教育化債案件定性問(wèn)題之研究

摘 要 目前司法實(shí)踐中，不同司法機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)基人員教育化債案件定性出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象，多數(shù)法檢機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)基人員教育化債案件傾向于定性為貪污罪，也有少數(shù)以詐騙罪定性，這在一定程度上會(huì)影響司法機(jī)關(guān)的公信力和司法公正。筆者針對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的分歧點(diǎn)進(jìn)行分析，認(rèn)為此類(lèi)案件應(yīng)定性為貪污罪，以詐騙罪定性有違罪刑法定原則。

關(guān)鍵詞 農(nóng)基人員 教育化債 案件定性

2007年國(guó)務(wù)院出臺(tái)規(guī)定，將農(nóng)村中小學(xué)在95—05普九期間欠下的與建校相關(guān)的債務(wù)，分批次化解。在政策落實(shí)過(guò)程中，一些農(nóng)村村委干部、中小學(xué)校長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員借機(jī)虛報(bào)債務(wù)，大肆騙取化債資金，國(guó)家教育專(zhuān)項(xiàng)資金大量流失，國(guó)家財(cái)產(chǎn)遭受重大損失。

所謂教育化債案件就是在國(guó)家“普九”化債政策落實(shí)過(guò)程中，農(nóng)村基層組織工作人員（以下稱(chēng)農(nóng)基人員）、小學(xué)校長(zhǎng)、會(huì)計(jì)以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府工作人員等主管、經(jīng)手、參與化債工作人員，利用職務(wù)便利，采取虛報(bào)債務(wù)、編造虛假賬目材料等手段，騙取國(guó)家教育化債資金據(jù)為己有的一類(lèi)案件。司法實(shí)踐中，不同地區(qū)司法機(jī)關(guān)、同一地區(qū)不同司法機(jī)關(guān)對(duì)該類(lèi)案件豍定性莫衷一是，出現(xiàn)同案不同判現(xiàn)象，這在一定程度上會(huì)影響司法機(jī)關(guān)的公信力和司法公正。

一、實(shí)踐中法檢機(jī)關(guān)對(duì)村委成員教育化債案件的定性情況

目前司法實(shí)踐中，多數(shù)法檢機(jī)關(guān)對(duì)農(nóng)基人員教育化債案件傾向于定性為貪污罪，也有少數(shù)以詐騙罪定性。而安徽省某市轄區(qū)內(nèi)各級(jí)法院自2012年11月省高院作出《關(guān)于被告人盧某、陸某某貪污請(qǐng)示一案的批復(fù)》豎以后，均對(duì)此類(lèi)案件以詐騙罪作出判決。筆者認(rèn)為此種做法有待商榷。一是案件定性改變之后，已經(jīng)以貪污罪判決的案件面臨著改判風(fēng)險(xiǎn)，容易使群眾對(duì)法院審判公正和權(quán)威產(chǎn)生質(zhì)疑；二是改判意味著檢察機(jī)關(guān)對(duì)此類(lèi)案件失去偵查管轄權(quán)，這對(duì)國(guó)家其他惠農(nóng)政策中，村委成員類(lèi)似行為，如征地補(bǔ)償中虛報(bào)征地畝數(shù)騙取征地補(bǔ)償款、虛報(bào)種糧畝數(shù)騙取種糧大戶補(bǔ)貼款、虛報(bào)母豬頭數(shù)騙取母豬能繁補(bǔ)貼款以及虛報(bào)冒領(lǐng)青苗補(bǔ)償款等行為都將面臨著以詐騙罪定性的可能，極易造成偵查管轄程序上的混亂，不利于打擊涉農(nóng)惠民領(lǐng)域職務(wù)犯罪案件。三是從理論上分析，此類(lèi)案件應(yīng)定性為貪污罪，以詐騙罪定性有違罪刑法定原則。筆者針對(duì)司法實(shí)踐中出現(xiàn)的分歧點(diǎn)進(jìn)行分析，以期能得出成果。

二、對(duì)農(nóng)村基層組織工作人員教育化債案件理論分析

貪污罪與詐騙罪均屬?gòu)V義上的經(jīng)濟(jì)型犯罪。從某種意義上來(lái)說(shuō)，前者是特殊主體的一種瀆職性質(zhì)的犯罪，行為人客觀上非法占有的方式根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定可以歸納為侵吞型、竊取型、騙取型以及其他類(lèi)型，可以說(shuō)貪污罪是一種特殊的詐騙犯罪，其特殊性主要體現(xiàn)在犯罪主體的特殊性和客觀方面的特殊性，而這也正是此類(lèi)案件產(chǎn)生分歧的焦點(diǎn)所在。

司法實(shí)踐中對(duì)此類(lèi)案件定性不同的原因在于，一是教育化債案件中村干部的主體身份認(rèn)定不同；二是村干部是否利用職務(wù)便利認(rèn)識(shí)不同。對(duì)此，筆者主要從三方面作闡述：

1、關(guān)于教育化債案件農(nóng)村基層組織人員主體身份性質(zhì)認(rèn)定問(wèn)題

詐騙罪與貪污罪區(qū)別之一在于犯罪主體不同，前者為一般主體；后者為特殊主體。在落實(shí)“普九”化債政策中，農(nóng)基人員是否為國(guó)家工作人員？我們?cè)谒痉▽?shí)踐中應(yīng)該如何認(rèn)定他們的身份性質(zhì)？

村民委員會(huì)等農(nóng)村群眾性自治組織所從事的工作主要包括兩部分，一是單純的本村自治事務(wù)，二是具有政府行政性質(zhì)的工作。對(duì)于農(nóng)基人員身份認(rèn)定問(wèn)題，全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于《中華人民共和國(guó)刑法》第九十三條第二款的解釋?zhuān)ㄒ韵路Q(chēng)《解釋》）豏明確規(guī)定了村民委員會(huì)等村基層組織人員以國(guó)家工作人員論的七種具體情形。很顯然，通常情況下，農(nóng)基人員并不屬于貪污罪的主體，只有在從事上述七項(xiàng)工作時(shí)才能以國(guó)家工作人員論。問(wèn)題的關(guān)鍵就變成村書(shū)記等農(nóng)基人員在教育化債中的行為是否屬于協(xié)助人民政府從事上述七項(xiàng)行政管理工作。《解釋》雖然沒(méi)有對(duì)農(nóng)基人員在教育化債中騙取國(guó)家資金的行為作具體規(guī)定，但是筆者認(rèn)為該立法解釋并不是對(duì)刑法九十三條的全面解釋?zhuān)覀円獪?zhǔn)確把握《解釋》的內(nèi)涵，前六項(xiàng)規(guī)定的比較具體，系基層人民政府行政管理工作，即以政府名義組織、領(lǐng)導(dǎo)、管理、監(jiān)督國(guó)家事務(wù)和社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)，體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)事務(wù)進(jìn)行管理的職能，第七項(xiàng)在立法技術(shù)上為兜底性條款，也即“口袋條款”，該條款的規(guī)定要求對(duì)“協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作”的認(rèn)定應(yīng)根據(jù)前六項(xiàng)規(guī)定的工作的性質(zhì)進(jìn)行考量。這樣能夠使司法人員適應(yīng)現(xiàn)實(shí)情況的復(fù)雜性和多變性，為辦理農(nóng)基人員職務(wù)犯罪案件提供法律依據(jù)。從《解釋》七項(xiàng)規(guī)定來(lái)看，農(nóng)基人員在從事本村自治事務(wù)時(shí)不能以國(guó)家工作人員論，只有在協(xié)助基層人民政府從事行政性管理工作時(shí)，才屬于刑法九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”，以國(guó)家工作人員論。

國(guó)家化解“普九”債務(wù)是國(guó)家在教育領(lǐng)域的行政管理性活動(dòng)，政策落實(shí)的具體工作程序?yàn)椋亨l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府召集各村干部傳達(dá)“普九”化債政策，布置具體工作，各村基層組織開(kāi)會(huì)后對(duì)債務(wù)進(jìn)行初步統(tǒng)計(jì)上報(bào)，縣級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際上報(bào)的債務(wù)情況申請(qǐng)化債資金，組織配套資金。資金到位后，由各村申報(bào)，鎮(zhèn)政府組織對(duì)債務(wù)的真實(shí)性進(jìn)行初步核實(shí)并填寫(xiě)《農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)還款申請(qǐng)審核表》，該表由村組織主要負(fù)責(zé)人簽名并加蓋村委會(huì)公章，提供證明材料，債權(quán)人對(duì)債務(wù)進(jìn)行確認(rèn)，然后由縣農(nóng)經(jīng)委、教育局、財(cái)政局等分別審核，最后由縣級(jí)化債工作小組審核確認(rèn)。整個(gè)過(guò)程中，村民委員會(huì)負(fù)責(zé)傳達(dá)政策、組織申報(bào)債務(wù)、提供證明資料、配合審查、確保債務(wù)的真實(shí)性。很顯然，這并不屬于村組織自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)。農(nóng)基人員的行為在性質(zhì)上與《解釋》的前六項(xiàng)性質(zhì)相同，應(yīng)屬于第七項(xiàng)“協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作”。故筆者認(rèn)為：農(nóng)基人員在化解“普九”債務(wù)中的行為屬于協(xié)助人民政府從事其他行政管理工作，應(yīng)以國(guó)家工作人員論。

2、關(guān)于農(nóng)村基層組織人員是否利用職務(wù)便利的認(rèn)定問(wèn)題

貪污罪與詐騙罪在客觀方面的不同主要體現(xiàn)在行為人虛構(gòu)事實(shí)，隱瞞真相騙取國(guó)家財(cái)物的行為是否利用了職務(wù)上的便利，這是影響教育化債案件定性的另一關(guān)鍵因素。

1999年最高人民檢察院《關(guān)于人民檢察院直接受理立案?jìng)刹榘讣笜?biāo)準(zhǔn)的規(guī)定（試行）》中明確規(guī)定貪污罪中“利用職務(wù)之便”是指利用職務(wù)上主管、管理、經(jīng)手公共財(cái)物的權(quán)力及方便條件?！爸鞴堋敝感袨槿穗m然不直接經(jīng)手、管理單位財(cái)物，但是對(duì)單位財(cái)物的調(diào)撥、安排、使用具有決定權(quán)；“管理”則是指對(duì)單位財(cái)物具有管理、使用和處分的權(quán)力；“經(jīng)手”則是指雖然對(duì)單位的財(cái)物沒(méi)有處分決定權(quán)和處置權(quán)，但是會(huì)由于工作的需要有經(jīng)手單位財(cái)物的機(jī)會(huì)，對(duì)單位財(cái)物有臨時(shí)控制權(quán)。不管是主管、管理還是經(jīng)手單位財(cái)物，都是以行為人在單位中的工作崗位及職責(zé)為基礎(chǔ)，利用的是行為人自己的職務(wù)，行為人占有財(cái)物行為是在利用職務(wù)便利實(shí)施貪污行為（過(guò)程）之后。

筆者認(rèn)為，貪污罪中利用職務(wù)上的便利主要是指利用主管、管理、經(jīng)手單位財(cái)務(wù)或者負(fù)責(zé)、承辦某項(xiàng)公共事務(wù)的權(quán)力或方便條件。對(duì)于通過(guò)熟悉單位環(huán)境、進(jìn)出單位方便以及在工作中易于接觸他人經(jīng)手或管理的財(cái)物等與職權(quán)無(wú)關(guān)的便利條件，非法占有單位財(cái)物的，一般應(yīng)當(dāng)根據(jù)行為人的手段方式，分別認(rèn)定為侵占罪、盜竊罪、詐騙罪。

在化債工作中，要成功申報(bào)債務(wù)，必須通過(guò)村委會(huì)，由其統(tǒng)計(jì)申報(bào)債務(wù)，上報(bào)材料，開(kāi)具相關(guān)證明文件或者在相關(guān)證明材料上簽名蓋章以確保債務(wù)的真實(shí)性。村干部基于其農(nóng)基人員的身份性質(zhì)承擔(dān)一定的職責(zé)和工作，協(xié)助基層人民政府開(kāi)展教育化債工作，村委負(fù)責(zé)人（主要是村書(shū)記）負(fù)責(zé)簽名蓋章保證申報(bào)債務(wù)的真實(shí)性，對(duì)教育化債資金有管理監(jiān)督職責(zé)，確保資金真正落到債權(quán)人手中，避免出現(xiàn)虛假化債現(xiàn)象。在這個(gè)過(guò)程中，他們自己通過(guò)虛假手段騙取化債資金非法據(jù)為己有的行為利用的就是其協(xié)助人民政府落實(shí)化債工作中所承擔(dān)的職務(wù)上管理監(jiān)督教育化債專(zhuān)項(xiàng)資金以及審核證明債務(wù)真實(shí)性的權(quán)力和便利條件。有司法人員提出，村委以外人員也可以通過(guò)虛報(bào)債務(wù)方式，騙取化債資金，但是，其他人申報(bào)債務(wù)一般要有由村書(shū)記簽字并加蓋村委印章的證明材料，以此確保債務(wù)的真實(shí)性，申報(bào)材料也由村委一并上報(bào)。而農(nóng)村小學(xué)多是由村委組織或者籌資建立，是否存在債務(wù)，存在哪些債務(wù)，村干部必然知曉，其他人若想成功虛報(bào)債務(wù)，騙取國(guó)家化債資金，沒(méi)有村委會(huì)的證明和協(xié)助，是不可能完成的。由此來(lái)看，村干部通過(guò)虛報(bào)冒領(lǐng)手段騙取國(guó)家教育化債資金的行為符合貪污罪“利用職務(wù)上的便利”的客觀要件。

3、犯罪客體上，農(nóng)村基層組織人員教育化債案件一定程度上侵犯了國(guó)家公職人員的職務(wù)廉潔性

從犯罪客體方面分析，貪污罪還侵犯了國(guó)家公職人員的職務(wù)廉潔性。雖然農(nóng)村基層組織與基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之間屬于協(xié)助與被協(xié)助，指導(dǎo)與被指導(dǎo)的關(guān)系。但是當(dāng)前農(nóng)村基層組織實(shí)際承擔(dān)著大量政策性強(qiáng)、涉及面廣的政府行政工作，在本行政村內(nèi)有一定的代表性和領(lǐng)導(dǎo)性。而且村委成員都是共產(chǎn)黨員，雖然不是政府編制的公務(wù)人員，但是在群眾觀念中，不管村干部有沒(méi)有協(xié)助政府從事行政管理事務(wù)，都在一定程度上代表了政府，在本行政村內(nèi)扮演“領(lǐng)導(dǎo)者”的角色。所以，村干部侵吞、騙取、貪污國(guó)家財(cái)產(chǎn)極易造成群眾對(duì)政府的不滿，損害國(guó)家公職人員的職務(wù)廉潔性。

從傳統(tǒng)刑法犯罪理論分析看，農(nóng)基人員利用職務(wù)上的便利，采取編造虛假賬目資料、虛報(bào)債務(wù)等手段，騙取國(guó)家教育化債資金非法據(jù)為己有，從行為的主體、客體、主觀方面、客觀方面上分析均符合貪污罪的犯罪構(gòu)成要件，應(yīng)以貪污罪定性處罰。

在實(shí)踐中也有村委成員個(gè)人私自騙取國(guó)家教育化債資金的情形，如村會(huì)計(jì)在村書(shū)記不知情或者受蒙蔽的情況下，私自偷拿村委公章并偽造簽字進(jìn)行債權(quán)申報(bào)，騙取化債資金。對(duì)此，筆者認(rèn)為應(yīng)以詐騙罪定性，原因在于村會(huì)計(jì)的行為實(shí)質(zhì)上是私人詐騙行為，并未利用職務(wù)便利。所以，在教育化債過(guò)程中，如果農(nóng)基人員騙取化債資金的行為僅是個(gè)人私下詐騙行為，而并未利用本身職務(wù)上的便利，就不宜以貪污罪論。對(duì)教育化債案件，我們應(yīng)根據(jù)具體的案件情況分析犯罪的主客觀方面，根據(jù)法律規(guī)定對(duì)案件事實(shí)進(jìn)行認(rèn)定，以作出準(zhǔn)確合理的定性。

三、從其他法益角度看教育化債案件之定性

1、以貪污罪定性有利于打擊教育化債領(lǐng)域的犯罪行為，維護(hù)和挽回國(guó)家教育化債專(zhuān)項(xiàng)資金

若法院將農(nóng)基人員涉農(nóng)職務(wù)犯罪案件定性為詐騙罪意味著案件偵查管轄權(quán)應(yīng)屬公安機(jī)關(guān)，而公安機(jī)關(guān)也很少主動(dòng)搜集和調(diào)查此類(lèi)案件的線索，故不利于此類(lèi)犯罪行為的發(fā)現(xiàn)和懲處，不利于打擊教育化債領(lǐng)域內(nèi)的貪腐行為。以貪污罪定性，案件由檢察機(jī)關(guān)介入查處，無(wú)論從案件查辦的效率和質(zhì)量還是挽回經(jīng)濟(jì)損失的程度來(lái)說(shuō)，對(duì)于打擊虛報(bào)騙取國(guó)家財(cái)產(chǎn)的犯罪行為、維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定都具有重要意義。

2、以貪污罪定性有利于打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪，保障國(guó)家涉農(nóng)惠民專(zhuān)項(xiàng)資金落到實(shí)處

近年來(lái)，國(guó)家出臺(tái)了一系列涉農(nóng)惠民政策，如：農(nóng)資綜合直補(bǔ)、農(nóng)作物良種補(bǔ)貼政策、糧食直補(bǔ)、農(nóng)機(jī)具補(bǔ)貼、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等，然而伴隨而來(lái)的是政策下達(dá)落實(shí)過(guò)程中貪腐現(xiàn)象的發(fā)生，其中最為常見(jiàn)的就是村干部通過(guò)虛報(bào)冒領(lǐng)手段，騙取涉農(nóng)惠民專(zhuān)項(xiàng)資金，這與教育化債中農(nóng)基人員通過(guò)虛報(bào)債務(wù)騙取國(guó)家化債資金的行為方式相同或類(lèi)似。因此，對(duì)教育化債案件的準(zhǔn)確定性對(duì)于國(guó)家一系列涉農(nóng)惠民政策中村干部貪腐行為的定性具有重要的借鑒和參考意義。

目前，司法實(shí)踐中，對(duì)于村干部協(xié)助基層政府落實(shí)相關(guān)政策中騙取國(guó)家涉農(nóng)惠民專(zhuān)項(xiàng)資金行為，法檢機(jī)關(guān)傾向于以貪污案件立案?jìng)刹榛蜃鞒雠袥Q，如林鴻英等五人貪污案豐。若將農(nóng)基人員教育化債案件定性為詐騙罪，將使公眾和法律工作者對(duì)法檢機(jī)關(guān)對(duì)村干部在其他惠民政策中的貪腐行為的定性產(chǎn)生質(zhì)疑，引起法律實(shí)體上的混亂。詐騙罪與貪污罪相比，在量刑幅度和緩刑適用上較為寬松，容易使犯罪分子投機(jī)取巧，想盡辦法促使法院以詐騙罪作出判決，從而獲得較輕甚至適用緩刑的處罰，導(dǎo)致罪責(zé)不相符，使刑罰失去了應(yīng)有的震懾和警示的效力，其他人員在巨大利益的誘惑之下還是極有可能以身試法，犯下同種罪行。由此看來(lái)，將農(nóng)基人員利用職務(wù)便利通過(guò)虛假手段騙取國(guó)家專(zhuān)項(xiàng)資金行為定性為貪污罪，更利于司法機(jī)關(guān)對(duì)涉農(nóng)惠民領(lǐng)域村干部的貪腐行為進(jìn)行準(zhǔn)確定性，在基層組織中形成有力的震懾效力，提高普通群眾的監(jiān)督積極性和主動(dòng)性，進(jìn)而有效打擊涉農(nóng)職務(wù)犯罪，真正確保國(guó)家惠農(nóng)資金落到實(shí)處。

注釋?zhuān)?/p>

豍本文所述為主體是農(nóng)村基層組織工作人員（主要是村委成員）的教育化債案件。

豎2012年11月13日某市中級(jí)人民法院轉(zhuǎn)發(fā)的安徽省高級(jí)人民法院作出的《關(guān)于被告人盧某、陸某某貪污請(qǐng)示一案的批復(fù)》，內(nèi)容為：最高人民法院對(duì)請(qǐng)示答復(fù)認(rèn)為：被告人盧某非法占用國(guó)庫(kù)支付的化解農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)資金的行為構(gòu)成詐騙罪，陸某某為實(shí)現(xiàn)合法債權(quán)，同意盧剛多報(bào)套取國(guó)家資金的行為不以犯罪論。

豏村民委員會(huì)等村基層組織人員協(xié)助人民政府從事下列行政管理工作時(shí)，屬于刑法第九十三條第二款規(guī)定的“其他依照法律從事公務(wù)的人員”：（一）救災(zāi)、搶險(xiǎn)、防汛、優(yōu)撫、扶貧、移民、救濟(jì)款物的管理；（二）社會(huì)捐助公益事業(yè)款物的管理；（三）國(guó)有土地的經(jīng)營(yíng)和管理；（四）土地征用補(bǔ)償費(fèi)用的管理；（五）代征、代繳稅款；（六）有關(guān)計(jì)劃生育、戶籍、征兵工作；（七）協(xié)助人民政府從事的其他行政管理工作。

豐《補(bǔ)償款被騙，根子在這里》，《檢察日?qǐng)?bào)》6924期第六版：陵水縣三才鎮(zhèn)港演村建公墓征地過(guò)程中，村干部5人利用協(xié)助人民政府開(kāi)展工作期間，通過(guò)編造虛假青苗賠償表，騙取國(guó)家土地補(bǔ)償款190元萬(wàn)元，檢察機(jī)關(guān)以貪污罪提起公訴，法院以貪污罪對(duì)幾人作出一審判決。