國(guó)資監(jiān)管架構(gòu)再思考

在國(guó)資改革熱潮中應(yīng)運(yùn)而生的國(guó)資委，10年后再次走到了歷史的十字路口。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)一直是中國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主導(dǎo)力量，同時(shí)也是歷次經(jīng)濟(jì)體制改革的排頭兵。三中全會(huì)明確提出，要發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，其應(yīng)有之意落實(shí)在國(guó)有資產(chǎn)改革領(lǐng)域，須在三個(gè)范疇進(jìn)行改革。

首先是“彈好鋼琴”，做好國(guó)有資本的差異化分類管理，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本優(yōu)化配置，突出重點(diǎn)；其次是“英雄不論出處”，國(guó)資市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻對(duì)內(nèi)對(duì)外平等開放，實(shí)現(xiàn)充分競(jìng)爭(zhēng)；三是“雙拳齊出”，無(wú)形和有形的手同時(shí)發(fā)揮作用，發(fā)揮市場(chǎng)主體的能動(dòng)性，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資產(chǎn)出資人意志和企業(yè)法人權(quán)利的平衡，更加強(qiáng)化市場(chǎng)主體的作用。

國(guó)資監(jiān)管高度分散

據(jù)不完全的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，目前全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的總規(guī)模大約在280萬(wàn)億元以上。而國(guó)務(wù)院國(guó)資委負(fù)責(zé)監(jiān)督管理的中央企業(yè)（非金融類），資產(chǎn)規(guī)模約40萬(wàn)億元，也就是國(guó)務(wù)院國(guó)資委只管理了全國(guó)國(guó)有資產(chǎn)的15%左右，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體系在整體上處于分散狀態(tài)。

從資產(chǎn)屬性來說，國(guó)有資產(chǎn)之間并無(wú)本質(zhì)區(qū)別，但按照建國(guó)后遺留下來的管理路徑，目前依然還是根據(jù)行政主管部門或產(chǎn)業(yè)屬性分類，把國(guó)有資產(chǎn)劃分到不同的歸口部門進(jìn)行管理。這些資產(chǎn)中，除了國(guó)務(wù)院國(guó)資委監(jiān)管的113家中央企業(yè)外，地方國(guó)企則由省、市兩級(jí)地方政府國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)監(jiān)管。

此外，財(cái)政部也負(fù)責(zé)以下幾方面國(guó)有資產(chǎn)的監(jiān)管職責(zé)——

一是部屬企業(yè)，即中央行政事業(yè)單位所屬企業(yè)，共有82個(gè)部門6000多家。

二是財(cái)務(wù)關(guān)系在財(cái)政部單列的國(guó)有企業(yè)，包括中國(guó)對(duì)外文化集團(tuán)公司、中國(guó)出版集團(tuán)公司、中國(guó)煙草總公司以及最新成立的中國(guó)鐵路總公司，其均由國(guó)務(wù)院作為出資人，并授權(quán)財(cái)政部依法對(duì)集團(tuán)的經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)進(jìn)行監(jiān)管。中國(guó)郵政集團(tuán)公司目前也暫由財(cái)政部履行出資人職責(zé)。

在內(nèi)部歸口上，財(cái)政部金融司管理中央金融類國(guó)有資產(chǎn)，財(cái)政部行政政法司和教科文司則分別管理著中央和國(guó)務(wù)院行政、事業(yè)單位下屬企業(yè)和事業(yè)單位企業(yè)化經(jīng)營(yíng)的國(guó)有資產(chǎn)。財(cái)政部的“中央文化企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室”，則承擔(dān)由財(cái)政部履行出資人職責(zé)的中央文化企業(yè)相關(guān)管理工作；地方國(guó)有文化企業(yè)資產(chǎn)則由各地方政府指定的平臺(tái)進(jìn)行管理。

以目前國(guó)有資產(chǎn)中規(guī)模最大的金融資產(chǎn)為例，目前金融類國(guó)資主要分為中央所屬金融企業(yè)和地方政府所屬金融企業(yè)兩類。中央國(guó)有金融企業(yè)資產(chǎn)，由財(cái)政部代表國(guó)家對(duì)國(guó)有控股或參股的金融企業(yè)履行出資人權(quán)利和行使涉及資產(chǎn)評(píng)估、產(chǎn)權(quán)登記、轉(zhuǎn)讓審批等監(jiān)管權(quán)力。

地方所屬國(guó)有金融企業(yè)則情況不一：有的歸屬于國(guó)資管理系統(tǒng)，有的由地方政府金融辦行使出資人權(quán)利，有的由政府控股的企業(yè)行使出資人權(quán)利。

國(guó)資委成立之初，其監(jiān)管的國(guó)有資本均為產(chǎn)業(yè)資本，與“一行三會(huì)”基本處于“井水不犯河水“的狀態(tài)。

但2005年以來，大批央企舉起產(chǎn)融結(jié)合大旗，紛紛建立金融控股平臺(tái)。截至2012年底，有68家中央企業(yè)擁有219戶金融企業(yè)（不含招商局作為第一大股東的招商銀行），涉及財(cái)務(wù)公司、保險(xiǎn)公司、銀行等15 個(gè)金融領(lǐng)域，資產(chǎn)總額2.9萬(wàn)億元，占央企總資產(chǎn)的9.3%。

部委監(jiān)管職能交叉

國(guó)資監(jiān)管體系從誕生之日起，其定位就帶有幾分尷尬。

從當(dāng)年防止國(guó)有資產(chǎn)流失到國(guó)有資產(chǎn)的保值增值，國(guó)資委到底應(yīng)當(dāng)承擔(dān)何種職能、履行何種職責(zé)，以及如何實(shí)現(xiàn)這些目標(biāo)，上述根本問題并未得到徹底解決，全國(guó)一盤棋的“大國(guó)資委”格局遠(yuǎn)未成形。

對(duì)金融類國(guó)資的監(jiān)管，就突出體現(xiàn)了國(guó)資委與其他行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和部委在職能定位上的交叉重疊。

國(guó)資委基于股權(quán)紐帶關(guān)系而產(chǎn)生的管理權(quán)，與“一行三會(huì)”的金融行業(yè)監(jiān)管權(quán)不可避免地會(huì)產(chǎn)生矛盾沖突。更為重要的是，銀、證、保三大監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)派出機(jī)構(gòu)直接管轄，對(duì)全國(guó)的金融資產(chǎn)實(shí)現(xiàn)了無(wú)死角監(jiān)管，而目前國(guó)資系統(tǒng)的企業(yè)還處于多龍治水的尷尬局面，很多地方國(guó)資淪為政府的邊緣地帶，主要承擔(dān)了維穩(wěn)和職工安置職能。

職能交叉不只存在于金融類國(guó)資領(lǐng)域。比如國(guó)資委和財(cái)政部，雖然兩家在管理的企業(yè)類別方面沒有交叉，但在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算的編制上卻有重疊甚至競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系。

按國(guó)家有關(guān)預(yù)算編制規(guī)定，國(guó)資委負(fù)責(zé)所監(jiān)管企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的編制工作，但預(yù)算收入的征管和使用接受財(cái)政部監(jiān)督，國(guó)資委在國(guó)有資產(chǎn)的收益上繳、國(guó)有資本預(yù)算編制中僅享有有限的權(quán)力。

而在新增投資問題上，國(guó)資委和發(fā)改委的出發(fā)點(diǎn)也會(huì)有所不同，體現(xiàn)的國(guó)家意志也有區(qū)別，難免會(huì)產(chǎn)生意見不統(tǒng)一的情況。

同時(shí)，伴隨著體制改革和國(guó)家戰(zhàn)略迅速崛起的如匯金、中投、國(guó)開行等國(guó)家級(jí)超大型企業(yè)，其龐大的資產(chǎn)規(guī)模、強(qiáng)大的創(chuàng)新精神、鮮明的市場(chǎng)化治理結(jié)構(gòu)等特征，也給國(guó)資委監(jiān)管帶來了新的思考。

從管資產(chǎn)到管資本

研究顯示，為避免國(guó)資監(jiān)管的復(fù)雜化和區(qū)別對(duì)待，有必要結(jié)合管資本的要求，對(duì)現(xiàn)行國(guó)有資本分別由國(guó)務(wù)院國(guó)資委、財(cái)政部、行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)和地方國(guó)資委分別監(jiān)管的現(xiàn)狀進(jìn)行重構(gòu)，以管資本為主加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。

現(xiàn)行的《國(guó)資法》沒有清晰區(qū)分出資人與所有者的不同概念，國(guó)資委既做“教練員”又做“裁判員”，把作為國(guó)有資本出資人代表的出資人權(quán)利，與作為國(guó)務(wù)院特設(shè)機(jī)構(gòu)的間接調(diào)控職能混在了一起。這就帶來了以下三方面的問題：

一是不該管的管了不少。原本應(yīng)以監(jiān)管為主的國(guó)資委，承擔(dān)了很多不該承擔(dān)的具體事務(wù)。比如，很多國(guó)資監(jiān)管部門承擔(dān)了維穩(wěn)、職工安置、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)等職責(zé)。

二是該管的卻沒管到位。某些企業(yè)強(qiáng)大的游說和公關(guān)能力干擾了國(guó)資委統(tǒng)一的監(jiān)管思路和整體產(chǎn)業(yè)布局。

三是國(guó)資監(jiān)管客觀上還存在著信息不對(duì)稱和相關(guān)專業(yè)知識(shí)不足的缺憾。其往往很難深入了解被監(jiān)管企業(yè)或項(xiàng)目的情況，審批易流于形式。很多央企資產(chǎn)“虛胖”，資產(chǎn)收益率較低，而國(guó)資監(jiān)管部門往往局限于保值增值思維，對(duì)國(guó)企的考核指標(biāo)沒有及時(shí)調(diào)整改進(jìn)。

對(duì)國(guó)資委來說 從資產(chǎn)監(jiān)管向資本（股權(quán)）監(jiān)管轉(zhuǎn)變，就是要以出資額為限，代表國(guó)家依法對(duì)國(guó)有企業(yè)行使出資人權(quán)利和履行出資人義務(wù)，不干預(yù)其控股企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)活動(dòng)，就實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資本所有權(quán)和企業(yè)法人經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離——從考核增值保值向考核年化復(fù)合增長(zhǎng)率轉(zhuǎn)變；從行為監(jiān)管向業(yè)務(wù)許可審批轉(zhuǎn)變；從管項(xiàng)目向管合規(guī)性轉(zhuǎn)變。

國(guó)資委應(yīng)實(shí)現(xiàn)權(quán)力邊界上移，主要組建并管理國(guó)企董事會(huì)，實(shí)行不缺位、不越位、不錯(cuò)位的有效行權(quán)方式，堅(jiān)持以重大事項(xiàng)管理為抓手，兼顧國(guó)家利益和財(cái)務(wù)收益，通過控制董事會(huì)來真正履行出資人職責(zé)。

法人治理結(jié)構(gòu)上，可以綜合匯金模式的“積極股東”模式、淡馬錫的“近股東”模式，注入“黨委董事”或者“紀(jì)委董事”的概念，不以“紅頭文件”和行政命令管理企業(yè)，構(gòu)建獨(dú)特的“國(guó)資委”模式。

總之，厘清出資人權(quán)利和監(jiān)管權(quán)力，最終要實(shí)現(xiàn)的是國(guó)資監(jiān)管的“有為有不為”。從管資產(chǎn)到管資本，一字之差涉及國(guó)資管理內(nèi)容、對(duì)象、行為方式等方面很大的變化。背后隱含的意思是國(guó)資委要簡(jiǎn)政放權(quán)，特別是要將所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分開，減少對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的干預(yù)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)有進(jìn)有退、進(jìn)而有為、退而有序。

重構(gòu)部委間權(quán)力邊界

要實(shí)現(xiàn)以上目標(biāo)，國(guó)資委宜從履行出資人職責(zé)角度出發(fā)，重構(gòu)與相關(guān)行業(yè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)（部委）的權(quán)力邊界。

在金融領(lǐng)域，國(guó)資委可與“一行三會(huì)”就央企（國(guó)企）涉金融業(yè)務(wù)資格權(quán)限進(jìn)行協(xié)調(diào)，對(duì)國(guó)有企業(yè)設(shè)立財(cái)務(wù)公司、證券投資基金、信托公司和資產(chǎn)管理公司等提出標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定準(zhǔn)入門檻，引導(dǎo)企業(yè)金融板塊為主業(yè)服務(wù)，服從產(chǎn)業(yè)政策需要。

國(guó)資委還可以考慮對(duì)上市央企獨(dú)立董事人選制定資格認(rèn)定辦法，并建立專家?guī)?。?duì)于證監(jiān)會(huì)擬推出的以大型央企藍(lán)籌股為標(biāo)的股的個(gè)股期權(quán)，國(guó)資委也可以聯(lián)合證監(jiān)會(huì)制定相關(guān)辦法。

在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制上，由于國(guó)資委相較財(cái)政部擁有更多信息優(yōu)勢(shì)，對(duì)國(guó)有資本預(yù)算的收益與支出監(jiān)管也更為專業(yè)，可考慮擴(kuò)大國(guó)資委在國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算編制中的自主權(quán)，實(shí)現(xiàn)國(guó)有資本預(yù)算與公共預(yù)算的實(shí)質(zhì)分離。

待未來新的國(guó)資監(jiān)管體系建立后，可由國(guó)有資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)公司負(fù)責(zé)預(yù)算編制，但由國(guó)資委對(duì)草案進(jìn)行最終確定，并由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)向財(cái)政部門上報(bào)預(yù)算建議草案，財(cái)政部門享有否決權(quán)及最終決定權(quán)。

在國(guó)資委與發(fā)改委之間，未來國(guó)資委需從存量調(diào)整和增量投入兩方面來保持國(guó)有資本宏觀配置的合理性。

而國(guó)家發(fā)改委的行權(quán)邊界也應(yīng)該體現(xiàn)“政企分開、政資分開”，未來的放權(quán)方向包括除涉及全國(guó)重大生產(chǎn)力布局、戰(zhàn)略性資源開發(fā)和重大公共利益等項(xiàng)目外，一律由企業(yè)依法依規(guī)自主決策，政府不再審批。改組組建國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)公司之后，除了關(guān)系國(guó)計(jì)民生的重大項(xiàng)目之外，一般的投資項(xiàng)目應(yīng)該交由企業(yè)自己決定，亦即通過市場(chǎng)配置人、財(cái)、物等生產(chǎn)要素。

在混合所有制實(shí)現(xiàn)過程中，可以探索央企與匯金、四大資產(chǎn)管理公司、地方國(guó)企等先實(shí)現(xiàn)體制內(nèi)的混合多元股權(quán)，并且逐步實(shí)現(xiàn)與文化、科技、教育條線的國(guó)有資產(chǎn)的多元化并購(gòu)，真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化配置資源，然后逐步實(shí)行民企外企等混合所有制的多元化。鼓勵(lì)下屬企業(yè)股權(quán)多元化經(jīng)營(yíng)，用國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有信譽(yù)價(jià)值控股，參股民營(yíng)企業(yè)、外資企業(yè)。

同時(shí)，國(guó)資委要與中投、國(guó)開行、外管局等探索利用外匯儲(chǔ)備幫助央企海外拓展，緊跟中央要求鼓勵(lì)央企到非洲到中亞等，在海外收購(gòu)資源、收購(gòu)企業(yè)股權(quán)，讓“中國(guó)夢(mèng)”惠及全世界。