對中國電信聯(lián)通反壟斷風(fēng)波的思考

摘 要 在西方，反壟斷法是現(xiàn)代國家調(diào)節(jié)社會經(jīng)濟(jì)的基本法律之一，他被稱為“市場經(jīng)濟(jì)的憲章”“現(xiàn)代企業(yè)制度的基石”并居于經(jīng)濟(jì)法體系的核心地位?！吨腥A人民共和國反壟斷法》自2008年頒布實(shí)施以來，其反壟斷調(diào)查的對象很少甚至從未國有企業(yè)，收效甚微。因此，有人認(rèn)為，《反壟斷法》“自覺”地將國有企業(yè)壟斷排除了在管轄范圍之內(nèi)，有愧于“經(jīng)濟(jì)憲法”、“企業(yè)自由大憲章”之稱，不具備在西方那樣無遠(yuǎn)弗界的威力。

關(guān)鍵詞 反壟斷 市場競爭 支配地位 豁免權(quán)

一、電信聯(lián)通壟斷案的起因及電信行業(yè)壟斷屬性分析

（一）電信聯(lián)通壟斷案的起因

國家發(fā)改委啟動對中國電信和聯(lián)通反壟斷調(diào)查程序的原因是部分企業(yè)機(jī)構(gòu)針對2010年下半年“斷網(wǎng)事件”的舉報(bào)。此次斷網(wǎng)事件的原因是中國電信要求其各分公司對高寬帶和專線接入進(jìn)行清理，除骨干核心正常互聯(lián)互通點(diǎn)外的任何網(wǎng)絡(luò)節(jié)點(diǎn)，清理所有其他運(yùn)營商和互聯(lián)單位等“穿透流量豍”接入。由于中國電信和聯(lián)通一直以來就有“南聯(lián)通，北電信”之說，控制著全國大半部分的互聯(lián)網(wǎng)接入骨干網(wǎng)，電信的措施導(dǎo)致鐵通等運(yùn)營商遭受重創(chuàng)，大量用戶斷網(wǎng)或者網(wǎng)速異常緩慢。在不到一個月的時(shí)間里僅廣東鐵通就爆發(fā)了37477個用戶投訴事件，28210個用戶退網(wǎng)，這就是電信聯(lián)通反壟斷案的“斷網(wǎng)事件”。簡單來說，此案的起因主要是價(jià)格擠壓問題而導(dǎo)致國家發(fā)改委在接到舉報(bào)后對中國電信和聯(lián)通進(jìn)行反壟斷調(diào)查。對于是否構(gòu)成利用支配地位進(jìn)行價(jià)格擠壓這一壟斷行為，主要由四個關(guān)鍵點(diǎn)，將在下文詳細(xì)分析。

二、電信行業(yè)的壟斷屬性分析

壟斷分為自然壟斷、經(jīng)濟(jì)壟斷和行政壟斷。所謂的自然壟斷，現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)理論傾向于用成本弱增性原理來解釋，是指當(dāng)一個企業(yè)能以低于兩個或者更多的企業(yè)的成本為整個市場提供一種產(chǎn)品或者勞務(wù)時(shí)，這個行業(yè)就是自然壟斷。

也就是說，當(dāng)一個產(chǎn)品或者服務(wù)交給一個社會主體經(jīng)營時(shí)，它所產(chǎn)生的社會效益比交給多家企業(yè)經(jīng)營會更高，其對社會來說，總成本也會更低。而行政性壟斷指的是行政主體出于利益驅(qū)動，濫用行政權(quán)力，阻礙、限制或者扭曲市場競爭。

對于我國的電信行業(yè)來說，由于其產(chǎn)業(yè)的特殊性質(zhì)，因而明顯具有自然壟斷的性質(zhì)。然而，我國的電信行業(yè)并不僅僅是單一的自然壟斷特性。中國的電信行業(yè)既有具有網(wǎng)絡(luò)性經(jīng)營的自然壟斷特點(diǎn)，更為重要的是，其還有行政性壟斷的特點(diǎn)?，F(xiàn)今，我國的國有企業(yè)包括電信行業(yè)的現(xiàn)狀很大一部分原因是行政因素造成的，妨礙市場競爭和提高效益的不是自然和經(jīng)濟(jì)壟斷，而是行政壟斷，尤其是行業(yè)和部門壟斷，電信寬帶行業(yè)亦是如此。我國《反壟斷法》最需要反對的是行政性壟斷。中國電信和聯(lián)通被調(diào)查的消息公布后，官媒展開了所謂的“神仙戰(zhàn)”。

可想而知，電信和聯(lián)通寬帶行業(yè)的背后，是各部門利益之間的較量。

此次國家發(fā)改委反壟斷局啟動的對這兩家公司的反壟斷調(diào)查，固然值得稱道，但是在具體的行政執(zhí)法層面，更值得關(guān)注的是，當(dāng)下我國是否已擁有一個獨(dú)立的、能夠圓滿完成此次反壟斷調(diào)查的執(zhí)法機(jī)構(gòu)。反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)是將反壟斷法規(guī)定的有關(guān)程序具體落實(shí)的實(shí)施機(jī)關(guān)，執(zhí)法體系設(shè)計(jì)的合理與否，關(guān)系到《反壟斷法》的價(jià)值實(shí)現(xiàn)。因此，筆者認(rèn)為有必要從此案分析我國的反壟斷執(zhí)法體制狀況，我國反壟斷執(zhí)法體系的不足和缺陷值得我們重視。同時(shí)，中國電信和中國聯(lián)通是否具有豁免權(quán)，是否構(gòu)成壟斷，關(guān)鍵在于這兩家公司在電信業(yè)寬帶接入市場上是否具有市場支配地位，并且利用這種支配地位實(shí)施了《反壟斷法》規(guī)定的濫用市場支配地位的行為。此次反壟斷案的意義重大，涉及電信業(yè)、消費(fèi)者、甚至國有企業(yè)，其對《反壟斷法》影響也相當(dāng)重大。因此，本文將從我國反壟斷執(zhí)法體制和電信聯(lián)通兩公司是否構(gòu)成濫用市場支配地位導(dǎo)致壟斷這兩個主要方面進(jìn)行分析。

三、壟斷行為的認(rèn)定（主要討論濫用市場支配地位的行為）

（一）電信行業(yè)是否具有“豁免權(quán)”問題

反壟斷豁免制度，又稱反壟斷的適用除外制度，是指國家為了保障國民經(jīng)濟(jì)的健康發(fā)展，在反壟斷法及相關(guān)法規(guī)中規(guī)定某些壟斷行為不適用壟斷法的法律制度。反壟斷豁免制度的設(shè)置是為了維護(hù)國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和社會的公共利益，其給該制度適用的領(lǐng)域帶來很大的利益，該制度當(dāng)然有其價(jià)值之所在。但是，反壟斷豁免制度其實(shí)就是對某些行業(yè)、個人和行為的壟斷合法化，，壟斷本身就存在著危害。所以豁免制度的使用，應(yīng)當(dāng)慎重。對于豁免制度，《中華人民共和國反壟斷法》在第七條做了如下規(guī)定：

國有經(jīng)濟(jì)占控制地位的關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全的行業(yè)以及依法實(shí)行專營專賣的行業(yè)，國家對其經(jīng)營者的合法經(jīng)營活動予以保護(hù)，并對經(jīng)營者的經(jīng)營行為及其商品和服務(wù)的價(jià)格依法實(shí)施監(jiān)管和調(diào)控，維護(hù)消費(fèi)者利益，促進(jìn)技術(shù)進(jìn)步。

前款規(guī)定行業(yè)的經(jīng)營者應(yīng)當(dāng)依法經(jīng)營，誠實(shí)守信，嚴(yán)格自律，接受社會公眾的監(jiān)督，不得利用其控制地位或者專營專賣地位損害消費(fèi)者利益。

對于這一條，有人認(rèn)為這是對關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈和國家安全行業(yè)國有企業(yè)的特殊保護(hù)一定程度上是在排除《反壟斷法》對這些企業(yè)的規(guī)制。央企因?yàn)槠涮厥獾纳矸菹硎苤貦?quán)，反壟斷調(diào)查的大刀不可能看向他們。然而，電信和反壟斷案的出現(xiàn)，表明《反壟斷法》同樣適用于國有大型企業(yè)。在《反壟斷法》面前，所有企業(yè)一律平等，《反壟斷法》是不分對象，不分所有制形式的。

筆者認(rèn)為，我國《反壟斷法》第七條并不是對特殊行業(yè)的豁免，而是由于我國處在社會主義初級階段，正在經(jīng)歷有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)向市場經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型期，市場程度發(fā)育不夠，難以形成規(guī)模效應(yīng)，難以應(yīng)對國際上具有強(qiáng)大競爭力的同行沖擊，為了避免關(guān)系國民經(jīng)濟(jì)命脈的行業(yè)遭受重創(chuàng)，國家對其加以保護(hù)。當(dāng)該行業(yè)在我國市場完全成熟之時(shí)，國家對其進(jìn)行監(jiān)管。筆者承認(rèn)這是一種特殊保護(hù)，但是從來沒有把國有企業(yè)壟斷排除在它的管轄之外，反壟斷執(zhí)法機(jī)構(gòu)有權(quán)對國有企業(yè)的壟斷行為進(jìn)行調(diào)查。當(dāng)然，在某些領(lǐng)域，政府可以實(shí)施準(zhǔn)入限制和價(jià)格控制，但當(dāng)這些國有企業(yè)有典型的壟斷行為的時(shí)候，《反壟斷法》依然要約束這些國有企業(yè)，對其進(jìn)行調(diào)查和處罰。所以，電信和聯(lián)通等大型國有企業(yè)并不是一定享有“豁免權(quán)”的。

四、關(guān)于此案進(jìn)程和影響的研究

（一）電信聯(lián)通反壟斷案進(jìn)程

在國家發(fā)改委公布其正在對中國電信和聯(lián)通展開反壟斷調(diào)查之后，引起極大地關(guān)注。各大媒體和網(wǎng)民展開了激烈的討論，觀點(diǎn)不一，被稱為“神仙戰(zhàn)”。迫于社會的壓力，中國電信和聯(lián)通承認(rèn)在互連互通以及價(jià)格上確實(shí)存在的不合理行為，價(jià)格管理不到位、價(jià)格差異較大。同時(shí)承諾整改，在“十二五”期間將大幅提升光纖接入普及率和寬帶接入速率，爭取在五年內(nèi)公眾用戶上網(wǎng)單位帶寬價(jià)格下降35%左右，并立即著手實(shí)施。與此同時(shí)，電信和聯(lián)通已經(jīng)向國家發(fā)改委提交了要求中止反壟斷調(diào)查的申請。至于是否中止反壟斷調(diào)查，國家發(fā)改委稱將視中國電信和聯(lián)通的承諾是否得到具體落實(shí)情況而定。對于此案的最新進(jìn)展，筆者也將持續(xù)關(guān)注。

（二）電信聯(lián)通反壟斷案的影響

對于此次反壟斷調(diào)查，少部分人——比如廣電方面——仍然保持著清醒的頭腦，認(rèn)為發(fā)改委的調(diào)查實(shí)質(zhì)意義不大，它更多的只是在協(xié)調(diào)超級國企之間的利益。

但筆者個人認(rèn)為，央企首度遭遇反壟斷調(diào)查，不管是“業(yè)界的福音”，還是部門利益爭奪的“鬧劇”，其意義都非常重大。

首先，對于電信寬帶行業(yè)而言，可以促進(jìn)電信業(yè)競爭監(jiān)管機(jī)制的完善，解決電信業(yè)寬帶接入市場各種問題的核心癥結(jié)所在。同時(shí)可加快寬帶接入的互聯(lián)互通，實(shí)現(xiàn)對“出租寬帶業(yè)務(wù)”幾個體系的調(diào)整和統(tǒng)一，減少內(nèi)部無謂的區(qū)域之間的競爭，使優(yōu)質(zhì)的互聯(lián)網(wǎng)資源實(shí)現(xiàn)更好的價(jià)值體現(xiàn)。與此同時(shí)，可以打我國“三網(wǎng)融合”的僵局。

其次，消費(fèi)者作為市場最不可或缺的主體之一，也是此次案件的受益者。我國《反壟斷法》明確規(guī)定了維護(hù)消費(fèi)者利益是其任務(wù)之所在。在消費(fèi)者利益保護(hù)受到普遍關(guān)注的今天，反壟斷執(zhí)行機(jī)構(gòu)在對反壟斷政策法律的理解方面，也應(yīng)以消費(fèi)者利益的最大化作為最主要目標(biāo)。根據(jù)電信和聯(lián)通所做出的整改承諾，在“十二五”期間，網(wǎng)速會得到大幅度提高，上網(wǎng)資費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也會降低，讓消費(fèi)者真正能從這次反壟斷行動中受益。

最后，國家發(fā)改委的調(diào)查有利于改善但前中國部分行業(yè)的市場環(huán)境。雖然現(xiàn)在并不知道調(diào)查結(jié)果，但是對一些處于壟斷行業(yè)的企業(yè)應(yīng)該會有警示作用，給國內(nèi)一些壟斷行業(yè)或企業(yè)敲響了‘警鐘’，國家是可以運(yùn)用法律手段來維護(hù)市場公平和消費(fèi)者權(quán)益的，進(jìn)一步促使國企檢視經(jīng)營和競爭策略。同時(shí)再次表明，大型國企、中央企業(yè)的行為涉嫌產(chǎn)生排除和限制競爭、損害消費(fèi)者福祉的后果，并未取得豁免權(quán)。對于《反壟斷法》自身而言，也是其重要的價(jià)值。中國目前的壟斷企業(yè)大都為國有企業(yè)，反壟斷首次將矛頭指向國企，表達(dá)了中國政府維護(hù)市場公平競爭只需的決心。

對電信和聯(lián)通的反壟斷調(diào)查并不只是電信和聯(lián)通這兩家企業(yè)自身的利益，因?yàn)楝F(xiàn)在兩大電信業(yè)的巨頭涉嫌價(jià)格壟斷，它引起的問題已經(jīng)超過了互聯(lián)網(wǎng)上網(wǎng)價(jià)格的范疇，它實(shí)際上涉及一個更加廣泛的方面：究竟什么才是壟斷，究竟怎么樣才能做到反壟斷。此次中國電信和聯(lián)通的反壟斷調(diào)查，讓人們看到了政府在反壟斷、維護(hù)市場公平競爭所展示出來的巨大決心和不懈努力。

注釋：

豍穿透流量：簡單說就是其他運(yùn)營商不以自己的名義與電信和聯(lián)通交易，而是通過向第三方購買便宜的流量，然后用來發(fā)展自己的固網(wǎng)業(yè)務(wù)。

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