城中村改造參與主體的利益分析

一、引言

城中村，是指在城市高速建設(shè)和發(fā)展的過程中，大量征用農(nóng)村土地，農(nóng)村集體成員由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槌擎?zhèn)居民身份，卻仍然居住在由原村改造而演變成的居民區(qū)，或是指在農(nóng)村村落城市化進(jìn)程中，由于農(nóng)村土地大部分被征用，農(nóng)民滯后于時(shí)代發(fā)展步伐、游離于現(xiàn)代城市管理之外，仍在原村居住而形成的村落，也稱為“都市里的村莊”。通常所說的“城中村”，僅指經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展、城市化進(jìn)程不斷推進(jìn)的過程中，位于城區(qū)邊緣的農(nóng)村地區(qū)，在區(qū)域上已成為城市的一部分，但在土地權(quán)屬、戶籍、行政管理體制上仍保留著農(nóng)村模式的村落。

城中村是中國(guó)大陸地區(qū)城市化進(jìn)程中出現(xiàn)的一種特有現(xiàn)象。在1978年改革開放后30多年的時(shí)間里，一些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如珠三角、長(zhǎng)三角、環(huán)渤海、省會(huì)城市以及直轄市等的建筑面積迅速擴(kuò)張，原先分布在城市周邊的農(nóng)村被納入城市的版圖，被城市林立的高樓包圍，成為了“都市里的村莊”?，F(xiàn)在，全國(guó)各大中城市的城中村規(guī)模仍然十分龐大。根據(jù)《2013-2017年中國(guó)城中村改造建設(shè)深度調(diào)研與投資戰(zhàn)略規(guī)劃分析報(bào)告》的數(shù)據(jù)顯示，2006年至2010年五年間，北京市對(duì)171個(gè)“城中村”進(jìn)行了綜合整治。根據(jù)推算，北京還有100余個(gè)城中村。

城中村形成的根本原因是我國(guó)長(zhǎng)期實(shí)行的城鄉(xiāng)隔離政策。它是我國(guó)城市發(fā)展中的歷史遺留問題。許多城市已經(jīng)對(duì)“城中村”進(jìn)行了一定的改造，并取得了一定的成果。城中村改造方式通常有三種，分別是政府主導(dǎo)型、開發(fā)商主導(dǎo)型和村集體主導(dǎo)型。但由于在改造中沒有充分考慮各方利益，特別是沒有保護(hù)好“城中村”村民的利益，因此也造成了一些社會(huì)問題：比如征地補(bǔ)償不合理造成農(nóng)民不支持改造，成為“釘子戶”；失地農(nóng)民基本生活水平?jīng)]有保障；農(nóng)民在技能培訓(xùn)和就業(yè)等方面面臨困難等等。

二、研究綜述

國(guó)內(nèi)有不少學(xué)者對(duì)城中村及其改造問題進(jìn)行了研究和探討。王月輝、任兆昌在《城中村改造的諾斯悖論——基于公共利益視角的思考》中，從公共利益的視角出發(fā)，闡明了現(xiàn)代政府規(guī)制在城中村改造中的實(shí)際價(jià)值及應(yīng)遵循的規(guī)范。文中指出，政府趨利型的土地征用政策是促使城中村形成和發(fā)展的原因。失地農(nóng)民在征地過程中發(fā)生的利益損失等問題的解決離不開政府的規(guī)制。只有維護(hù)公共利益，政府才能得到民眾的認(rèn)可。文章主要強(qiáng)調(diào)了政府在城中村改造中所起的作用，沒有過多涉及城中村改造過程中其他主要的參與主體，如開發(fā)商的參與以及農(nóng)民在改造中所起的作用，也沒有對(duì)各主體的利益進(jìn)行具體的分析。

張貴凱、王軍偉在《城中村改造的博弈分析》一文中，運(yùn)用博弈論的方法，分析了城中村改造過程中政府、開發(fā)商和村民三方的利益得失，并得出了兩組戰(zhàn)略均衡組合符合博弈均衡的結(jié)果。文章從博弈參與者的角度分析了參與人三方的利益，但對(duì)于博弈模型來說，沒有運(yùn)用逆向歸納法進(jìn)行充分合理的分析，以致于得出了兩個(gè)均衡結(jié)果，而沒有得出“精煉”后最終的均衡結(jié)果。

孟維華等人在《城中村改造的博弈模型及實(shí)證研究》一文中，通過建立城中村改造的動(dòng)態(tài)博弈模型，得出了城中村改造的三種模式，即城市政府主導(dǎo)的模式、村集體組織自治改造的模式以及城市政府、村集體組織和開發(fā)商共同參與的開發(fā)模式，并以杭州市江干區(qū)閘弄口社區(qū)的城中村改造為例進(jìn)行了實(shí)證分析，結(jié)果表明規(guī)劃容積率是政府決策是否啟動(dòng)城中村改造和發(fā)展商決策是否參與改造的重要因素。文章以建立模型和實(shí)證分析為主，城市政府的策略僅考慮到“政府實(shí)施”和“政府規(guī)制”。

汪燕敏在《城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益保護(hù)研究》中探討了城市化進(jìn)程中失地農(nóng)民利益受損問題，并指出問題的根源是國(guó)家法律和政策的不完善，對(duì)農(nóng)民利益方面的分析較為深入。姚從容的《城市化進(jìn)程中的失地農(nóng)民——制度安排與利益沖突》等文獻(xiàn)中也有類似的探討。

三、博弈模型的建立及分析

博弈論是研究博弈情境下博弈參與者的理性行為選擇的理論，是關(guān)于競(jìng)爭(zhēng)者如何根據(jù)環(huán)境和競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手的情況變化，采取最優(yōu)策略和行為的理論。在城中村改造的博弈中，有多個(gè)參與人，為了簡(jiǎn)化，我們選擇最主要的參與人政府、村民和開發(fā)商進(jìn)行分析。

政府（用g表示）要進(jìn)行城中村改造，就需要對(duì)“是否進(jìn)行規(guī)制”或“是否提供優(yōu)惠政策”進(jìn)行選擇。如果政府不選擇進(jìn)行規(guī)制而是完全承擔(dān)城中村改造的費(fèi)用，成本將會(huì)增加，收益將會(huì)降低。如果政府提供優(yōu)惠政策，政府將承擔(dān)一部分成本，但這時(shí)由于交易費(fèi)用更少，開發(fā)商會(huì)更傾向于愿意投資參與城中村的開發(fā)和改造；反之，如果沒有優(yōu)惠政策，則開發(fā)商可能不會(huì)參與開發(fā)。通過城中村改造，政府能夠?qū)Τ鞘袃?nèi)部極度稀缺的土地資源進(jìn)行重新利用。同時(shí)，政府通過城中村改造也會(huì)改善城市的環(huán)境，從而使政府的威信得到提高。從實(shí)際情況來看，如果政府片面追求一時(shí)的利益，可能會(huì)損害到村民和開發(fā)商的利益，并付出更大的成本。因此，政府作為公共利益的代表，必須從維護(hù)公共利益的角度出發(fā)，通過合理規(guī)制、提供適當(dāng)?shù)膬?yōu)惠政策來糾正市場(chǎng)失靈、提高市場(chǎng)效率、增進(jìn)社會(huì)福利。

村民（用r表示）是城中村改造中最重要的利益主體。城中村改造不僅涉及到他們的土地、房屋等等，更涉及到他們改造后的生活來源以及就業(yè)問題等。如果改造對(duì)村民利大于弊，村民會(huì)選擇合作，這樣，交易費(fèi)用較少。如果改造對(duì)村民弊大于利，村民會(huì)選擇不合作，這樣，城中村改造中就會(huì)出現(xiàn)大量的“釘子戶”，交易成本更加高昂。

由于城中村改造耗資巨大，絕大部分村莊靠自己無法完成改造，而依靠政府目前的財(cái)力也難以完成，因此必須依靠引入開發(fā)商的力量。開發(fā)商（用d表示）有“參與”和“不參與”兩種策略。要使開發(fā)商愿意并且能夠參與城中村改造，政府就要提供足夠的優(yōu)惠政策，同時(shí)開發(fā)商也更希望村民能夠合作。

城中村改造博弈為不完全信息動(dòng)態(tài)博弈，政府首先做出完全承擔(dān)還是規(guī)制是否提供優(yōu)惠政策的決策，而后村民選擇合作還是不合作，開發(fā)商選擇參與還是不參與。因此，我們得出該博弈的擴(kuò)展型表示（圖1）：

其中，（A1，B1，C1）為政府提供優(yōu)惠、村民合作、開發(fā)商參與時(shí)，政府、村民、開發(fā)商的支付。政府為城中村改造提供優(yōu)惠，相當(dāng)于政府承擔(dān)一部分成本，同時(shí)城中村改造后政府也會(huì)使自身的效用增加。這時(shí)政府的效用為A1。村民在城中村改造后可以享受到一定的福利，比如獲得一定的拆遷補(bǔ)償，以及城市管理和環(huán)境等條件的改善。同時(shí)村民也會(huì)承擔(dān)一定的損失，比如房屋被拆遷，土地被征用，以及面臨未來生活的保障問題等等。

（A3，B1，0）為政府提供優(yōu)惠、村民合作、開發(fā)商不參與時(shí)，各方的支付。其中開發(fā)商由于不參與，其支付為0。此時(shí)政府的總效用A3會(huì)小于A1。由于村民獲得的拆遷費(fèi)等福利和遭受的損失不變，因而其效用仍為B1。當(dāng)村民不合作時(shí)，城中村改造將無法實(shí)施，三方的支付都為0。

（A2，B1，C2）為政府不提供優(yōu)惠、村民和開發(fā)商聯(lián)合共同開發(fā)城中村的支付。此時(shí)政府不用承擔(dān)提供優(yōu)惠所需要的成本，卻能享受到收益。因而政府此時(shí)的效用A2大于A1。相應(yīng)地，開發(fā)商的效用C2小于C1。

（A2，B2，0）為村民自己對(duì)城中村改造時(shí)三方的支付。此時(shí)村民將付出更多的成本。而開發(fā)商由于不參與，其支付為0。

（A4，B1，0）為政府完全承擔(dān)城中村改造成本，村民合作時(shí)，三方的支付。此時(shí)政府的效用A4是最小的。綜上可知，A2>A1>A3>A4，B1>B2，C1>C2。

由于政府率先做出決策，這時(shí)政府并不知道開發(fā)商和村民會(huì)選擇哪種策略，我們對(duì)此進(jìn)行均衡分析。

在假設(shè)政府為城中村改造提供優(yōu)惠的情況下，政府決策后，由村民進(jìn)行策略選擇。如果選擇合作，支付為B1；如果選擇不合作，支付為0。因此，村民會(huì)選擇合作。這時(shí)開發(fā)商也會(huì)選擇參與，因?yàn)閰⑴c時(shí)得到的支付為C1，而不參與只能得到0。

在假設(shè)政府不提供優(yōu)惠政策的情況下，政府決策后，村民會(huì)選擇合作，因?yàn)楹献鲿?huì)有正的支付，而不合作只能得到0。同樣，開發(fā)商也會(huì)選擇參與，因?yàn)镃2>0。

在假設(shè)政府完全承擔(dān)城中村改造費(fèi)用的情況下，村民會(huì)選擇合作，因?yàn)锽1>0。又由于政府提供優(yōu)惠政策時(shí)效用為A1，政府不提供優(yōu)惠政策時(shí)的效用為A2，政府完全承擔(dān)城中村改造費(fèi)用時(shí)效用為A4，A4

四、結(jié)論

城中村改造后，國(guó)家將土地由集體所有轉(zhuǎn)為國(guó)有。農(nóng)民失去土地后，由于沒有一技之長(zhǎng)，適應(yīng)不了競(jìng)爭(zhēng)日益激烈的市場(chǎng)，其生活來源迫切需要保障，而不僅僅是一次性發(fā)放的安置補(bǔ)助費(fèi)。上述分析表明，在城中村改造中，政府應(yīng)明確自己的職能，合理制定社會(huì)基本規(guī)則，重視社會(huì)公共利益，特別是城中村村民的根本利益，重視并規(guī)劃村民的長(zhǎng)遠(yuǎn)利益，這樣政府才能引導(dǎo)村民合作而不是成為“釘子戶”。通過政府合理規(guī)制并提供一定的優(yōu)惠政策、村民合作以及開發(fā)商參與，城中村的改造可以實(shí)現(xiàn)三方的共贏。

（作者單位：中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)經(jīng)研究院）