關(guān)鍵礦產(chǎn)的大國競合分化、治理困境和中國選擇

【摘要】戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源問題關(guān)乎當(dāng)今世界主要大國的經(jīng)濟(jì)命脈，關(guān)乎全球產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定和市場平衡，是國際政治經(jīng)濟(jì)的競爭高地之一。在世界百年未有之大變局的背景下，關(guān)鍵礦產(chǎn)的大國競爭格局更加錯綜復(fù)雜。當(dāng)前全球關(guān)鍵礦產(chǎn)資源領(lǐng)域大國競合態(tài)勢分化，呈現(xiàn)零和競爭加劇、國際合作“俱樂部化”、供應(yīng)鏈管理向“全生命周期”擴(kuò)展、博弈焦點(diǎn)轉(zhuǎn)向治理規(guī)范領(lǐng)域等態(tài)勢，旨在解決既有問題的關(guān)鍵礦產(chǎn)全球治理機(jī)制也面臨著戰(zhàn)略性供應(yīng)鏈斷裂、資源民族主義抬頭、治理體系碎片化、陣營化的困境。針對目前該領(lǐng)域呈現(xiàn)的復(fù)雜態(tài)勢，中國可通過采取差異化國際合作策略、維系大國共識、強(qiáng)化供應(yīng)鏈國內(nèi)外雙向延伸、提升規(guī)范性話語權(quán)、謹(jǐn)慎處理國際礦產(chǎn)開發(fā)問題等方式加以應(yīng)對。

【關(guān)鍵詞】關(guān)鍵礦產(chǎn)? 大國競合? 全球治理

【中圖分類號】TD98? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ? ?【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2023.15.009

戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源是全球政治經(jīng)濟(jì)的重要議程，關(guān)乎全球產(chǎn)業(yè)鏈穩(wěn)定和市場平衡。黨的二十大報告指出，“著力提升產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈韌性和安全水平”，“確保糧食、能源資源、重要產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全”?！吨泄仓醒腙P(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》強(qiáng)調(diào)，要“保障能源和戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全”。在大國博弈和地緣沖突背景下，緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源國際競爭異常激烈。2040年對關(guān)鍵礦物的需求可能會增加400%至600%，電動汽車所需的關(guān)鍵礦產(chǎn)投入將是傳統(tǒng)汽車的6倍，陸上風(fēng)力發(fā)電廠所需的礦產(chǎn)資源也將是燃?xì)獍l(fā)電廠的9倍。關(guān)鍵礦產(chǎn)資源產(chǎn)量的迅速提高并不現(xiàn)實，通常來看，從發(fā)現(xiàn)礦產(chǎn)資源到實現(xiàn)量產(chǎn)的平均時限為16.5年。[1]我國緊缺戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源面臨需求總量大、國內(nèi)供應(yīng)不足、對外依存度高、進(jìn)口來源國與國際通道相對集中等巨大風(fēng)險，在清潔能源轉(zhuǎn)型和能源安全并舉的大國競爭時代，關(guān)鍵礦產(chǎn)成為事關(guān)中國高質(zhì)量發(fā)展的基礎(chǔ)要素，戰(zhàn)略屬性不斷凸顯。

關(guān)鍵礦產(chǎn)的大國競合態(tài)勢分化

基于資源分布不均勻?qū)е碌拇髧鴽_突是產(chǎn)生地緣政治理論的重要原因，這使得主要大國圍繞全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全展開競爭，積極謀求礦產(chǎn)資源主導(dǎo)權(quán)。沖突論從地緣政治角度出發(fā)，認(rèn)為國家之間的資源爭逐無可避免會導(dǎo)致武裝沖突，礦產(chǎn)資源更會導(dǎo)致工業(yè)國經(jīng)濟(jì)沖突和大國政治分裂。融合論則指出全球治理應(yīng)建設(shè)資源共享的管理機(jī)制，丹尼爾·耶金指出世界各國將不得不共同面臨資源挑戰(zhàn)，強(qiáng)調(diào)可獲得性和合理的價格是資源安全的重要內(nèi)涵。[2]礦產(chǎn)資源空間分布受地質(zhì)條件局限，任何一個國家都無法壟斷資源開發(fā)全過程，都需要通過國際貿(mào)易進(jìn)行資源配置。[3]然而當(dāng)前，全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的零和爭奪態(tài)勢加劇，未來全球礦產(chǎn)能源的主導(dǎo)權(quán)爭奪、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)分布的不均衡性以及主要大國的地緣政治因素，推動大國之間的全球性博弈，并導(dǎo)致關(guān)鍵礦產(chǎn)國際合作模式的“俱樂部式”轉(zhuǎn)變。隨著大國地緣政治競爭加劇和經(jīng)濟(jì)全球化持續(xù)受阻，全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應(yīng)鏈可能出現(xiàn)斷鏈風(fēng)險。

全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)的零和爭奪態(tài)勢加劇。由國家安全和未來產(chǎn)業(yè)布局驅(qū)動的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源需求推動各主要大國不斷參與到全球礦產(chǎn)資源的零和爭奪之中。首先，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)決定未來全球能源和經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)權(quán)。伴隨著新能源和新科技革命，主要大國相繼修訂戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的定義和相關(guān)政策，把全球環(huán)境和氣候變化、低碳發(fā)展相關(guān)新材料的戰(zhàn)略挑戰(zhàn)等內(nèi)容融入其中，進(jìn)而加劇了對新興戰(zhàn)略性礦產(chǎn)和材料的競爭。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)國際競爭日趨激烈，成為大國資源博弈的焦點(diǎn)。國際能源署指出，全球能源系統(tǒng)對關(guān)鍵礦產(chǎn)的總體需求到2040年可能增加6倍，到2050年，全球能源需求將比今天所生產(chǎn)的能源多出50%，其中大部分增長將來自于可再生能源和清潔能源技術(shù)，全球?qū)︺~、鋰、鎳、鈷和稀土元素等關(guān)鍵礦產(chǎn)的需求將呈指數(shù)級增長。其次，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)分布的非均勻性推動大國展開全球性博弈。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源在地理位置上聚集于幾個特定國家和區(qū)域。全球約一半的鈷供應(yīng)來自剛果民主共和國（DRC）；三分之二的鋰儲量位于拉美“鋰三角地區(qū)”，其中，玻利維亞的鋰礦儲量雖然豐富，但在經(jīng)濟(jì)上尚不具備可采性；全球80%以上的鋰供應(yīng)來自澳大利亞、智利和阿根廷三國；全球60%的錳供應(yīng)來自南非、巴西和澳大利亞，且戰(zhàn)略性礦產(chǎn)多數(shù)分布集中度較高，并呈現(xiàn)寡頭壟斷特征。[4]除了中國富集的稀土礦產(chǎn)以外，中國和全球主要大國都在競爭的鎳、鋰、鈷等礦產(chǎn)的進(jìn)口來源地主要集中于智利、澳大利亞、剛果（金）、菲律賓、南非、秘魯、印尼等國家。[5]因此，未來大國地緣資源競合也將圍繞爭取戰(zhàn)略性礦產(chǎn)展開。最后，主要國家重視持續(xù)評估關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)，定期調(diào)整、發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)資源清單。2022年2月，美國地質(zhì)調(diào)查局（USGS）發(fā)布了50種關(guān)鍵礦產(chǎn)新清單，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了稀土元素和鉑族元素、鎳和鋅對美國經(jīng)濟(jì)和國家安全的至關(guān)重要性；歐盟關(guān)鍵礦產(chǎn)的種類不斷增加，從2011年的14種，到2014年的20種、2017年的27種，再到2020年的30種；2022年12月，加拿大政府發(fā)布關(guān)鍵礦產(chǎn)戰(zhàn)略，提出支持經(jīng)濟(jì)增長、競爭力和創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會、促進(jìn)氣候行動和環(huán)境保護(hù)、推進(jìn)與原住民的和解、培養(yǎng)多元化和包容性的工作場所與社區(qū)、加強(qiáng)全球安全和與盟國的伙伴關(guān)系五個核心戰(zhàn)略目標(biāo)。[6]

關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的全生命周期管理重要性凸顯。環(huán)境和社會治理規(guī)范博弈成為大國競爭的焦點(diǎn)。在大國競爭背景下，歐美及資源豐富的東道國開始重視轉(zhuǎn)型礦產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展問題，并紛紛制定戰(zhàn)略和法律法規(guī)。首先，礦產(chǎn)資源開采和加工帶來一系列的環(huán)境和社會影響，包括土地生態(tài)退化、水污染、大氣污染、生物多樣性喪失以及噪聲污染等。而致力于清潔能源轉(zhuǎn)型的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源開采同樣會帶來環(huán)境和社會問題，從而呈現(xiàn)為新能源發(fā)展過程中的“綠色悖論”。采礦業(yè)是溫室氣體排放的最大主體之一。2018年，采礦業(yè)在全球排放的二氧化碳多達(dá)36億噸，約為人為溫室氣體排放總額的10%。美國拜登政府的清潔能源政策所依賴的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)開采與國內(nèi)環(huán)境保護(hù)主流相抵觸。其次，地球上有限的礦物供應(yīng)也因為不受節(jié)制的開采而品質(zhì)下降，從而加劇了礦產(chǎn)開采帶來的環(huán)境問題。當(dāng)前，全球人口僅僅翻了一番，但礦產(chǎn)資源的開采速度卻比50年前快了3倍。同樣，1995年至2013年間全球生產(chǎn)總值每增加1%，金屬礦石開采量就會增加1.9%；而2011年至2019年，全球鋰儲量增加了40%，但產(chǎn)量則增長了近3倍。由需求增長引發(fā)的勘探活動補(bǔ)充了儲量，但隨著長期開采，許多優(yōu)質(zhì)礦床面臨礦產(chǎn)資源質(zhì)量逐步下降乃至資源枯竭等問題。例如，智利的平均銅礦石品位在過去15年中下降了30%。此外，從低品位礦產(chǎn)品中提取金屬需要更多的能源，為生產(chǎn)成本、溫室氣體和廢物排放等帶來更多上行壓力。美西方國家重視對全供應(yīng)鏈的自主可控，推動下游制造企業(yè)采取策略促進(jìn)供應(yīng)鏈多元化。歐美國家在電動汽車制造上積極尋求新的市場，延伸并拓展供應(yīng)鏈，以確保原材料的長期供應(yīng)，減少對中國的依賴。2022年3月，通用汽車公司和韓國浦項制鐵公司表示，雙方將在加拿大建造一個價值4億美元的工廠，用于生產(chǎn)電池材料。此外，電動汽車制造商還制定了直接采購協(xié)議和聯(lián)合戰(zhàn)略。例如，澳大利亞鋰礦商Liontown Resources最近同意與特斯拉、福特和LG新能源簽訂直接采購協(xié)議；美國積極打造周邊國家供應(yīng)鏈體系，確保供應(yīng)鏈安全。

美西方國家采取措施打造本土負(fù)責(zé)任的可持續(xù)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈計劃，對我國展開限制和打壓。2020年9月3日，歐盟委員會發(fā)布《2020年關(guān)鍵原材料（CRM）通訊》更新了其關(guān)鍵原材料清單，將稀土等30種具有重大經(jīng)濟(jì)和戰(zhàn)略價值的原材料納入清單。2022年7月，英國也啟動了《英國關(guān)鍵礦物戰(zhàn)略》，提出支持提升全球環(huán)境、社會和治理績效（ESG）。2022年8月，美國國務(wù)卿布林肯對剛果（金）進(jìn)行外交訪問，將采礦業(yè)改革列為重要議題，希望幫助剛果（金）政府促進(jìn)負(fù)責(zé)任和可持續(xù)的采礦實踐。美西方國家的政策注重環(huán)境保護(hù)，將關(guān)鍵礦產(chǎn)項目的環(huán)境、社會與治理（ESG）部分視為與中國項目的關(guān)鍵區(qū)別。美國的政策側(cè)重于促進(jìn)“清潔”或“負(fù)責(zé)任”的開采和加工，以及考慮當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)的需求以對中國展開競爭。美國為關(guān)鍵礦產(chǎn)開采制定了共同的環(huán)境和投資標(biāo)準(zhǔn)，采納“可持續(xù)”及“更高的環(huán)境、社會標(biāo)準(zhǔn)”，對中國施加壓力，迫使中國被動地采取或接受相同或類似的做法和要求，造成競爭成本不斷提高。

關(guān)鍵礦產(chǎn)全球治理的困境

全球只有一個復(fù)雜的礦產(chǎn)資源體系，對于所有參與者來說，安全就在于對這個一體化大系統(tǒng)的穩(wěn)定認(rèn)識。不同國家的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源安全存在相互依存性，需要依據(jù)國際規(guī)則對該體系中國家之間的利益和行為進(jìn)行協(xié)調(diào)。當(dāng)前全球資源治理主要面臨以下幾方面挑戰(zhàn)。

全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險挑戰(zhàn)。全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈存在地緣集中性和市場分散性之間的固有矛盾，導(dǎo)致供應(yīng)鏈的全球化配置易遭受突發(fā)性緊急事件的沖擊而斷裂?，F(xiàn)階段，由于新冠疫情對全球化的供應(yīng)鏈布局產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響，加劇了各國供應(yīng)鏈的斷裂風(fēng)險。在2020年至2021年間，據(jù)不完全統(tǒng)計，先后有36個國家或地區(qū)一度關(guān)停276座礦山，受疫情影響的采礦業(yè)項目超過1600個。2020年，全球主要礦產(chǎn)品總產(chǎn)量較2019年下降3.7%。其中，能源、金屬和非金屬礦產(chǎn)品產(chǎn)量同比分別下降5.1%、1.4%和0.5%，能源和礦產(chǎn)品生產(chǎn)下降幅度高于消費(fèi)下降幅度。同時，礦產(chǎn)品正常國際貿(mào)易受到影響，從而嚴(yán)重影響全球礦產(chǎn)資源供應(yīng)鏈安全穩(wěn)定。秘魯?shù)你~礦開采活動占全球產(chǎn)量的12%，由于該國的一系列限制措施導(dǎo)致開采和出口一度陷入停頓。南非在疫情期間的封鎖政策中斷了全球75%的鉑金產(chǎn)量，而鉑金是許多清潔能源技術(shù)和排放控制設(shè)備的關(guān)鍵材料，盡管該國后來允許礦山以50%的產(chǎn)能運(yùn)營，但仍對全球供應(yīng)造成重大沖擊。[7]新冠疫情后的全球復(fù)工潮帶動了短時間的下游需求激增，進(jìn)一步引發(fā)全球生產(chǎn)材料短缺和價格高漲。除上述因素外，大國競爭加速回歸是全球資源治理面臨的主要挑戰(zhàn)。大國之間的競爭人為地加劇了供應(yīng)鏈斷裂風(fēng)險，這對全球供應(yīng)鏈的穩(wěn)定造成了最為嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。對中美等主要大國來說，戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的供需分離現(xiàn)象尤為突出。中美競爭背景下，從特朗普時代開啟的中美之間的制裁與反制，到美國國會不斷通過渲染所謂的“中國威脅”的涉華法案，進(jìn)一步加劇了資源市場的恐慌情緒和供應(yīng)鏈斷裂的風(fēng)險。美國作為全球資源體系的主導(dǎo)國，具有強(qiáng)大的資源掌控能力以及干預(yù)全球市場的政策工具。隨著當(dāng)前地緣政治競爭趨向激烈，美國將中國界定為關(guān)鍵競爭對手，將相當(dāng)部分資源投入全球資源的地緣政治競爭之中，以犧牲一部分經(jīng)濟(jì)收益，來打擊地緣政治競爭對手。在此情況下，全球資源治理進(jìn)程有可能偏離其原有軌道。而國際政治驅(qū)動下的區(qū)域化和小多邊盟友關(guān)系將漸成主流，這將導(dǎo)致全球資源治理體系在大國競爭推動下進(jìn)一步割裂的風(fēng)險。

全球治理逐漸讓位于美西方主導(dǎo)的俱樂部治理。關(guān)鍵礦產(chǎn)國際合作模式轉(zhuǎn)變，關(guān)鍵礦產(chǎn)國際合作的俱樂部化特點(diǎn)明顯。首先，關(guān)鍵礦產(chǎn)成為重要多邊會議議題，美國拜登政府不斷將礦產(chǎn)供應(yīng)鏈合作議題嵌入雙多邊合作體系中，并將其打造為獨(dú)立議題，突出安全自主的緊迫性和重要性。2022年3月24日，美加聯(lián)合聲明提到，雙方將建立能源轉(zhuǎn)型特別工作組，致力于打造強(qiáng)大的、具有韌性的北美關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，注重雙方產(chǎn)業(yè)政策的紅利共享。美國不斷組建關(guān)鍵礦產(chǎn)合作俱樂部，強(qiáng)化盟友間的綠色供應(yīng)鏈安全和穩(wěn)定。如通過《美國-加拿大伙伴關(guān)系更新路線圖》、《美加墨協(xié)定》（USMCA）等打造近岸綠色供應(yīng)鏈聯(lián)盟；通過美英澳三邊安全伙伴關(guān)系（AUKUS）協(xié)議、美歐貿(mào)易和技術(shù)委員會（TTC）、四方安全對話（QUAD）等機(jī)制打造技術(shù)創(chuàng)新和資源合作平臺；將“重建更好世界”（B3W）與英國的“清潔綠色倡議”和歐盟“全球門戶”計劃對接，打造發(fā)展援助聯(lián)盟；與英國、歐盟、南非等共建公正能源轉(zhuǎn)型伙伴關(guān)系；2022年5月12日在美國-東盟峰會上提出投資清潔能源和氣候基礎(chǔ)設(shè)施；提出印太能源安全和脫碳（Clean EDGE Asia）計劃，建設(shè)印太清潔能源生產(chǎn)鏈、推動美印清潔能源和資源合作（FRI）；美國還與中亞發(fā)布了《美國中亞戰(zhàn)略（2019-2025）：促進(jìn)主權(quán)和經(jīng)濟(jì)繁榮》。歐美布局全球新能源合作市場，主導(dǎo)推進(jìn)凈零倡議。同時，美國借助烏克蘭危機(jī)競逐傳統(tǒng)化石燃料的最后市場，加強(qiáng)對歐盟的能源控制，最大限度地壓縮俄羅斯基礎(chǔ)歐洲能源市場，并推進(jìn)美歐油氣供需一體化，建立美國主導(dǎo)的政府-企業(yè)綠色工業(yè)鏈的網(wǎng)絡(luò)體系。美國倡議并主導(dǎo)全球能源轉(zhuǎn)型倡議、先行者聯(lián)盟、凈零世界倡議、清潔能源需求倡議、全球電力系統(tǒng)轉(zhuǎn)型聯(lián)盟。例如，美國主導(dǎo)的能源資源治理倡議（ERGI），已經(jīng)有加拿大和澳大利亞，以及博茨瓦納、秘魯、阿根廷、巴西、剛果民主共和國、納米比亞、菲律賓和贊比亞等成員國。其次，歐美國家制定了減少脆弱性、提高礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性的計劃。一是強(qiáng)化國內(nèi)關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈彈性。美國2021年發(fā)布行政令，對國內(nèi)供應(yīng)鏈的脆弱性進(jìn)行審查，并通過援引《國防生產(chǎn)法》，為鋰、鎳、鈷、石墨和錳的開采、加工和回收提供資金。美國《2022年通脹削減法案》則激勵對關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈的投資，該法案將要求一定比例的電池組件（按價值計算）在美國國內(nèi)組裝，一定比例的電池礦產(chǎn)資源來自與美國有自由貿(mào)易協(xié)定的國家或在北美回收，到2027年，這一比例將逐漸升高；增加了對關(guān)鍵礦產(chǎn)的中游投資資金，為關(guān)鍵礦產(chǎn)加工基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供5億美元，為參與關(guān)鍵礦產(chǎn)加工的公司提供額外稅收抵免，為新的清潔能源汽車制造提供贈款和貸款。歐盟則將其政策重點(diǎn)聚焦在提升礦產(chǎn)品加工能力和電池產(chǎn)能以減少對中國的依賴方面。二是加強(qiáng)與盟友在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域的多邊合作。2022年6月，美國與澳大利亞、加拿大、芬蘭、法國、德國、日本、韓國、瑞典、英國和歐盟建立“礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系”（MSP），該伙伴關(guān)系亦被稱為“金屬北約”，旨在鼓勵“盟友間”部署關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈，防止戰(zhàn)略競爭對手不公平地利用關(guān)鍵礦產(chǎn)資源市場優(yōu)勢擾亂美國及其“盟友”經(jīng)濟(jì)。其中日本和韓國是除中國以外擁有巨大電池組件產(chǎn)能的國家。

關(guān)鍵礦產(chǎn)資源國的資源民族主義上升。隨著關(guān)鍵礦產(chǎn)資源稀缺性日益凸顯，全球主要資源國的資源民族主義上升。具體來看，資源富集發(fā)展中國家的資源民族主義上升成為中國海外資源合作的主要挑戰(zhàn)，拉美地區(qū)左翼領(lǐng)導(dǎo)人的政策傾向于推動資源國有化、加強(qiáng)投資審查、提高稅率、強(qiáng)化監(jiān)管力度等。此外，在一些資源生產(chǎn)國，政府企業(yè)間合作早已滲透到社會的方方面面，激進(jìn)的國有化政策將會導(dǎo)致社會動蕩，增加經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定性。2022年，阿根廷外交部提出，阿根廷、玻利維亞、智利正起草文件尋求建立類似于OPEC的“鋰佩克”，該地區(qū)國家正尋求通過集體力量整合區(qū)域價值鏈，提升產(chǎn)業(yè)附加值和定價話語權(quán)。全球最大的鎳生產(chǎn)國印度尼西亞也正尋求建立一個“歐佩克”式的鎳出口國聯(lián)盟。清潔能源時代，資源生產(chǎn)國的資源民族主義抬頭，“鋰佩克”將主要發(fā)揮集體議價效果。美西方可以通過加拿大、澳大利亞繼續(xù)獲取資源，中國與其既有合作項目很多，因此將會受到一定沖擊，但鋰礦分布集中度不比石油資源，缺乏事關(guān)國家安全的戰(zhàn)略屬性，即使建成發(fā)揮作用也相當(dāng)有限。中國企業(yè)的海外礦產(chǎn)資源收購以高溢價為主要特征，還面臨東道國較高的政治和治理風(fēng)險，2018年，天齊鋰業(yè)擬收購智利鋰業(yè)巨頭SQM32%股權(quán)，收購過程一波三折；2022年9月，中國鋰礦企業(yè)在津巴布韋受到了社區(qū)勢力的阻礙；2022年10月，墨西哥加強(qiáng)國家對鋰礦的控制，贛鋒鋰業(yè)在當(dāng)?shù)氐匿嚨V項目受到波及；2022年1月，智利政府宣布，比亞迪參與的鋰礦招標(biāo)活動在中標(biāo)后被叫停。我國面臨著海外礦業(yè)合作能力弱、缺少具備世界競爭力的跨國礦業(yè)企業(yè)、缺乏話語權(quán)和定價權(quán)等問題，國際礦業(yè)合作仍面臨“政策風(fēng)險、文化融合風(fēng)險、融資風(fēng)險、可持續(xù)發(fā)展的環(huán)保約束”等挑戰(zhàn)。

全球關(guān)鍵礦產(chǎn)治理體系的碎片化和陣營化。烏克蘭危機(jī)加速全球能源合作的陣營化和區(qū)域化，礦產(chǎn)資源安全問題受其影響，供應(yīng)鏈布局將面臨分散化、區(qū)域化和大國競爭陣營化的挑戰(zhàn)?？傮w看是美西方挑起了對華競贏姿態(tài)的陣營化競爭，美西方渲染中國海外資源合作的環(huán)境問題以及炒作當(dāng)?shù)毓I(yè)化帶來的文化流失問題和土著人民權(quán)利來對中國當(dāng)?shù)睾献鳂?gòu)成掣肘。美歐通過俱樂部伙伴合作，不斷架空基于聯(lián)合國和世貿(mào)組織的全球政治經(jīng)濟(jì)規(guī)范體系，推動全球化在能源資源供應(yīng)鏈層面加速條塊化、陣營化演進(jìn)。美歐作為多元多層俱樂部的核心驅(qū)動，還將不斷向四周輻射，企圖容納更多資源國和發(fā)展中國家融入西方體系，分化發(fā)展中國家陣營，進(jìn)一步強(qiáng)化國家間競爭、惡化中國的對外合作形勢，中國將面臨一定程度的資源合作和供應(yīng)鏈延伸壓力。同時，俱樂部導(dǎo)向下的美歐制度性和規(guī)范性權(quán)力的不斷上升進(jìn)而塑造全球規(guī)范，將導(dǎo)致全球治理結(jié)構(gòu)的錯位發(fā)展，從傳統(tǒng)油氣到新能源供應(yīng)鏈也將受到規(guī)范沖擊，中國企業(yè)參與國際分工合作的壓力同步上升。

中國關(guān)鍵礦產(chǎn)的安全治理路徑

中國海外資源投資發(fā)展迅速，國家發(fā)展改革委、外交部、商務(wù)部聯(lián)合發(fā)布了《推動共建絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶和21世紀(jì)海上絲綢之路的愿景與行動》將“加大煤炭、油氣、金屬礦產(chǎn)等傳統(tǒng)能源資源勘探開發(fā)合作”列為合作重點(diǎn)，進(jìn)一步加快中國與“一帶一路”沿線國家在礦產(chǎn)資源領(lǐng)域的合作步伐。但我國面臨著地緣政治風(fēng)險高、海外礦業(yè)合作能力弱、缺少具備世界競爭力的跨國礦業(yè)企業(yè)，缺乏話語權(quán)和定價權(quán)，易受到國際上民粹主義、貿(mào)易保護(hù)主義的影響等問題。中國海外關(guān)鍵礦產(chǎn)利益面臨較高安全風(fēng)險。我國關(guān)鍵礦產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈呈現(xiàn)“中間大、兩頭小”的發(fā)展境況，工業(yè)產(chǎn)值集中在加工制造階段，資源儲備及開采、回收利用及技術(shù)創(chuàng)新能力較弱，決定了我國鋰、鈷、鎳等關(guān)鍵礦產(chǎn)資源呈現(xiàn)高度對外依賴的態(tài)勢。發(fā)展中資源富集國將是未來我國的主要海外資源合作對象，但同時我國也面臨資源民族主義、治理缺失以及大國競爭外溢等風(fēng)險。

我國海外資源投資的地緣政治風(fēng)險較高，特別是中國與美國等在關(guān)鍵礦產(chǎn)領(lǐng)域競爭加劇。隨著中美關(guān)系朝向“競爭大于合作”方向轉(zhuǎn)化，美國政府開始強(qiáng)調(diào)確保其所謂關(guān)鍵礦產(chǎn)可靠供應(yīng)的聯(lián)邦戰(zhàn)略，并將中國視為關(guān)鍵礦產(chǎn)或綠色供應(yīng)鏈的競爭對手。2021年以來，美國拜登政府計劃大幅度增加科研經(jīng)費(fèi)來支持關(guān)鍵金屬礦產(chǎn)供應(yīng)鏈建設(shè)。拜登政府通過“俱樂部化戰(zhàn)略”和綠色供應(yīng)鏈聯(lián)盟來排斥或者遏制中國進(jìn)入全球供應(yīng)鏈，鈷、鋰、鈮、鉭、鈹、鋯、錳、鉻、錸、鉑族等資源成為競爭主要品種；非洲、南美地區(qū)是競爭焦點(diǎn)；除了非洲和南美地區(qū)，中東和我國周邊國家也是地緣政治經(jīng)濟(jì)競爭重點(diǎn)。

關(guān)鍵礦產(chǎn)的差異化國際合作策略。世界范圍內(nèi)，清潔能源所依賴的關(guān)鍵礦產(chǎn)資源主要分布在拉美、非洲等發(fā)展中國家和加拿大、澳大利亞等發(fā)達(dá)國家。在加拿大和澳大利亞方面，中國企業(yè)主要面對的是涉及中美大國博弈背景下的“國家安全”風(fēng)險，加、澳等國資源國際合作以對美合作為優(yōu)先，重視同美國組建資源俱樂部，中國同其合作形勢日益困難，2022年11月加拿大政府要求三家中企撤出在加拿大的礦產(chǎn)公司股份。發(fā)展中資源富集國將是未來中國主要海外資源合作對象，全球鋰礦資源聚集于南美洲鋰三角地區(qū)，拉美“鋰三角”地區(qū)擁有世界65%以上的已探明鋰礦儲量，但在年產(chǎn)量方面不具備主導(dǎo)地位。中國同智利、墨西哥、阿根廷等國合作緊密，非洲礦產(chǎn)生產(chǎn)的總生產(chǎn)成本較低，非洲東北部地區(qū)銅鎳硫化物礦床潛力較大，非洲中南部位于世界三大主要錫礦帶上。中國的鈷礦、鉻鐵礦、鉑族、錳礦、鋁土、鈮鉭礦等許多戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源高度依賴非洲進(jìn)口，拉美地區(qū)和非洲已然成為我國重要的能源資源安全保障地區(qū)。資源富集發(fā)展中國家的資源民族主義上升是中國海外資源合作的主要挑戰(zhàn)。周邊來看，我國應(yīng)加強(qiáng)同周邊國家的新能源礦產(chǎn)合作，極端情況下可保障新能源礦產(chǎn)供應(yīng)。我國目前新能源礦產(chǎn)主要進(jìn)口來自非洲、南美和澳洲，周邊16國新能源礦產(chǎn)豐富，有地緣政治、文化和經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢，極端情況下可保障資源供應(yīng)。中國掌握全球61%鋰、72%鈷、80%稀土精煉和100%電池陽極天然石墨的產(chǎn)能，但除稀土和石墨，新能源礦產(chǎn)對外依存度均大于60%～90%，加強(qiáng)國際礦業(yè)合作是實現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)、打通瓶頸的必然之路。

礦產(chǎn)供應(yīng)鏈穩(wěn)定需要最低限度的大國共識。戰(zhàn)略性礦產(chǎn)全球化配置的傳統(tǒng)格局遭到資源主權(quán)和資源民族主義等勢頭沖擊，中美兩國圍繞戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的競合也逐漸從傳統(tǒng)的地緣政治邏輯向市場金融邏輯演化，傳統(tǒng)的資源生產(chǎn)國與消費(fèi)國的南北博弈態(tài)勢也逐漸發(fā)生變化，資源價格的形成和傳導(dǎo)機(jī)制成為中美兩國良性競爭合作的重要環(huán)節(jié)。此外，伴隨新冠疫情對全球化進(jìn)程的沖擊，全球資源治理體系行至重要轉(zhuǎn)型關(guān)口。中美兩國需要開展合作以穩(wěn)定全球市場，為全球關(guān)鍵戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源治理提供公共產(chǎn)品。未來五年，動蕩的戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源市場會影響全球資源地緣政治、供需結(jié)構(gòu)和產(chǎn)業(yè)技術(shù)?？v觀全球戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源治理體系，可能出現(xiàn)供應(yīng)鏈斷裂、地緣政治風(fēng)險增多、戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源金融化趨勢加快以及非政府組織參與程度加深等變化?！皻W佩克＋”國家、美國、歐盟和中國等圍繞能源的博弈與合作對全球經(jīng)濟(jì)、地緣政治、社會和生態(tài)環(huán)境有長期影響，中國戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源的國際環(huán)境機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存。未來，世界戰(zhàn)略性礦產(chǎn)資源格局將變得更加復(fù)雜，需要中美等大國合作治理，以穩(wěn)定和完善全球資源體系，參與并貢獻(xiàn)全球資源治理方案也是中國和全球重要資源國家之間關(guān)系發(fā)展的重要樞紐。

強(qiáng)化礦產(chǎn)供應(yīng)鏈國內(nèi)外雙向延伸。新能源礦產(chǎn)為新型礦產(chǎn)資源，多為伴生礦產(chǎn)，勘探程度低，開發(fā)難度大。首先，建議設(shè)立專項資金，加大勘探開發(fā)力度，減免相關(guān)稅費(fèi)，鼓勵綜合利用新技術(shù)研發(fā)。一是設(shè)立勘探資金專項：新能源礦產(chǎn)找礦突破專項基金，成礦理論、勘查技術(shù)與設(shè)備研發(fā)基金；二是設(shè)立開發(fā)技術(shù)資金專項：鹽湖提鋰、高冰鎳、伴生稀土選冶、煤下鋁開采、天然氣水合物工業(yè)化開發(fā)等新技術(shù)重點(diǎn)研發(fā)基金；三是減免稅費(fèi)：為國內(nèi)參與新能源礦產(chǎn)加工、清潔能源產(chǎn)品制造的企業(yè)提供額外稅收抵免和貸款。其次，在國內(nèi)外推廣新能源礦產(chǎn)勘探開發(fā)技術(shù)，為礦山并購提供金融政策傾斜，建立境外新能源礦產(chǎn)大型資源基地，保障穩(wěn)定供應(yīng)。一是加強(qiáng)國際地學(xué)與礦業(yè)合作，搭建多元化的新能源礦產(chǎn)安全伙伴關(guān)系網(wǎng)，聯(lián)合建立境外大型資源基地。二是設(shè)置礦業(yè)投資基金，構(gòu)建投融資平臺，為“走出去”的中資礦業(yè)企業(yè)在境外并購新能源礦山暢通融資渠道。三是培養(yǎng)有國際競爭力的礦業(yè)生產(chǎn)商、貿(mào)易商，與我國周邊國家口岸城市、中歐班列沿線地區(qū)、“一帶一路”重點(diǎn)國家加強(qiáng)合作，建立新能源礦業(yè)產(chǎn)業(yè)園，向境外發(fā)展中國家轉(zhuǎn)移產(chǎn)能。一方面，降低原礦冶煉加工比重，降低產(chǎn)業(yè)總能耗，產(chǎn)能轉(zhuǎn)移是礦業(yè)轉(zhuǎn)型升級的必然之路，將成為“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的重要支點(diǎn)。另一方面，我國周邊國家口岸城市、中歐班列沿線地區(qū)、“一帶一路”重點(diǎn)國家是政治、軍事力量輻射區(qū)域，長期利益具有可持續(xù)性，是部署新能源產(chǎn)業(yè)園的重要選擇方向。四是支持合作區(qū)入園企業(yè)發(fā)展的融資渠道，形成多角度、全方位的資金支持系統(tǒng)，破解合作區(qū)早期建設(shè)的資金瓶頸。

提升關(guān)鍵礦產(chǎn)的規(guī)范性話語權(quán)。中國應(yīng)著眼于關(guān)鍵礦產(chǎn)國際競爭戰(zhàn)略，設(shè)置區(qū)域性新能源礦產(chǎn)品交易所，增強(qiáng)新能源礦產(chǎn)產(chǎn)品市場掌控力與話語權(quán)，提升定價與議價能力。一是建立新能源礦產(chǎn)品期貨、現(xiàn)貨交易市場，堅持“一礦一策”制定價格策略體系，提升定價與議價能力，持續(xù)推進(jìn)礦產(chǎn)品貿(mào)易的人民幣結(jié)算；二是提供結(jié)匯補(bǔ)貼和政策補(bǔ)貼，鼓勵礦業(yè)企業(yè)在全球建立礦產(chǎn)品商業(yè)儲備；三是建立全球新能源礦業(yè)市場資料和投資環(huán)境數(shù)據(jù)庫，持續(xù)推進(jìn)全球新能源礦業(yè)大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)。

推進(jìn)綠色“一帶一路”領(lǐng)域的綠色礦業(yè)開發(fā)建設(shè)。中國海外礦產(chǎn)投資項目在“一帶一路”建設(shè)中發(fā)揮了重要作用，但由于個別企業(yè)開發(fā)過程中缺乏環(huán)境保護(hù)意識，[8]可能引發(fā)環(huán)境問題。因此在對外礦業(yè)投資和發(fā)展合作過程中，中國企業(yè)宜通過全球發(fā)展倡議和“一帶一路”框架等推進(jìn)新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，結(jié)合《聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，建構(gòu)礦產(chǎn)資源可持續(xù)發(fā)展伙伴關(guān)系，通過綠色“一帶一路”幫助資源生產(chǎn)國提升發(fā)展能力，助力資源可持續(xù)發(fā)展。

注釋

[1]"The Role of Critical Minerals in Clean Energy Transitions，" 2021， https：//www.iea.org/reports/the-role-of-critical-minerals-in-clean-energy-transitions.

[2]Daniel Yergin， "Ensuring Energy Security，" Foreign Affairs， 2006， 85（2）.

[3]王安建等，《礦產(chǎn)資源與國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展》，北京：地震出版社，2002年，第12～19頁。

[4][5]"Minerals Yearbook， Statistical Summary，" 2019， https：//www.usgs.gov/centers/national-minerals-information-center/statistical-summary.

[6]"Introducing Canada's Critical Minerals Strategy，" 2022， https：//www.canada.ca/en/campaign/critical-minerals-in-canada/canadas-critical-minerals-strategy.html.

[7]"Clean energy progress after the Covid–19 crisis will need reliable supplies of critical minerals，" 2020， https：//www.iea.org/articles/clean-energy-progress-after-the-covid-19-crisis-will-need-reliable-supplies-of-critical-minerals.

[8]于宏源：《全球能源–糧食–水的系統(tǒng)治理與綜合應(yīng)對》，大連：東北財經(jīng)大學(xué)出版社，2023年，第10～29頁。

責(zé) 編∕肖晗題