論陪審制不適用于行政訴訟

摘 要 美國憲法第七修正案樹立了陪審團制度的權(quán)威，陪審團制度對美國的法治進程也有重大影響，是美國民主制度的重要組成部分。在美國，刑事案件的審理和部分民事案件（主要是民事侵權(quán)案件）都有可能使用陪審團，但是為什么在行政訴訟程序中不應(yīng)該適用陪審團制度，卻鮮有人探討。本文將主要分析陪審團制度的誕生背景，以及分析陪審制不應(yīng)適用于行政訴訟程序的原因。

關(guān)鍵詞 陪審團制度 行政訴訟 行政法官 陪審制

一、陪審制的歷史溯源

對陪審制的追溯，最早可溯至古希臘古羅馬時期，現(xiàn)代意義上陪審制產(chǎn)生并形成于英國，殊不知英國的陪審制卻是從當(dāng)時極為強盛的法蘭克帝國移植而來。1215年，英教皇英諾森三世將新的審判制度陪審制引入刑事審判當(dāng)中，刑事審判改用小陪審團來審判。愛德華三世于1352年又頒布詔令，授權(quán)被告人有權(quán)對陪審員的資格提出質(zhì)疑使其退出陪審團，從而正式確立了起訴陪審團和小陪審團相分離的制度。此后，英國現(xiàn)代意義上的陪審團審判制度開始逐漸形成。

美國獨立后，美國的開國元勛們把陪審團審判的權(quán)利納入到人權(quán)法案。1833年的評美國憲法中寫道，“美國憲法第七修正案的陪審團制度是一個最重要和最有價值的修正案，由陪審團審判的民事案件，特權(quán)不遜色于刑事案件，這都是保障公民自由必不可少的?！薄坝膳銓張F審判的權(quán)利是憲法賦予的一項神圣的權(quán)利”，美國陪審團的主要目的是保護公眾免受政治腐敗或貴族法官的侵害。1789年6月8日，麥迪遜在眾議院提出了后來成為聯(lián)邦《權(quán)利法案》的美國憲法前十條修正案，其中第五、第六、美國憲法第七修正案的陪審團制度都是對陪審制的規(guī)定。麥迪遜承認，提出修正案的目的是“通過規(guī)定例外的情況下權(quán)力應(yīng)當(dāng)行駛或不應(yīng)以某一特定的方式行使，對權(quán)力加以限制”，陪審制可以被看成是以一種特殊的方式來保護公民的權(quán)利。

二、陪審制與行政執(zhí)法相容性的爭議

美國立法者們對陪審制情有獨鐘，陪審制在美國有質(zhì)的發(fā)展不足為奇。美國最高法院關(guān)于美國憲法第七修正案的陪審團制度的規(guī)定稱，在普通法訴訟案件中要有陪審團，但是依衡平法的訴訟不需要陪審團，例如禁止令訴訟。行政訴訟中也不需要陪審團，例如1977年的Atlas Roofing Co. v. OSHRC案和1987年的Tull v. United States案。

（一）1977年的Atlas Roofing Co. v. OSHRC案

在1970年，美國國會經(jīng)過廣泛的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，因不安全的工作環(huán)境致使雇員受傷或死亡已經(jīng)成為了不容忽視的全國性問題。1977年的Atlas Roofing Co. v. OSHRC案就是在這樣背景下的一個典型案例。該案的案情很簡單，在Atlas Roofing Co. v. OSHRC案中，雇主Irey被指違反了1970年的《職業(yè)安全與健康法》，受到了行政機關(guān)給予的罰款處罰，雇主不服行政機關(guān)的處罰決定提起了行政訴訟。訴訟過程中，爭議的焦點主要是行政訴訟程序中是否允許陪審團審判，若不允許陪審團審判，該行為是否違反了美國憲法修正案七。該案在一定程度上使得人們不得不重新審視美國憲法第七修正案的陪審團制度有關(guān)陪審制審判的規(guī)定，是憲法修正案七發(fā)展史上的一個典型案例。法院當(dāng)時的判決是駁回了雇主申請陪審團審判的請求，法院認為：在這種情況下，至少在涉及“公權(quán)利”的訴訟中，陪審團審判與該訴訟將是不相容的，換句話說，法院認為陪審團審判與行政訴訟程序不相容。

雖然美國憲法修正案七規(guī)定對普通法大部分民事訴訟提供陪審團審判。但是針對在Atlas Roofing Co. v. OSHRC案中有人提出行政程序違反了美國憲法第七修正案的陪審團制度的類似觀點，上訴法院第五巡回庭法官認為：“凡裁判的責(zé)任，只有在管理機構(gòu)，陪審團審判與行政審判在整個概念上是不相容的，而且陪審團審判會大大干擾行政機關(guān)專有的管轄權(quán)”。

（二）1987年的Tull v. United States案

Tull v. United States是一個有趣的案例。這個案例要解決的是聯(lián)邦政府對違反《清潔水法》的被告進行罰款而遭被告索賠的問題?！肚鍧嵥ā芬?guī)定對違反禁令者處以每天10，000美元的民事處罰。聯(lián)邦政府在聯(lián)邦地方法院提起訴訟，申請強制令來阻止Tull污染受保護的濕地。聯(lián)邦地區(qū)法院的法官拒絕了被告Tull的陪審團審判的請求。上訴法院也肯定了地方法院的做法。

在Tull案判決的注釋里，法院明確指出陪審團審判與傳統(tǒng)法庭法律以外的訴訟不匹配，也就是說，陪審制只適用于民事訴訟和刑事訴訟，不能適用于行政訴訟，因為行政訴訟不屬于傳統(tǒng)法庭法律訴訟。通過分析該案的判決書，我們不難得出陪審團與行政訴訟程序不相容的結(jié)論，陪審團審判不適用于行政訴訟程序。

三、“公權(quán)利”理論與陪審團適用范圍的限制

公權(quán)利是一種對抗國家，制約公權(quán)力的權(quán)利。公共權(quán)利是與美國憲法第七修正案的陪審團制度平行發(fā)展的概念?！肮矙?quán)利”是由制憲者和法官提出的由法庭解決涉及聯(lián)邦政府行為的爭端。同時，法院也在考慮是否在所謂的“公共權(quán)利”案件中不受美國憲法第七修正案陪審團制度的約束。美國憲法第七修正案的陪審團制度認為國會將裁決權(quán)分配到行政機關(guān)并沒有違反相關(guān)法律法規(guī)。當(dāng)國會創(chuàng)建新的法定“公權(quán)利”時，可能會給行政機關(guān)分配相關(guān)的決定權(quán)，行政機關(guān)運行的相關(guān)程序與陪審團審判是不相容的，行政裁決權(quán)沒有違反美國憲法第七修正案有關(guān)陪審團審判要被“保留”在“普通法的訴訟”的禁令。

美國憲法在兩個地方明確地表明了司法的范圍：第一，憲法第三章的司法機構(gòu)。司法部門的權(quán)力延伸到：所有的在美國憲法下產(chǎn)生的法律和公正，美國的法律和當(dāng)局已經(jīng)制定或?qū)⒈恢贫ǖ臈l約，或其管轄下的所有涉及大使、公使及領(lǐng)事的案件；所有海事法和海事管轄權(quán)的案件；美國為一方當(dāng)事人的訴訟；兩個或兩個以上國家之間的爭議；一個國家和另一國公民之間及不同國家的公民之間等案件。第二，美國憲法美國憲法第七修正案的陪審團制度。

美國國會創(chuàng)建新的法定“公共權(quán)利”時，它可以授權(quán)行政機關(guān)審判權(quán)，行政審判與陪審團的審訊是不相容的，而這沒有違反美國憲法第七修正案的陪審團制度關(guān)于陪審團審判“保留”在“在普通法的訴訟”的規(guī)定。美國憲法第七修正案的陪審團制度并沒要求美國國會向本已審理工作繁重、案件擁擠的聯(lián)邦法院施加新類型的訴訟，也沒有要求國會阻止在相關(guān)領(lǐng)域有著特殊能力的行政機關(guān)審理新類型的案件。這樣在聯(lián)邦法院審理的案件可以要求陪審團審判，而行政訴訟程序中不適用陪審團。

四、行政法官與陪審員的功能差異

行政機關(guān)的首長擁有主持行政審判的法律權(quán)利，但是由于社會的復(fù)雜性，實際生活中充斥著大量的行政裁決，行政機關(guān)的首長也不可能每個案件都親力親為，事實上，他們極少在案件中主持審訊。這就導(dǎo)致了審訊官的出現(xiàn)，有些譯注也稱之為審查官。審訊官是行政法官的雛形，必須具有很高的法律素養(yǎng)，他們不是陪審團，不可以從社會各方面隨機挑選人員，行政審訊官必須具備相當(dāng)高的專業(yè)知識和審訊經(jīng)驗。

要想成為行政法官，必須經(jīng)過一個嚴格的選拔流程，擔(dān)任行政法法官一般要求要有律師經(jīng)驗，并要求曾經(jīng)參加過涉及行政法、行政訴訟的正式聽證。行政法官的選拔流程可簡要歸納為：首先，要參加有關(guān)法律知識的考試，考試通過后列入一個《登記表》（登記是按考試成績高低排列）；當(dāng)行政法官有空缺時，有關(guān)權(quán)力機關(guān)就到人事管理署查詢，人事管理署送選成績?yōu)榍叭娜?；最后在三人中選擇。

行政法官在行政程序中的作用不同于民事訴訟中法官的作用。行政法官在行政程序中，始終處于一種積極的狀態(tài)，他要負責(zé)行政聽證程序的進程，還得查明行政機關(guān)行政行為的事實，要主動的詢問證人等。行政法官在行政程序中，可以要求當(dāng)事人就某問題進行澄清，也可以主動調(diào)查案情。行政程序與一般的民事、刑事程序差別很大。

而對于陪審員的選定，則非常簡單。美國公民除不滿18歲、不在本地居住、不通曉英語、聽力有缺陷、有過犯罪記錄的人以外，都有擔(dān)任陪審員的義務(wù)。陪審員普遍都沒有受過專門的法律知識培訓(xùn)，陪審團是建立在陪審員的良知、樸素是非觀和幾乎沒有法律知識的基礎(chǔ)上來判斷一個嫌疑人是否有罪。

行政訴訟程序中，要求行政法官必須具備豐富扎實的專業(yè)法律知識，要能在案件中發(fā)揮積極能動的作用。行政法官在審理案件時可以不用理會任何來自外部的命令或指示，要獨立認定案件事實，在審理案件時要有獨立作出裁決的能力。行政法法官在行政程序和行政糾紛解決機制中發(fā)揮著非常重要的作用。審判經(jīng)驗豐富、專業(yè)知識扎實的行政法法官有助于緩解迅速增多的現(xiàn)代行政糾紛，行政案件的專業(yè)性、技術(shù)性之不斷提高，使行政審判面臨著艱難的現(xiàn)實困境，走出困境的關(guān)鍵是行政法法官的中立性和公正性。而一旦陪審員介入行政案件，會使很多案件游離于法律解決途徑以外。

五、陪審制度在我國行政訴訟制度中的發(fā)展及其問題

我國的人民陪審員制度與美國的陪審制雖然都是陪審，卻有質(zhì)的不同。人民陪審員制度，是指人民法院以合議庭的形式在審判第一審非簡易程序刑事、民事和行政案件時吸收人民陪審員參與審判活動的制度。應(yīng)當(dāng)肯定人民陪審員制度為公正司法做出了貢獻，但最大的不足就是人民陪審員法律知識、審判經(jīng)驗不足，很難擺脫“陪襯”的地位?！昂献h庭里面一個陪審員，其余兩個都是專業(yè)從事研究的，要發(fā)表不同意見，很困難。陪審員往往是在法官不足的時候起彌補作用，‘陪而不審’的情況很普遍。我們講‘人民參與司法’，但實際上都沒有進入審判核心環(huán)節(jié)，原來的旁聽、法院開放，都在外圍”。我國的人民陪審員制度名為“陪審”，實為“參審”。

審理案件，主要有兩項工作要做，查明案件事實和適用法律來作出裁判。人民陪審員或者來自普通民眾的陪審團，在哪一項工作上有優(yōu)勢呢？首先，在查明案件事實上，從事其他工作，臨時趕到法院的人民陪審員或者匆忙組成的陪審團的作用都大大遜色于法官。其次，在法律適用方面，面對繁多復(fù)雜的法律，不具備專業(yè)法律知識的人是很難準確運用法律條文來做出裁決，人民陪審員和陪審團都沒有這個能力。

六、結(jié)語

美國陪審團制度取得的豐碩成績得益于其成熟的憲政環(huán)境、自由的社會氛圍、深厚的民情積淀等鋪墊。當(dāng)然，任何制度都不會是百分百完美的，訴訟成本高、效率低、個案存在嚴重不公、種族歧視等，是人們對陪審團審判的合理性提出的質(zhì)疑。在美國，陪審權(quán)既是美國公民的權(quán)利，更是一項義務(wù)，美國人很重視他們請求陪審團審判的權(quán)利，當(dāng)然是在民刑事訴訟中。在我國，人民陪審員制度在司法審判中的現(xiàn)狀與美國公民心目中陪審團審判的神圣地位相比較，盡是尷尬和無助。人民陪審員制度在中國的現(xiàn)實命運需要學(xué)者們正視和思考，筆者認為，目前我國司法進程中急需解決的是如何擺正人民陪審員在司法審判中的位置，而不是推廣陪審團制度。目前的要務(wù)是落實人民陪審員在司法審判中積極的作用，而不再只是審判的“陪襯”。

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