒng)籌權和學校辦學自主權，完善學校內(nèi)部治理結(jié)構”。這需要中央向地方放權，政府向?qū)W校放權，落實和擴大學校的自主權。與此同時，學校內(nèi)部也要最終實現(xiàn)行政向教育和學術放權，行政權、教育權和學術權分離。

在筆者看來，上述這些改革不能由教育行政部門主導——這會陷入“放權”的悖論，而應該建立新的改革機制——由全國人大、地方人大討論和審議教育改革的具體方案，一方面廣泛聽取民意，另一方面則監(jiān)督政府部門依法放權推進改革，否則，改革就可能一直懸在空中難以落地。

包括院士管理制度改革，也該尋求新的改革路徑。從利益角度分析，由科學院、工程院自身進行改革是十分困難的?？梢哉f，其本身就是既得利益者，只有發(fā)動全體教授、學者的力量，按照學術共同體的屬性，重新制定科學院、工程院章程，才是對院士管理制度進行根本改革，這樣才能重樹院士的學術聲譽。

更重要的是，雖然《決定》總體提出要到2020年見到改革的成效，但對于具體的改革，需要有明晰的路線圖和時間節(jié)點。就拿“逐步取消學校、科研院所、醫(yī)院等單位的行政級別”來說，如果不明確時間節(jié)點，“逐步”就可能變得遙遙無期。

事實上，在《綱要》頒布之后的過去三年，我國是有很多機會嘗試取消大學校長行政級別的。比如，新建的南方科技大學，校長朱清時明確提到“去官化、去行政化”，宣布學校內(nèi)部行政人員將沒有行政級別，可隨后深圳市委組織部出面為南科大公選局級副校長，這也宣告“去官化、去行政化”遭遇重挫。對于一所全新舉辦的大學來說，上級管理部門為何硬要套上級別，耐人尋味。據(jù)說，有級別才能吸引優(yōu)秀人才，按照這種邏輯，大學將永遠無法去行政化。

再比如，我國從2011年年底就開始探索校長公選，教育部選擇了2所部屬院校公開選拔校長。本來，對于新選校長，教育部是完全可以嘗試不再設立級別的——對于“老人”來說，已有級別再取消面臨的阻力勢必很大——可在所有“985”高校新任校長、黨委書記的任命函和新聞宣傳稿中，都會特別強調(diào)指出副部級。試問，這是在淡化行政級別，還是在強化行政級別？

有一種說法是，學校如果取消行政級別，將降低教育的地位，這完全是歪理。教育的地位顯然不能通過級別來體現(xiàn)，行政級別的存在恰恰是矮化了教育，既嚴重影響學校的獨立性、自主性，也使學校官場氣氛濃郁。這種說法盛行，暴露出管理者、辦學者并不愿意真正取消學校的行政級別，而是想守住既得利益。即學校有行政級別，對于政府部門來說，可為一些官員提供升遷的臺階（正廳或副部，當前不少高校的校長、書記就空降而來）；對于學校的領導來說，則可一邊是學者、一邊是官員，行政權、教育權和學術權通吃。

為此，有必要明確取消學校行政級別的具體時間節(jié)點。既然已經(jīng)意識到行政級別、官本位對學校辦學的嚴重侵蝕，既然已經(jīng)做出決定，要取消行政級別，那還等什么呢？如果沒有明確的時間節(jié)點，取消行政級別這類改革就會一拖再拖，最后拖到不了了之。而且，對于取消學校、科研院所、醫(yī)院的行政級別，適宜采取“一刀切”的方式，不然，就會給學校、科研院所、醫(yī)院以拒絕取消的理由。

進一步說，所有的教育改革都應該有清晰的路線圖，這樣才能讓教改落地，而不是一遇到阻力就打退堂鼓。

其三，應健全教育問責機制，加大教育問責力度

早在三年前國家頒布《綱要》時，輿論就曾評論“亮點”多多，與此同時，輿論也很擔心規(guī)劃會成為“墻上規(guī)劃”。而今擔心差不多變成了現(xiàn)實，三年時間已經(jīng)過去，實質(zhì)性的教改卻了了?，F(xiàn)在《決定》再次重申改革的內(nèi)容，但愿這次能動真格，真正深化推進，以啃硬骨頭的勇氣去兌現(xiàn)改革的承諾。

如何兌現(xiàn)？除建立新的改革機制、明確改革路線圖之外，有必要加大教育問責力度。拿《決定》提到的“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)義務教育資源均衡配置，實行公辦學校標準化建設和校長教師交流輪崗，不設重點學校重點班”來說，其中義務教育不設重點校、重點班，是2006年我國新修訂的《義務教育法》早就明確規(guī)定的內(nèi)容，也就是說，這已經(jīng)不再是改革的內(nèi)容，而屬于依法治校的問題了。

《義務教育法》第二十二條規(guī)定，“縣級以上人民政府及其教育行政部門應當促進學校均衡發(fā)展，縮小學校之間辦學條件的差距，不得將學校分為重點學校和非重點學校。學校不得分設重點班和非重點班。”按照這一規(guī)定，如果義務教育階段學校還存在重點校、重點班，就應該對當?shù)卣蛯W校實施問責?？蛇z憾的是，從這一法律頒布至今，各地都還存在各種形式的重點班、重點校。有的地方雖稱取消了重點班、重點校，卻出現(xiàn)了示范校、試驗校、創(chuàng)新班，只是換了一個“馬甲”而已。對于這類現(xiàn)象，卻沒有人被問責。

原因在于，雖然該法也明確了問責，可是卻是上級政府部門問責下級政府，同級政府部門問責教育部門，問責結(jié)果可想而知。對于法律明文規(guī)定的條文尚且如此，《綱要》《決定》有關這部分內(nèi)容的意見能得到怎樣的執(zhí)行，自然會令公眾心有疑慮。

要打消疑慮，一方面，必須改變目前的教育問責機制，應該由人大實施問責，各級人大應實施監(jiān)督權、質(zhì)詢權，檢查教育部門、學校執(zhí)行教育法律法規(guī)的情況，并根據(jù)情況追求不執(zhí)行教育法律、不依法推進改革的責任。另一方面，應該完善教育民主管理決策，在地方建立兩大機構：一是地方教育撥款委員會，負責教育撥款預算，監(jiān)督政府部門依照預算撥款，這可改變地方政府單方面主導撥款的格局，從義務教育均衡出發(fā)轉(zhuǎn)變義務教育資源配置模式；二是建立社區(qū)教育委員會，成員由政府官員、人大代表、社區(qū)內(nèi)學校校長、教師代表、家長代表、社會賢達組成，負責社區(qū)教育發(fā)展戰(zhàn)略，參與學校的管理、監(jiān)督。這些既是改革的應有內(nèi)容，也可為改革的順利進行提供保障。

責編：趙 東