烏坎事件的樣本意義解構(gòu)

一、烏坎事件始末及行政法啟示

（一）烏坎事件脈絡(luò)梳理

烏坎事件①是一起因不當(dāng)征地而引起的群體性事件。當(dāng)?shù)卣慕巧e(cuò)位是導(dǎo)致這一事件發(fā)生的重要原因之一。當(dāng)征收烏坎村土地時(shí)，政府為了自身利益，不惜違法征收村民的土地，過度干涉村民的出賣土地事宜。而后因村干部侵吞征地款導(dǎo)致村民數(shù)次上訪，但政府有關(guān)部門對此卻置之不理，進(jìn)而擴(kuò)大了烏坎村本可以通過正當(dāng)途徑解決的矛盾。反事件的發(fā)生過程，我們會清晰的看到烏坎事件絕不是起先當(dāng)?shù)卣ㄐ缘呐c境外勢力的勾結(jié)所致，而是烏坎村村民的正當(dāng)利益訴求被壓制后的惡果?！盀蹩彩录陌l(fā)生有其偶然性，也有必然性，這是經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展過程中，長期忽視經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)生的矛盾積累的結(jié)果，是我們工作一手硬一手軟的必然結(jié)果?！雹诟母镞M(jìn)入到深水區(qū)，各種矛盾凸顯出來，而處于轉(zhuǎn)型期的地方政府對于這些矛盾不僅不加以重視以合理的方式解決，反而某些地方政府采取了激化矛盾的行政執(zhí)法手段?！暗胤秸墓ぷ鞣较蚝吞幚矸绞绞聦?shí)上沒能順應(yīng)民意的合理訴求，以致矛盾嚴(yán)重激化?！雹勖鎸蹩泊宕迕窈侠淼睦嬖V求，當(dāng)?shù)卣疀]有采取疏導(dǎo)的解決辦法，而是采取各種“堵”“壓”等方式來應(yīng)付烏坎村村民。在烏坎村村支書的操作下，上千畝土地被違法販賣，村民的征地補(bǔ)償卻遲遲沒有到手，即使到手的征地補(bǔ)償款也是相對少得多，大量征地款被幾個(gè)村干部和政府官員私分。十幾名村干部蓋起來被烏坎村村民稱之為“別墅”的二層小樓。如此明顯的農(nóng)民利益受損事實(shí)，引不起當(dāng)?shù)卣闹匾?。這不得不令村民聯(lián)想到烏坎村“兩委”干部與當(dāng)?shù)啬承┱賳T之間存在沆瀣一氣的勾當(dāng)，村民采取了非理性的對抗手段也在情理之中。

隨著改革的不斷深化，政府慣用的維穩(wěn)思維思路應(yīng)該適時(shí)而變。三十多年前的改革開放在政治體制改革方面就是要打破原有的權(quán)力結(jié)構(gòu)，創(chuàng)造一種新型的適合中國發(fā)展的權(quán)力結(jié)構(gòu)，這種權(quán)力結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變不是一蹴而就的，相反它應(yīng)該是漸進(jìn)的，緩慢的，柔和的。原來在傳統(tǒng)的高度集權(quán)的體制下，政企合一，政經(jīng)合一，政府扮演的角色是家長，政府的權(quán)力涉及到政治、經(jīng)濟(jì)和社會生活的各個(gè)方面，政府具有生產(chǎn)決定權(quán)、人事任免權(quán)、物資調(diào)撥權(quán)、資金分配權(quán)等。這些權(quán)力體現(xiàn)了政府對生產(chǎn)和流通進(jìn)行不正當(dāng)干涉的特征，同時(shí)也體現(xiàn)了政府職能的錯(cuò)位和過度管理的特征。改革目的就是要打破這種政企不分，政經(jīng)合一的狀況，復(fù)原政府本來應(yīng)承擔(dān)的公共秩序維持者和公共產(chǎn)品供給者的身份。這也是市場經(jīng)濟(jì)的必然要求。政府退出市場領(lǐng)域，讓企業(yè)成為市場主體，真正發(fā)揮企業(yè)的效用，加強(qiáng)企業(yè)等社會主體的自我管理能力。政府在市場失靈的時(shí)候，發(fā)揮其宏觀調(diào)控的作用，維持經(jīng)濟(jì)活動的秩序，政府對經(jīng)濟(jì)活動的職能主要就是實(shí)行監(jiān)督，政府應(yīng)該向有限政府或服務(wù)政府的方向轉(zhuǎn)變。如此，我們改革的方向才符合現(xiàn)代化或“現(xiàn)代性”的要求。

在烏坎事件中，政府某些官員還是沒有轉(zhuǎn)變觀念，官本位思想濃厚，將黨為人民服務(wù)的宗旨拋之腦后。當(dāng)?shù)卣€是完全沒有擺脫計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期全能政府思維的束縛。任何事物的發(fā)展都會經(jīng)歷不同的發(fā)展階段，社會轉(zhuǎn)型這個(gè)命題也不例外。社會轉(zhuǎn)型分為三個(gè)階段，分別為發(fā)生階段、替代階段和完成階段。④發(fā)生階段處于通常所稱的“增量改革”階段，當(dāng)新的社會結(jié)構(gòu)累積到一定程度，必然會與舊的整體社會結(jié)構(gòu)發(fā)生碰撞，新的社會結(jié)構(gòu)取代舊的社會結(jié)構(gòu)，社會轉(zhuǎn)型即進(jìn)入替代階段，大量針對存量的改革都是這一階段完成的。這一階段的改革是最關(guān)鍵的，最艱難的，因?yàn)榇媪扛母锸轻槍υ猩鐣Y(jié)構(gòu)的改革，必然觸及利益既得者，招致反對和遭遇阻力是正常的，難以避免的。經(jīng)過三十多年的改革開放，中國社會轉(zhuǎn)型期也走向縱深，改革的難度也大，見效也慢，進(jìn)入替代階段。中國社會轉(zhuǎn)型初期，各種利益可以做大，不會牽扯到利益集團(tuán)的利益分割，廣大百姓享受的是增量利益，當(dāng)社會轉(zhuǎn)型不斷推進(jìn)時(shí)，增量不能夠滿足廣大人民的需要時(shí)，分割利益集團(tuán)的利益是理所當(dāng)然。此時(shí)，利益集團(tuán)中既得利益者的直接或變相反抗便成為改革最大的藩籬。社會矛盾必然加劇，政府治理面臨巨大挑戰(zhàn)。烏坎事件與其說是對村民自治制度的戲謔，不如說是對政府執(zhí)政理念、行政法治的挑戰(zhàn)。

烏坎事件從小托大到層層升級，以致后來的警民沖突，每一個(gè)細(xì)節(jié)都透露著當(dāng)?shù)卣诮鉀Q這一事件中的捉襟見肘。這充分反映了現(xiàn)有行政法對政府職能發(fā)揮的部分失效，破解現(xiàn)有行政法在回應(yīng)現(xiàn)實(shí)問題上尷尬的密鑰，引入新的理念，轉(zhuǎn)變政府職能，簡政放權(quán)，不可謂是一個(gè)新的路徑探索。

（二）行政法視角下的啟示

烏坎事件的發(fā)生是由于烏坎村“兩委”的違法賣地引發(fā)的。對于此事件的發(fā)生我們至少從兩個(gè)節(jié)點(diǎn)上可以消弭這場沖突。

第一，村民自治制度。我國《中華人民共和國村民委員會組織法》第二條：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督?！雹莞鶕?jù)本條規(guī)定，烏坎村村民在村民委員會成員選舉時(shí)，便可行使村民的選舉權(quán)利，將不能為村民謀利益或侵吞村民利益的村委會成員排除出村委會。同時(shí)，烏坎村村民對侵犯本村或村民利益的村委會成員可罷免。但是這種制度設(shè)計(jì)在烏坎村甚至中國大部分村莊起不到制度設(shè)計(jì)的原有作用。在地方村落中，由于民主意識淡薄，宗族勢力影響，導(dǎo)致村委會成員不是由村民真正的選舉出來的村干部，而是某些宗族代表或者通過賄選等不正當(dāng)手段選出的村干部，村民選舉成為了裝飾丑惡行徑的門簾，成為了一種形式。那么即便這樣，我們并不是對此束手無策，制度設(shè)計(jì)原本就是邏輯的周密安排，不會因第一道防線的潰敗，導(dǎo)致全線崩潰。所以便出現(xiàn)了又一個(gè)阻止烏坎事件惡性發(fā)展的節(jié)點(diǎn)，即第二點(diǎn)：政府的監(jiān)督。烏坎村村民因村支書的違法賣地及侵吞征地補(bǔ)償款的行為進(jìn)行了數(shù)十次的上訪，當(dāng)?shù)卣畢s敷衍了事。沒有及時(shí)化解烏坎村“兩委”和村民之間的矛盾，沒有對違法的相關(guān)村干部進(jìn)行審查、監(jiān)督、處理。對于烏坎村村民來說，這是理性維權(quán)的第二道防線的失效。

村民自治制度的設(shè)計(jì)可謂是基層民主制度的偉大創(chuàng)新，但是為這一制度保駕護(hù)航的行政法卻面對現(xiàn)實(shí)時(shí)表現(xiàn)的如此乏力。解決好政府與村民委員會的關(guān)系，應(yīng)該是行政法的題中之義。在烏坎事件中，暫且拋開事件過程中存在的違法行政行為不論。從立法角度看，“鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府對村民委員會的工作給予指導(dǎo)、支持和幫助，但是不得干預(yù)依法屬于村民自治范圍內(nèi)的事項(xiàng)?！雹薜诂F(xiàn)實(shí)中基層政府是村民委員會的指導(dǎo)機(jī)關(guān)的定位演變?yōu)轭I(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)。這樣就給某些政府官員尋租的機(jī)會，給予了其干預(yù)村民自治范圍內(nèi)事項(xiàng)的虛假的理由。基層政府往往以行政指導(dǎo)的名義干涉村民自治。這種政府主導(dǎo)下的村民自治脫離不了行政權(quán)力的魔域。這不得不讓我們對于政府主導(dǎo)的自治產(chǎn)生質(zhì)疑，當(dāng)然這種自治并不是無用的。在現(xiàn)實(shí)的情勢下，怎樣讓農(nóng)民成為改革棋局中強(qiáng)有力的博弈力量，通過張揚(yáng)農(nóng)村的權(quán)力來推進(jìn)政策執(zhí)行和改善鄉(xiāng)村治理，不失為成為解決當(dāng)下鄉(xiāng)村自治失效的一劑良方。

自治的方式有兩種：一是自上而下的精英主導(dǎo)自治；二是自下而上的平民自治。改革開放三十多年前，我國實(shí)行的是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)。政府是生產(chǎn)資料的所有者，政企合一、政企不分，政社不分。改革打破了這種政治經(jīng)體制，政府轉(zhuǎn)變身份，成為了公共產(chǎn)品的供給者和公共秩序的維護(hù)者。這種轉(zhuǎn)變是一個(gè)過程，處于轉(zhuǎn)型期。公民自下而上的自治脫胎于自由至上的市場經(jīng)濟(jì)時(shí)期，我國逐步建立了市場經(jīng)濟(jì)制度，計(jì)劃經(jīng)濟(jì)慢慢退出歷史舞臺。在中國社會轉(zhuǎn)型期建立的自上而下的精英主導(dǎo)式自治還是有其合理性的。但是隨著改革的不斷深入，行政執(zhí)法面臨更加復(fù)雜的情況，行政權(quán)膨脹不時(shí)侵入自治的領(lǐng)域，導(dǎo)致自治制度的失效，動搖了政府的權(quán)威。此時(shí)，考慮將自下而上的公民自治理念引入行政法研究領(lǐng)域，對于傳統(tǒng)行政法破解回應(yīng)現(xiàn)實(shí)乏力的困境不啻為一種可行路徑探索。

二、中國語境下的村民自治

（一）村民自治的存在的問題分析

1、基層政府職能錯(cuò)位，干預(yù)村民自治。在中國大多數(shù)村莊中，我們不難發(fā)現(xiàn)基層政府干預(yù)村民自治的印記。政府處理自身與社會關(guān)系時(shí)，沒有擺正自己的位子，做了很多不該有其做的事情。在村民自治中政府干預(yù)鄉(xiāng)村自治表現(xiàn)在一下幾個(gè)方面：第一，干預(yù)村“兩委”選舉。許多地方政府在村民選舉村委會前就指定候選人，千方百計(jì)讓政府指定的人選當(dāng)選，對于非政府內(nèi)定人選往往采取不予承認(rèn)的態(tài)度。第二，干涉經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)。對于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展地方政府往往以行政指導(dǎo)的方式涉足農(nóng)村農(nóng)作物的種植類別，干預(yù)農(nóng)村自主經(jīng)營事項(xiàng)。

對于政府職能錯(cuò)位的認(rèn)識，我們要結(jié)合我國改革開放這個(gè)大背景。政府是影響社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程的因素?，F(xiàn)代社會離不開政府的作用，盡管西方社會對國家和政府并沒有多少好感，要求政府盡可能少的干預(yù)人們的生活，強(qiáng)調(diào)“小政府，大社會”，但是他們?nèi)匀徽J(rèn)為政府是必要的惡。政府在現(xiàn)代社會扮演著重要的角色，從提供法律制度等規(guī)則體系，維護(hù)社會公平正義，到調(diào)節(jié)社會矛盾和適時(shí)干預(yù)社會生活。而在社會轉(zhuǎn)型期，政府的力量尤為重要。市場也是影響社會轉(zhuǎn)型進(jìn)程的重要因素。市場被現(xiàn)代人認(rèn)為是一種生產(chǎn)和資源配置的方式，也是促進(jìn)社會轉(zhuǎn)型的因素之一。從“后發(fā)外源型”國家現(xiàn)代轉(zhuǎn)型來看，轉(zhuǎn)型順利的通常是市場發(fā)育比較成熟的國家。因此，在中國社會轉(zhuǎn)型期，明確政府與市場的關(guān)系，讓其各司其職。政府的歸政府，市場的歸市場，兩者共同發(fā)生作用，而不是錯(cuò)位。政府不應(yīng)該管了該市場發(fā)揮作用的地方。在村民自治中，政府也應(yīng)該明確自己的職能，村民自治組織能夠解決的事情，政府就退出。政府的作用在于監(jiān)督，而不是替人家做主。

2、體制內(nèi)參與發(fā)育不良。越是與群眾利益緊密相關(guān)的事務(wù)，群眾參與熱情越高。在自治組織選舉中，城鄉(xiāng)居民的參與程度差別很大，農(nóng)村較高，城市較低。這主要是因?yàn)檫x舉的利益基礎(chǔ)不同。村民委員會選舉往往是村民爭奪利益的表現(xiàn)，因?yàn)榇迕裎瘑T會組織在農(nóng)村利益格局中占有重要的一席，誰成為了村委會的掌門人誰就有機(jī)會享有一些特權(quán)，如具體的資源管理權(quán)力。居委會選舉與居民的直接現(xiàn)實(shí)利益不密切，許多居民并不關(guān)心，選民態(tài)度冷漠。這充分反映了轉(zhuǎn)型期中國村民自治的困境。村民自治制度初衷是放權(quán)給村民。然而有了權(quán)力，村民卻不積極行使。原因不外乎缺乏動力機(jī)制。早在改革開放前，村民習(xí)慣了上級的任務(wù)分派。然而政府主導(dǎo)下的村民自治缺乏群眾參與的動力，不是自發(fā)性參與。

（二）政府與村民自治的關(guān)系

政府與村民自治的關(guān)系界分是否明確關(guān)系到村民自治制度能否得以順利實(shí)施。政府與村民自治的關(guān)系越發(fā)明朗，越有利于鄉(xiāng)村自治。在整個(gè)社會變遷的大背景下，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，行政國家漸次形成。政府有了更多的理由加強(qiáng)社會管理的力度，行政權(quán)力不斷地侵蝕公民的私人空間。與此同時(shí)，社會內(nèi)生性力量不斷增長，具體到村莊就是村莊內(nèi)部的自主性因素增多，村民參與村莊自治的愿望強(qiáng)烈。在村莊各種力量的角逐中，村民自主性力量不斷增強(qiáng)，自治能力也隨之提高。政府包辦村務(wù)的事情越來越受到村民的強(qiáng)烈抵制。

政府加強(qiáng)對村莊的控制與村民自治要求強(qiáng)烈成為了當(dāng)下農(nóng)村政治生態(tài)中的矛盾體。事實(shí)上，這兩者之間并不存在根本性的矛盾，政府的管理是為了形成有利于村民的村莊秩序，而村民的自我管理也是為了村莊秩序的形成，兩者的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是同一的。因此，在村莊場域內(nèi)的政治格局中，政府與作為自治主體的村民按照法律規(guī)定各司其職，村莊良好的村風(fēng)村貌便可形成。村民自己能夠處理的事情，政府不必插手干預(yù)，做好秩序的維護(hù)者即可。政府要明確自身的職能定位，其在村務(wù)治理上唯一能夠做的就是指導(dǎo)，服務(wù)。當(dāng)然村民也要清楚法律賦予村民自治的重要意義，擺脫過去的依賴性心理，自己能夠解決的事情不要等、靠、要。

在村民自治制度的運(yùn)行中，政府應(yīng)轉(zhuǎn)變觀念，轉(zhuǎn)變職能，放松規(guī)制，將本屬于村民的自治權(quán)交還給村民，從村干部任命，村經(jīng)濟(jì)發(fā)展等相關(guān)事項(xiàng)中退出。村民也要在村事務(wù)的管理中不斷培養(yǎng)自己的能力，真正成為有能力有水平的自治主體。

三、烏坎事件的樣本意義解構(gòu)

（一）變異的村民自治

“村民自治不可避免地面臨著政府加大資源控制權(quán)與村民自治權(quán)之間的矛盾?！雹弋?dāng)政府利用行政權(quán)侵犯村民權(quán)益時(shí)，行政法應(yīng)該具有規(guī)制的作用。“行政法的學(xué)科旨趣，在于檢討行政應(yīng)如何受到法的拘束，以確保人民的基本權(quán)利?！雹嘣诂F(xiàn)實(shí)生活中，行政法卻很難消解兩者之間的矛盾。在烏坎事件中，這種矛盾顯得格外突出。表面上，烏坎村村民對抗的目標(biāo)是村“兩委”的干部，實(shí)質(zhì)上是村“兩委”背后的行政力量。村“兩委”干部如果沒有當(dāng)?shù)卣膿窝?，相信他們沒有那么大的膽量侵吞數(shù)額如此巨大的征地補(bǔ)償款。在我國大部分農(nóng)村，村民委員會是沒有淪落為基層政權(quán)組織的一個(gè)下級機(jī)關(guān)，完全違背了當(dāng)初自治制度設(shè)計(jì)的初衷，扭曲了自治的本質(zhì)，發(fā)生了本質(zhì)上的變異。

“與西方不同，中國有著長期專制官僚統(tǒng)治的傳統(tǒng)。2 0 世紀(jì)以來，隨著現(xiàn)代民族-國家的建構(gòu)，國家行政權(quán)力愈來愈深地滲透到鄉(xiāng)村社會，最為極端的是政社合一的人民公社體制?！雹嵝姓α肯蜞l(xiāng)村自治領(lǐng)域的滲透，逐漸侵蝕著鄉(xiāng)村自治的主體——村民，使其邊緣化，甚至成為了他治的對象。當(dāng)自治權(quán)讓位于行政權(quán)時(shí)，鄉(xiāng)村自治的內(nèi)容也就沒有了當(dāng)初設(shè)計(jì)的“自我管理，自我教育，自我服務(wù)”的價(jià)值目標(biāo)了。村民自治“其價(jià)值理念就在于自治，它充分體現(xiàn)了人民當(dāng)家作主的理念，強(qiáng)烈表現(xiàn)了農(nóng)民建設(shè)社會主義現(xiàn)代化農(nóng)村的意愿。”⑩從烏坎事件中，我們不難發(fā)現(xiàn)中國語境下村民自治的變異。

（二）村落傳統(tǒng)秩序演變的最終落腳點(diǎn)：公民自治

作為中國傳統(tǒng)文明載體的鄉(xiāng)村，目前遇到的最致命的危機(jī)，是被認(rèn)為在世界歷史發(fā)展必然趨勢的城市化浪潮中，失去了存在的時(shí)代理由。起始于晚晴的現(xiàn)代化摧毀了鄉(xiāng)村原有的秩序與權(quán)威，當(dāng)時(shí)的中國之于現(xiàn)代化接受是對西方壓力的一個(gè)被動的回應(yīng)?！皬膰遗c社會的關(guān)系看，權(quán)威和秩序有兩種類型：一是社會內(nèi)在力量形成的內(nèi)生性權(quán)威和依靠這一權(quán)威力量整合社會形成的自然性秩序；一是由外部的國家力量加之于社會的規(guī)定性權(quán)威及依靠這一權(quán)威力量整合社會所形成的建構(gòu)性秩序。”具體到中國村莊的權(quán)威來源與秩序形成而言，中國不存在單一性的權(quán)威來源與秩序形成。中國國家與社會分立不明顯，往往是二者同體，混合性特征明顯。在中國傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村社會中，由于以家戶為基礎(chǔ)，鄉(xiāng)村權(quán)威來源于家族權(quán)威，國家力量進(jìn)入鄉(xiāng)村的痕跡不甚明顯，鄉(xiāng)村秩序的形成還是有賴于鄉(xiāng)村自身力量的促成。但是隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，行政權(quán)力不斷擴(kuò)張，伸向的領(lǐng)域也不斷擴(kuò)大，鄉(xiāng)村社會的管理必然受到國家行政力量干預(yù)。此時(shí)的國家行政力量雖然給予鄉(xiāng)村社會一定的關(guān)注，并將鄉(xiāng)村秩序納入整個(gè)社會秩序的管理系之中，但總體上國家行政權(quán)力還是外在于鄉(xiāng)村社會。當(dāng)然鄉(xiāng)村權(quán)威力量形成的秩序還是要得到國家承認(rèn)。事實(shí)上，古代鄉(xiāng)村社會秩序是在包括政權(quán)、族權(quán)、神權(quán)和父權(quán)等混合權(quán)威下形成的，是一種建構(gòu)性秩序的總體格局下的自然性秩序。清末，西方列強(qiáng)的堅(jiān)船利炮打開了中國的國門，中國被迫開啟了現(xiàn)代化的征程。這一恢弘曲折的過程中鑲嵌著多個(gè)領(lǐng)域的秩序變遷。中國鄉(xiāng)村權(quán)威和秩序發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變革，國家力量侵染著鄉(xiāng)村的每一個(gè)角落，國家權(quán)威日益強(qiáng)大。建構(gòu)性權(quán)威的力量突起，鄉(xiāng)村內(nèi)生性權(quán)威力量弱化，致使國家力量進(jìn)入鄉(xiāng)村社會有了正當(dāng)性理由。民國時(shí)期，國家在鄉(xiāng)村開始設(shè)行政機(jī)構(gòu)，派駐官員，保甲制度也更多地體現(xiàn)著國家意志。此時(shí)國家政權(quán)力量正式進(jìn)入鄉(xiāng)村社會的治理格局中，新的治理格局在此背景下逐漸形成，國家力量成為了鄉(xiāng)村社會秩序形成的權(quán)威力量。從表面上看，鄉(xiāng)村社會破碎化狀態(tài)被國家外力粘合在一起了，實(shí)質(zhì)上此時(shí)鄉(xiāng)村社會蘊(yùn)藏著更加嚴(yán)重的離散化傾向，因?yàn)槊駠鴷r(shí)期的國家對于鄉(xiāng)村社會，更多的是掠奪性整合。行政權(quán)力的擴(kuò)張性導(dǎo)致鄉(xiāng)村治理過程中出現(xiàn)的腐敗，主要由村民承受，以致到了村民難以承受的邊緣，最后只能導(dǎo)致底層革命的爆發(fā)，鄉(xiāng)村權(quán)威與秩序發(fā)生了根本性變革，村民原子化傾向加重。

新中國建立后，在新型國家外力的動員與整合下鄉(xiāng)村社會破碎化狀態(tài)被連接在一起。村民們組織化程度加強(qiáng)，逐漸擺脫原子化狀態(tài)。雖然此時(shí)依靠國家外力建構(gòu)的權(quán)威具有濃厚的草根性基礎(chǔ)，有利于建構(gòu)安定的秩序，但是畢竟由外力支配的權(quán)威會抑制社會的自主性和創(chuàng)造力。也就是因?yàn)檫@些原因，人民公社體制退出了歷史舞臺。鄉(xiāng)村治理處于關(guān)鍵的十字路口，繼續(xù)由國家外力主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理格局，還是由鄉(xiāng)村內(nèi)生性自治力量成為鄉(xiāng)村治理的主角？毋庸置疑，“公民”應(yīng)該走向鄉(xiāng)村治理格局的舞臺，成為鄉(xiāng)村政治參與主體。國家選擇村民自治制度的重要目的是試圖增強(qiáng)鄉(xiāng)村權(quán)威與秩序的自治性，使其具有廣泛的社會基礎(chǔ)。當(dāng)然，除了在自發(fā)性形成村民自治的地方外，其他地方的村民自治都是由國家主導(dǎo)完成的，以致出現(xiàn)了變異的村民自治。很顯然，中國改革中的農(nóng)村正在發(fā)生里程碑式的變革，鄉(xiāng)村權(quán)威與秩序在構(gòu)造中，鄉(xiāng)村治理的邏輯起點(diǎn)具有了多種可能性。為了形成內(nèi)生性的自然而然的秩序，我們必須將鄉(xiāng)村治理的邏輯起點(diǎn)落在公民自治上。從行政法的角度來說，這一邏輯起點(diǎn)的選擇要求行政法提供切實(shí)可行的制度運(yùn)行的規(guī)則和保障機(jī)制。

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[1]張樹義：《變革與重構(gòu)——改革背景下的中國行政法理念》，中國政法大學(xué)出版社1992年版。

[2][美]邁克爾 ·桑德爾：《民主的不滿——美國在尋求一種公共哲學(xué)》，曾紀(jì)茂譯。江蘇人民出版2012年版。

[3][美]邁克爾 ·桑德爾：《自由主義與正義的局限》，萬俊人譯，鳳凰出版?zhèn)髅郊瘓F(tuán)譯林出版社2011年版。

[4][美]彼得·德恩里科：《法的門前》，鄧子濱譯，北京大學(xué)出版社2012年版。

[5]王圣誦：《中國自治法研究》，中國法制出版社2003年版。

[6]張千帆：《倚憲論道--在理念與現(xiàn)實(shí)之間》，中國法制出版社2007年版。

[7]鄧正來：《中國法學(xué)向何處去——建構(gòu)“中國法律理想圖景”時(shí)代論綱》，商務(wù)印書館2011年版。

[8]趙樹凱：《農(nóng)民的政治》，商務(wù)印書館2011年版。

[9]徐家林：《社會轉(zhuǎn)型論——兼論中國近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社。

[10]楊海坤、章志遠(yuǎn)：《行政法學(xué)基本論》，中國政法大學(xué)出版社2004年版。

注釋：

①烏坎村村委會非法將村集體土地拍賣，引發(fā)了烏坎村村民在事件發(fā)生前兩年內(nèi)數(shù)十次的上訪，烏坎村村民希望通過上訪來維護(hù)自身的正當(dāng)利益訴求，但是當(dāng)?shù)卣脼蹩泊宕迕竦脑V求于不顧，最終導(dǎo)致了村民與當(dāng)?shù)卣g的激烈沖突。從政府大樓前示威到與警方發(fā)生沖突，事件愈演愈烈。當(dāng)?shù)卣皱e(cuò)誤的將此次事件定性為：烏坎事件與在境外的某些機(jī)構(gòu)、勢力和媒體與烏坎村事件有一定關(guān)系。把問題炒得沸沸揚(yáng)揚(yáng)，無限放大。另由于村民薛錦波等五人被刑事拘留，其中薛錦波在被關(guān)押了三天后死亡，官方驗(yàn)尸結(jié)果與薛之家人探視后認(rèn)定的情況大相徑庭，這些事情激起了村民情緒而把事件激化，亦因此烏坎事件得到國際媒體的關(guān)注。隨后政府先派代表進(jìn)村內(nèi)與村民代表臨時(shí)理事會談判，成為事件和平發(fā)展的轉(zhuǎn)機(jī)，同時(shí)由中共廣東省委副書記朱小丹牽頭成立工作組處理，承認(rèn)民選之“烏坎代表臨時(shí)理事會”地位，對村民過激行為不追究，并稱釋放被拘留村民與盡快再對薛錦波進(jìn)行驗(yàn)尸確定死因。之后，烏坎村進(jìn)行了新的村委會選舉，根據(jù)村民自己的意愿選出了自己的自治組織。至此，烏坎事件得以平息。

②汪洋：烏坎事件是工作“一手硬一手軟”必然結(jié)果[EB/OL].鳳凰網(wǎng)，2011- 12- 20.

③姜勝洪：《廣東“烏坎事件”深層次分析與對策研究》，載《社科縱橫》2012年第5期。

④張樹義：《變革與重構(gòu)——改革背景下的中國行政法理念》，中國政法大學(xué)出版社，第94-95頁。

⑤參見徐家林：《社會轉(zhuǎn)型論--兼論中國近現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型》，上海人民出版社，第134頁

⑥引自《中華人民共和國村民委員會組織法》。

⑦引自《中華人民共和國村民委員會組織法》。

⑧任中平：《當(dāng)前村民自治面臨的困境、歸因與出路----后稅費(fèi)時(shí)代四川省部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查報(bào)告》，《軟科學(xué)》2007年12月，第106頁

⑨翁岳生編：《行政法》（上），中國法制出版社2002年版，第10頁。

⑩任中平：《當(dāng)前村民自治面臨的困境、歸因與出路----后稅費(fèi)時(shí)代四川省部分農(nóng)村村民自治狀況的調(diào)查報(bào)告》，《軟科學(xué)》，2007年12月，第33頁

何澤中：《村民自治概念辨析》，載《法學(xué)評論》（雙月刊），2001年1月，第73頁。

張孝德：《中國鄉(xiāng)村文明研究報(bào)告--生態(tài)文明時(shí)代中國鄉(xiāng)村文明的復(fù)興與使命》，載《經(jīng)濟(jì)研究參考》2013年第22期，第4頁。

吳毅：《村治變遷中的權(quán)威與秩序》，中國社會科學(xué)出版社2002年版，第6頁。

吳毅：《村治變遷中的權(quán)威與秩序》，中國社會科學(xué)出版社2002年版，第7頁。