城投公司變臉

“不準(zhǔn)籌錢，怎么完成任務(wù)？”湖北省一位地級市市長雙手一攤，“城投公司只能學(xué)著從死胡同里挖出地道來?！?/p>

苦惱的不止這位市長。近兩年地方債風(fēng)險使中央和各界憂慮，“創(chuàng)新”與監(jiān)管你追我堵。為時4個月的全國政府債務(wù)審計結(jié)果顯示，截止2013年6月，全國地方性政府債務(wù)近18萬億元。

《財經(jīng)國家周刊》記者最近歷時近一個月，實地探訪安徽、湖北、河南、吉林、陜西、天津等省市，目睹多地融資平臺應(yīng)對監(jiān)管政策的智計百出——新設(shè)子公司平臺、設(shè)法退出監(jiān)管名錄、化身土地儲備分中心、成立隱性平臺，等等。

有專家說，各地“曲線救債”雖屬規(guī)避監(jiān)管，也是無奈的探索，從一些摸著石頭過河的灰色舉動中，或許有的能尋到未來的正道。

新壺裝舊酒

“退出平臺名單、變換身份，就能重新獲取融資資格?！敝胁恳晃皇〖壋峭豆矩?fù)責(zé)人向《財經(jīng)國家周刊》記者如是說。

所謂平臺名單，是指2013年4月銀監(jiān)會《關(guān)于加強2013年地方政府融資平臺貸款風(fēng)險監(jiān)管的指導(dǎo)意見》（下稱《意見》）中羅列的全國近200家地方平臺。監(jiān)管部門對平臺貸款和城投債的管控，依此名單進(jìn)行。

銀監(jiān)會嚴(yán)禁商業(yè)銀行對名單里的城投公司發(fā)放任何形式的、由財政性資金承擔(dān)直接或間接還款責(zé)任的貸款，信貸融資基本受阻；發(fā)債渠道上，包括其子公司在內(nèi)，交易所也已基本禁止此類機構(gòu)及其擔(dān)保企業(yè)進(jìn)行私募債發(fā)行備案。

然而，據(jù)記者在多地了解，不少省級平臺紛紛設(shè)法退出這一“黑名單”，部分已重獲發(fā)債資格，甚至授信額度已然到手。

前述中部省級城投公司負(fù)責(zé)人透露，自己所在的城投公司能退出名單，省政府對監(jiān)管層的長期“游說”功不可沒。

《意見》規(guī)定，融資平臺“摘帽”需滿足五個條件，包括資產(chǎn)負(fù)債率降至70%以下、自身現(xiàn)金流100%覆蓋貸款本息，且各債權(quán)銀行對融資平臺的風(fēng)險定性均為全覆蓋，以及存量貸款的抵押擔(dān)保、貸款期限、還款方式等已整改合格，等等。

但前述負(fù)責(zé)人所在的省級城投，目前注冊資本60億元，第一主業(yè)為鐵路、汽車、建材等領(lǐng)域的投資和資產(chǎn)管理，第二主業(yè)為房地產(chǎn)開發(fā)經(jīng)營，下屬8家全資子公司和5家控股公司、40多家參股公司，資產(chǎn)負(fù)債率一度高達(dá)95%以上。

“只要省政府支持，不論是明是暗，總能有辦法?！痹撠?fù)責(zé)人說。

在劃撥土地、隱性注資等一系列運作之下，截至2013年6月，該平臺資產(chǎn)總額超360億元，負(fù)債總額降至約230億元，資產(chǎn)負(fù)債率驟降至約60%。

此外，該省建設(shè)廳、財政廳等多部門正擬由該城投出資設(shè)立省建投公司，先期作為全省保障房項目的省級融資主體，統(tǒng)一承接當(dāng)?shù)貒_行分行對10多個地級市保障房項目的過橋貸款。新公司注冊資本金60億元，由原省級平臺注資、省財政補助、國有經(jīng)營性資產(chǎn)（股權(quán)、礦權(quán)）注入等先湊足首期資本金20億元，后續(xù)于5年內(nèi)由各市縣參股分批增資解決。

參股方式為：市縣級平臺以資本金形式注入這一新省級平臺，后者再以資本金形式將不低于該數(shù)額的資金注入前者事先設(shè)立的保障房項目公司，同時安排不低于該金額的銀行過橋貸款轉(zhuǎn)貸給前者，用作項目資本金。

等額資金從市縣平臺到省級新平臺，再到市縣平臺旗下項目公司的一圈循環(huán)，既解決了市縣平臺融資的嚴(yán)格禁令，又掩蓋了更為嚴(yán)重的債務(wù)風(fēng)險。

“‘干干凈凈’無歷史債務(wù)的新公司，能承接原有的受限業(yè)務(wù)，證監(jiān)會還允許發(fā)債，同時也完全符合銀監(jiān)會的信貸監(jiān)管要求。”前述負(fù)責(zé)人說，“‘一套班子，兩塊牌子’，一舉多得。我們也是逼急了，如果有陽光大道，誰愿意走羊腸小路？”

據(jù)悉，新省級平臺、市縣平臺和項目公司將簽署協(xié)議，明確在項目公司清算時，市縣平臺以其在新省級平臺的原始出資額，等額置換新省級平臺持有的項目公司股權(quán)，不再享有項目公司和新省級平臺的股東權(quán)利，也不享有或承擔(dān)項目公司收益或虧損，所有權(quán)利最終收歸省級平臺。

由于前述《意見》明確提出對平臺貸款不搞“一刀切”，要繼續(xù)保持保障性住房等項目合理資金需求的支持力度。因而，類似前述項目公司的資金用途名為“安置房建設(shè)”，但現(xiàn)實中卻可能是畫出的“大餅”，在片區(qū)打包、深度包裝后冠以保障房之名。

從退出監(jiān)管名單到新設(shè)省級平臺，再到聯(lián)合市縣平臺助力其借道籌資，監(jiān)管政策在此類“轉(zhuǎn)圈”中，往往失效。

拆招“463號文”

2012年底由財政部等四部委聯(lián)合發(fā)布的《關(guān)于制止地方政府違法違規(guī)融資行為的通知》（下稱“463號文”），亦遭遇“上有政策、下有對策”。

463號文是近年來監(jiān)管地方債務(wù)的一記重拳，其影響力曾被坊間評為“史上最嚴(yán)”，以至于作為城市基建主力銀行的國開行，也在很長一段時間內(nèi)暫緩相關(guān)業(yè)務(wù)，靜觀其變。

463號文規(guī)定，國土資源部《土地儲備機構(gòu)名錄》之外的任何機構(gòu)，不得再具備土儲職能。地方各級政府不得將儲備土地作為資產(chǎn)注入融資平臺，不得承諾將儲備土地預(yù)期出讓收入作為融資平臺償債資金來源，且不得授權(quán)融資平臺承擔(dān)土地儲備職能和進(jìn)行土地儲備融資，不得將土地儲備貸款用于城市建設(shè)以及其他與土地儲備業(yè)務(wù)無關(guān)的項目。

但是，記者調(diào)研所見，在相當(dāng)部分地級市，這一禁令的實效已大打折扣。

“我們掛了土地管理局下屬項目部的牌子，重新有了土儲職能?！币晃坏丶壥谐峭豆究偨?jīng)理說。土地管理局，是該市唯一位列《土地儲備機構(gòu)名錄》的機構(gòu)。

據(jù)此“新對策”，該城投日后涉及土儲的所有項目，都可視為土地管理局委托并以該局“編外部門”的特殊身份，將所獲收益全部收歸自有，“土地管理局僅僅走一遍賬而已”。

“這既符合現(xiàn)有政策，又是解決實際問題的最好辦法?！痹摽偨?jīng)理說。

在該市政府一份內(nèi)部文件中，也明確提到市政府已允許該城投公司加掛“土地儲備分中心”牌照，承擔(dān)部分土地收儲職能，并有資格對棚戶區(qū)改造安置后的騰退土地進(jìn)行商業(yè)開發(fā)，為后續(xù)運作提供穩(wěn)定的現(xiàn)金流。

不僅如此，文件還顯示，市政府正在將廉租房和公租房、騰退的國有直管公房、住房公積金增值收益、各級政府的補助資金等優(yōu)質(zhì)資源注入該城投，并由其來代表政府進(jìn)行下一步融資。

該市財政局一位官員透露，由于資源枯竭型城市存在歷史遺留問題，該市棚戶區(qū)居民占低收入人群比例高達(dá)80%，早年改造資金高達(dá)60億元?！?013-2017年，我們還要完成2000多萬平方米、13萬戶家庭的保障房建設(shè)，總投資400億元。沒有土儲職能，我們怎么辦？”巨大的資金缺口，讓該官員一臉無奈。

國開行該省分行行長告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，繼前兩年首批貸款之后，該地級市城投申請的22億元貸款授信已得到總行批準(zhǔn)，卻一直未發(fā)放。原因就在于該城投缺乏有效抵押物，如果重獲土儲職能，有望帶來轉(zhuǎn)機。

突圍發(fā)債通道

發(fā)債，曾是城投公司融資的“大招”之一，但在國家發(fā)改委空前嚴(yán)厲的審批和監(jiān)管之下，部分地級市城投于2012年年中至今，幾乎未成功發(fā)行過一只債券。

深交所中小企業(yè)私募債小組的一位人士也證實，平臺名單上的機構(gòu)發(fā)債已屢遭禁止，就連退出名單的城投，也有好幾家卡在過會環(huán)節(jié)，深交所對此類融資統(tǒng)一持“不鼓勵”態(tài)度。

但是，安徽銅陵和湖南岳陽的兩家城投公司，2013年下半年以一種名為“債貸組合”的方式成功突圍。

“特定領(lǐng)域、特定項目和試點區(qū)域，加之國開行的深度參與，才有可能開綠燈。”國家發(fā)改委財政金融司一位官員透露。

銅陵市市長侯淅珉告訴《財經(jīng)國家周刊》記者，“債貸組合”模式是抓住了中央近期對棚戶區(qū)改造項目高度重視的契機，是解決融資難題的捷徑。

作為市級城投的銅陵市建設(shè)投資控股有限責(zé)任公司，于2013年8月由國開行擔(dān)任綜合融資協(xié)調(diào)人，國開證券任主承銷商，發(fā)行了15億元7年期的“2013銅陵建投債”，發(fā)行利率6.98%，用于該市4個棚改項目建設(shè)，總投資26.65億元。

銅陵建投負(fù)責(zé)人任理介紹，這一債券較同期發(fā)行的同類型同等級企業(yè)債——張家港保稅區(qū)張保實業(yè)“13張保債”利率7.10%低12bps，認(rèn)購倍數(shù)達(dá)2.6倍。

發(fā)債的同時，國開行還給予5億元貸款支持并以自身信用進(jìn)行隱性擔(dān)保，協(xié)助銅陵建投在債務(wù)存續(xù)期內(nèi)強化風(fēng)控。在資金使用、去向和項目進(jìn)度等細(xì)節(jié)上，國開行將對貸款和債務(wù)施行全程管理。

“天津、吉林等地的城投公司，也在作類似探索。”前述發(fā)改委人士說。這項創(chuàng)新能否在全國復(fù)制的關(guān)鍵，一方面是城投公司真實的資產(chǎn)質(zhì)量，一方面是還國開行有多大的參與能力及意愿。

有專家表示，城投公司的各種創(chuàng)新有明有暗、有損有益，監(jiān)管層應(yīng)區(qū)別對待，如棚改領(lǐng)域的“債貸組合”，不失為三四線城市進(jìn)行新一輪城鎮(zhèn)化建設(shè)的良好探索。

但前述發(fā)改委人士表示，除棚改以外，其他形式和領(lǐng)域的城投債仍將長期嚴(yán)控。