提升城市社區(qū)精細化治理水平路徑探索

□陳亞萍 杜艷莉

[中共北京市朝陽區(qū)委黨校 北京 100028]

· 專題：社會治理 ·

提升城市社區(qū)精細化治理水平路徑探索

□陳亞萍 杜艷莉

[中共北京市朝陽區(qū)委黨校 北京 100028]

開展城市社區(qū)的精細化治理對于創(chuàng)新社會治理模式、建設宜居城市具有重要的意義，也是基層社會治理的重要任務。近年來，隨著城市格局的不斷變化，社區(qū)治理的難度在不斷增加，以往的治理手段和治理模式都需要進行改進和升級。從社區(qū)治理的頂層設計、技術手段、治理模式、治理主體、治理人才等方面進行研究和探索，可以有效地提升城市社區(qū)的精細化治理水平。

城市社區(qū)；社區(qū)治理；精細化管理；共治共享

一、城市社區(qū)開展精細化治理是城市發(fā)展的內(nèi)在要求

“十三五”規(guī)劃提出了要充分運用現(xiàn)代科技手段改進社會治理，推進社會治理精細化，完善社會治理體系的發(fā)展目標。2017年的兩會期間，習近平總書記提出的城市管理要像繡花一樣精細，進一步為城市的社會治理精細化提出了要求。社區(qū)作為我國城市的最基層，其治理水平和治理模式直接影響著整個社會的治理格局。因此，創(chuàng)新城市社區(qū)的精細化治理模式不僅對社區(qū)自身建設具有重要意義，對城市整體的發(fā)展也具有重要意義。

（一）開展社區(qū)精細化治理是實現(xiàn)社會治理精細化的基礎

社區(qū)治理是社會治理的源頭和支點，在國家-社會-群眾的關系體系中，社區(qū)承擔著橋梁和紐帶作用，具有十分重要的地位[1]。在體制上，每個社區(qū)都對應著橫向和縱向的多個上級管理部門，這些部門的工作標準和具體任務都需要在社區(qū)進行具體落實。此外，近年來隨著越來越多的單位將原來承擔的社會職能逐步剝離，很多“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)榱恕吧鐓^(qū)人”，社區(qū)承載的功能和任務也越發(fā)廣泛[2]。目前，社區(qū)要承擔社會治安綜合治理、衛(wèi)生計生、社區(qū)醫(yī)療、社會保障等十幾項工作，涉及到社會治理的各個方面。因此，在當前形勢下，實現(xiàn)社會治理精細化的基礎就是實現(xiàn)社區(qū)治理的精細化，即社區(qū)任務的精細化開展和社區(qū)服務的精準化提供。

（二）開展社區(qū)精細化治理是進行和諧宜居城市建設的前提

2015年召開的中央城市工作會議提出了要著力提高城市發(fā)展的持續(xù)性和宜居性，提出了建設和諧宜居城市的城市發(fā)展目標。和諧宜居城市建設的首要理念是以人為本，只有實現(xiàn)與自然、人與人的和諧共處，才能創(chuàng)建出宜居的生活環(huán)境。清新的空氣、潔凈的水源、便捷的出行、干凈的街道、優(yōu)美的環(huán)境、互助的氛圍、安全的居住，都屬于宜居環(huán)境包含的內(nèi)容。社區(qū)作為人的主要承載體，宜居環(huán)境建設的主體和客體都集中于此，從當前的發(fā)展環(huán)境看，社區(qū)只有進行全方位的精細化治理才能實現(xiàn)上述目標。因此，開展社區(qū)的精細化治理不僅是社區(qū)自身的任務和發(fā)展必然需求，更是城市實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的重要前提，也是貫徹國家創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念的重要舉措之一。

（三）開展社區(qū)精細化治理是創(chuàng)新社區(qū)治理的重要途徑

開展社區(qū)精細化治理，不僅需要社區(qū)治理理念的轉(zhuǎn)變，還需要社區(qū)治理模式和治理手段創(chuàng)新的多重聯(lián)動。首先，在治理區(qū)域上要精細化，現(xiàn)在我國很多城市都開展了網(wǎng)格化治理，以10000平方米左右為一個網(wǎng)格單元將社區(qū)進行劃分，對相關事件和業(yè)務進行管理，取得了良好的效果[3]。其次，在治理手段上要創(chuàng)新，精細化的社區(qū)治理不能僅僅依靠政府的力量，需要更多的社會力量進行參與，如當前開展比較多的黨政群共商共治、居民自治等。并且這種參與是多樣化的，可以是專業(yè)性人力資源的提供，也可以是先進技術、先進理念和先進手段的提供，如建設智慧社區(qū)等。同時，多種形式開展社區(qū)精細化治理不僅可以提升社區(qū)自身的治理水平，還可以激發(fā)參與者的創(chuàng)造力，增強其自身的獲得感，提升居民的生活感受。

二、當前城市社區(qū)治理面臨的挑戰(zhàn)

近年來，隨著城市化進程的不斷加快，城市社區(qū)形態(tài)不斷呈現(xiàn)多樣化。同時，流動性人口的大規(guī)模增加加劇了社區(qū)的治理難度，信息技術的飛速發(fā)展增加了社會治理的維度，老齡化社會的到來進一步提高了社區(qū)服務的需求，多種因素的交錯疊加，給社區(qū)治理帶來了前所未有的挑戰(zhàn)。

（一）城市化進程的加快促進了多種社區(qū)形態(tài)的形成

由于城市化進程的不斷加快，近年來城市的范圍不斷被擴大，城市社區(qū)的形態(tài)在不斷增加，當前主要存在的社區(qū)可分為群聚社區(qū)、洼地社區(qū)和離散社區(qū)等幾大類型[4]。其中，群聚型社區(qū)主要是由于拆遷改造安置等產(chǎn)生的群體聚居型社區(qū)，這類社區(qū)具有一般城市社區(qū)的空間形態(tài)，居民主體主要由原住民、原村民構(gòu)成，具有較強的群體認同、人際聯(lián)系和生活習俗，同時也保留著較強的村居習慣。洼地社區(qū)主要是指由“單位制”時代留存下來居住型社區(qū)及城中村，這類社區(qū)缺少特定的維護單位，生活設施及環(huán)境治理基本靠政府及居民自行解決。離散社區(qū)主要是指年代較新的新建成小區(qū)，這類社區(qū)的基礎設施配套較好，但人際關系較為淡漠，社區(qū)治理的難點在于社區(qū)的人文氛圍。多樣類型的社區(qū)形態(tài)為社區(qū)的精細化治理從多個角度都提出了挑戰(zhàn)，社區(qū)治理沒有固定模式可尋，必須因時因地具體設計。

（二）人口流動性的增強加重了社區(qū)治理的難度

近年來，人口的流動遷移已經(jīng)成為常態(tài)，在這種背景下很多社區(qū)，特別是發(fā)達城市的社區(qū)人口規(guī)模不斷增加，導致社區(qū)的各項公共資源人均占有率在不斷壓縮，社區(qū)的交通環(huán)境、衛(wèi)生環(huán)境都受到了不同程度的影響。同時，流動人口的頻繁轉(zhuǎn)換也增強了社區(qū)人口的異質(zhì)性，居民間之間的相互信任、相互交流溝通和日常交往等方面日益匱乏，社區(qū)熟人社會基礎在不斷地被稀釋，缺乏信任基礎和認同理念的人文環(huán)境，使得社區(qū)治理中利益的調(diào)和分配更加復雜，也對社區(qū)的安全管理和公共服務提供提出了更高的要求。這種情況下，必須從居民切身利益和生活需求出發(fā)，從多方面對社區(qū)的治理條目進行細化，以精細化治理模式應對越來越高的社區(qū)需求。

（三）信息技術的發(fā)展應用增加了社會治理的維度

2017年1月中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布的《中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展狀況統(tǒng)計報告》數(shù)據(jù)顯示，截至2016年12月中國的網(wǎng)民數(shù)已經(jīng)達到了7.31億，互聯(lián)網(wǎng)普及率已經(jīng)達到了53.2%，北京、上海、廣東等省市互聯(lián)網(wǎng)的普及率更是達到了74%以上。同時，近年來以手機為代表的移動互聯(lián)網(wǎng)應用終端也在不斷普及和提升，網(wǎng)民手機上網(wǎng)人群占比已經(jīng)超過了95%。網(wǎng)絡信息技術的普及和發(fā)展在豐富人們生活的同時，也給社區(qū)治理帶來了新的挑戰(zhàn)。受網(wǎng)絡思維的影響，社區(qū)居民的思維方式、價值取向、行為模式都具有較大的差異性和多變性，社區(qū)中的新情況和新問題不斷涌現(xiàn)，傳統(tǒng)的社區(qū)治理模式很難保持有效性和持續(xù)性。同時，網(wǎng)絡對社會輿論的引導性越來越強，網(wǎng)絡在一定程度上更加不具有不可控性，如何實現(xiàn)虛擬社會和現(xiàn)實社會多個維度的社區(qū)治理也是當前社區(qū)治理中的難點。

三、當前城市社區(qū)精細化治理的狀況及存在的問題

隨著社區(qū)治理越來越受到普遍的關注，根據(jù)城市自身的發(fā)展水平和社區(qū)特點，近年來全國各地都在進行社區(qū)治理創(chuàng)新試點，很多理念和方法已經(jīng)在全國進行了推廣和改進，取得了較為顯著的成效，對于開展社區(qū)精細化治理具有重要的啟示和鋪墊，但在治理模式和治理手段上還存在著一定的不足，特別是在人口密集型的老舊小區(qū)，社區(qū)治理還需進一步深入探討。

（一）社區(qū)精細化治理資源成本耗費巨大

目前在社區(qū)精細化治理方面采用較為廣泛的是以網(wǎng)格化管理為基礎的社區(qū)治理模式。網(wǎng)格化管理模式在化解基層社會矛盾、加強基層社會秩序治理方面取得較為良好的成效。但是，社區(qū)網(wǎng)格化管理運行過程中的行政成本膨脹也不可忽視。在網(wǎng)格化的組織體系中，一般總網(wǎng)格組長由公職人員擔任，網(wǎng)格組長由社區(qū)工作人員擔任，而數(shù)量最為龐大的基層網(wǎng)格員則需要從社會專門招聘工作人員。一般情況下，在一個大中型城市的社區(qū)中，如果社區(qū)范圍內(nèi)有2000戶，在社區(qū)設有1個網(wǎng)格，網(wǎng)格劃分為2個小組，每個小組劃分為5個網(wǎng)格單元，每個網(wǎng)格單元的網(wǎng)格員負責200戶居民，則一個社區(qū)需要增加10名網(wǎng)格管理員。以這個比例進行計算，網(wǎng)格管理員的聘用數(shù)量是驚人的，由此增加的行政開支也是巨大的[5]。

（二）老舊小區(qū)管理主體缺失影響社區(qū)精細化治理的開展

在很多人口密集的老城區(qū)，存在著大量的上世紀由單位集資興建或單位提供給職工的福利性住房。房屋較為老舊、產(chǎn)權結(jié)構(gòu)復雜、公共管理主體缺失是這些老舊樓房構(gòu)成社區(qū)的特點。在開展社區(qū)精細化治理過程中這些老舊小區(qū)構(gòu)成的社區(qū)已經(jīng)成為了治理的難點。違章搭建、缺少綠化、公共設施破損、道路狹窄、無安全防護、停車位不足、環(huán)境污染等已經(jīng)成為這些老舊社區(qū)治理的頑疾[6]。在對北京市朝陽區(qū)的部分街道調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，針對這些治理洼地社區(qū)，當前治理采取的主要方式是依托于黨政群共商共治大背景下的居民自治與政府出工出資相結(jié)合。這種模式在社區(qū)環(huán)境治理中的確起到了明顯的效果，但參與居民自治的多屬于老年社區(qū)群體，社區(qū)治理的持續(xù)性值得深思。此外，這種社區(qū)的治理方式和治理重點與政府的工作重點和資金額度相關，缺乏長效的專業(yè)化和體系化。

（三）社區(qū)精細化治理過程中信息化技術運用不夠廣泛

在當前開展的社區(qū)精細化治理過程中，更多的是強調(diào)治理的布局、理念以及各項具體任務的實施。同時，各項治理任務的發(fā)現(xiàn)基本靠群眾的反映和政府部門的實地巡查，對信息技術的應用不夠充分。雖然建設智慧社區(qū)對于社區(qū)治理的優(yōu)勢已經(jīng)取得了共識，但在實際的社區(qū)精細化治理過程中智慧社區(qū)發(fā)揮的作用還具有局限性，當前的智慧社區(qū)應用還主要基于各類網(wǎng)絡宣傳平臺的建設和維護，側(cè)重于溝通。真正將物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等先進的信息技術系統(tǒng)化的應用于社區(qū)治理過程中的范例還比較少，僅有少量的高檔型社區(qū)實現(xiàn)了社區(qū)全體系監(jiān)控。一般型的居住社區(qū)，安防主要靠保安在社區(qū)固定節(jié)點的巡視，環(huán)境衛(wèi)生主要靠保潔員的巡視、道路交通主要靠居民和行人的自覺，缺少自動化的全天候無死角監(jiān)督體系。

（四）社區(qū)精細化治理過程中社會力量介入不夠深入

社區(qū)精細化治理過程中，精準化服務提供必不可少，單純依靠政府的力量很難實現(xiàn)社區(qū)治理的各項目標。在這種背景下，近年來能夠彌補社區(qū)服務缺項的各類社區(qū)社會組織得到了蓬勃的發(fā)展。然而，由于很多社區(qū)社會組織屬于居民自發(fā)成立的組織，缺乏管理的專業(yè)化和規(guī)范化，在社區(qū)治理過程中對于人文氛圍的形成作用較大，對于社區(qū)環(huán)境精細化管理過程中發(fā)揮的作用十分有限。由于長期以來的社區(qū)治理模式和社區(qū)治理理念影響，在社區(qū)治理過程中除了物業(yè)公司之外很少有企業(yè)參與的社區(qū)的治理當中。同時，定位于社區(qū)專項服務的企業(yè)也十分有限。在對北京市朝陽區(qū)的部分街道調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，目前除物業(yè)公司外僅有幾家較大規(guī)模的養(yǎng)老服務企業(yè)入駐了社區(qū)，參與了社區(qū)的養(yǎng)老服務，在社區(qū)治理的其他方面社會力量參與十分有限。

四、提升城市社區(qū)精細化治理的策略

近年來，在城市社區(qū)治理方面很多地區(qū)探索出了具有區(qū)域特色的方式方法，取得了良好的效果。因此，在開展社區(qū)精細化治理過程中，可以充分借鑒已有的成功理念和模式，從細節(jié)和應用上予以進一步完善。此外，還要注重于將最新的各領域發(fā)展成果應用于社區(qū)治理當中，實現(xiàn)多維的并舉的社區(qū)治理方式。

（一）注重社區(qū)治理整體設計提升社區(qū)治理精細化水平

實現(xiàn)社區(qū)可持續(xù)的常態(tài)化精細治理必須從頂層進行整體性設計規(guī)劃，不僅要關注單個社區(qū)本身，還要考慮周邊的環(huán)境和氛圍。社區(qū)治理的設計方案要采取自上而下和自下而上相結(jié)合的設計思路，既要提高站位，避免只關注眼前和自身利益的狹隘社區(qū)治理思維，還要結(jié)合社區(qū)的自身實際有針對性的實行精準化、精細化治理。要強化需求目標的導向，避免指標化的治理規(guī)劃導向，要以社區(qū)居民的生活環(huán)境、生活方式、生活理念和生活愿景為社區(qū)治理的頂層設計約束條件，在此基礎上充分借鑒相似地區(qū)的社區(qū)治理先進理念和方式方法，形成具有區(qū)域特色的社區(qū)精細化治理方案。

（二）加強新型信息技術的應用提升社區(qū)精細化治理水平

物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等先進的信息技術近年來得到了飛速的發(fā)展，在商業(yè)和娛樂休閑領域基于這些先進技術的應用產(chǎn)品已經(jīng)逐漸為人們所熟悉。如果將這些先進的技術應用于城市的社區(qū)治理當中，將極大地提升社區(qū)的精細化治理水平。當前，有些地區(qū)在網(wǎng)格化基礎上進行了物聯(lián)網(wǎng)技術的應用，創(chuàng)建了全模式社會管理服務體系。以北京市朝陽區(qū)的全模式社會服務管理體系為例，通過設立統(tǒng)一的城市管理監(jiān)督指揮中心對全區(qū)域的11大模塊、121大類、590小類，3537細類的社會服務管理項目進行監(jiān)督，形成了專業(yè)化、網(wǎng)格化、協(xié)同化的網(wǎng)絡管理平臺，實踐應用表明該模式在城市的應急處理、區(qū)域環(huán)境治理、公共服務提升等方面取得了較為明顯的成效[7]。此外，智慧社區(qū)的建設對開展社區(qū)精細化治理也具有重要的意義。智慧社區(qū)的信息化、智慧化理念應用于社區(qū)治理實踐當中，可以在社區(qū)安全、社區(qū)服務以及社區(qū)人文環(huán)境氛圍行程都起到促進作用。目前，很多智慧社區(qū)都擁有自己的微博、公眾號、微信群、QQ群等不同形式的信息化平臺，在政府與居民的溝通、居民與居民的溝通、居民社會動員等方面起到了很好的作用。

（三）拓展社區(qū)治理的參與主體提升社區(qū)精細化治理水平

提升社區(qū)精細化治理的整體水平離不開專業(yè)化的團隊和專業(yè)化的人才。因此，在社區(qū)治理過程中必須注重專業(yè)化團隊的引入和專業(yè)型人才的培養(yǎng)。目前，政府培育的專業(yè)化人才主要是工作于社區(qū)服務中心或社區(qū)服務站的社區(qū)工作者，其主要工作任務是對于各項法律法規(guī)的宣傳、做好群眾的組織帶動、協(xié)助政府完成相關事項的統(tǒng)計執(zhí)行等，對社區(qū)居民參與社區(qū)治理具有較大的促進作用，而對于養(yǎng)老服務需求、醫(yī)療服務需求等專業(yè)性的服務，這些社區(qū)工作者無法滿足。因此，在社區(qū)服務方面，要引入專業(yè)化的社會組織或企業(yè)進行補充，政府作為輔助者、引導者、和監(jiān)督者對引入的參與力量進行扶植。

（四）深化黨政群共商共治模式提升社區(qū)精細化治理水平

社區(qū)的精細化治理離不開居民的參與，特別是在沒有物業(yè)管理的老舊小區(qū)組成的社區(qū)，在社區(qū)治理過程中社區(qū)居民的參與是治理有序推進的基礎。在基層區(qū)域化黨建廣泛開展的社會大背景下，依托于黨建平臺開展的黨政群共商共治模式可以有效地提升社區(qū)的精細化治理水平。近年來，北京市朝陽區(qū)推行了黨政群共商共治的社區(qū)治理模式[8]。在此基礎上，在沒有條件開展物業(yè)管理的產(chǎn)權復雜老舊社區(qū)，香河園街道光熙門南里社區(qū)推出了“黨代表工作室”社區(qū)治理服務站點，在社區(qū)黨委的領導下，通過黨代表帶動居民實現(xiàn)了小區(qū)環(huán)境自治、樓院事務協(xié)商、大項工程政府負責的分層社區(qū)治理局面。同時，社區(qū)注重家庭集體參與，通過花草樹木認領等方式培養(yǎng)青少年對社區(qū)的治理責任感，形成了老中青共同參與社區(qū)治理的局面，社區(qū)的自然環(huán)境和人文環(huán)境都得到了極大地改善，實現(xiàn)了樓道專人負責巡邏、綠化專人負責管理的精細化治理格局。

（五）著力培育社區(qū)治理人才提升社區(qū)精細化治理水平

社會治理涉及的領域非常廣泛，而基層社會治理在廣泛的基礎上更加具體化。在當前“上面千條線，下面一根針”的社會治理模式下，社區(qū)層面的工作人員壓力更大，不僅要完成各個部門領域下派的任務指標，還要解決社區(qū)群眾提出的類型多樣的問題。作為出色的社區(qū)治理人才，不僅在工作知識領域需要廣泛涉獵，還要具有經(jīng)驗的積累和極大的耐心、細心。因此，要采取多種方式進行社區(qū)人才的培育和引進。在培養(yǎng)方式上可以借鑒優(yōu)秀企業(yè)的管理模式，采取項目制和崗位激勵相結(jié)合的方式增加工作人員的積極性。此外，還要注重典型人物的樹立，注重普通崗位工作人員工匠精神的培育，提升其工作的責任心和獲得感，形成社區(qū)精細化治理的匯聚效應。

[1] 建設和諧宜居富有活力各具特色的現(xiàn)代化城市[EB/OL].[2015-12-23].http://news.xinhuanet.com/ mrdx/2015-12/23/c_134942707.htm.

[2] 潘嘉, 謝志強.“單位人”變“社區(qū)人”對社會管理提出的新挑戰(zhàn)[J].中國黨政干部論壇, 2011(11): 60-62.

[3] 田毅鵬.城市社會管理“網(wǎng)格化模式”的定位及其未來[J].學習與探索, 2012(2): 28-32.

[4] 舒曉虎.地域、關系、結(jié)構(gòu): 我國城市社區(qū)類型動態(tài)演化及其趨勢[J].求實, 2017(6): 41-53.

[5] 朱仁顯, 鄔文英.從網(wǎng)格管理到合作共治——轉(zhuǎn)型期我國社區(qū)治理模式路徑演進分析[J].廈門大學學報(哲學社會科學版), 2014(1): 102-109.

[6] 李迎生, 楊靜, 徐向文.城市老舊社區(qū)創(chuàng)新社區(qū)治理的探索[J].中國人民大學學報, 2017(1): 101-109.

[7] 中共北京市朝陽區(qū)委黨校案例研究組.構(gòu)建全模式管理體系促進社會和諧穩(wěn)定[EB/OL].[2016-08-04].http://theory.people.com.cn/n1/2016/0804/ c401815-28611942.html.

[8] 李彤.北京朝陽區(qū)社會治理共商共治[N].人民日報,2014-06-15.

編 輯 何婧

Exploration for the Method of Promoting the Level of Delicated Government of the City Community

CHEN Ya-ping DU Yan-li
(Chinese Communist Party Beijing Chaoyang District Committee Party School Beijing 100028 China)

It is very important to carry out the delicated government of the city community for innovating the modes of governing the society and constructing livable city, which is also an important task to govern the basic level society.Along with the incessant patern evolution of the city in recent yeas, governing the community becomes more and more difficult and the previous governing methods and modes all need be improved and upgraded.It can effectively promote the level of delicated government of the city community to research and explorate from the level-top design of community government, technological means, government modes,government subject, government talents, and so on.

city community; community government; delicated government; shared government and enjoyment

C916

A

10.14071/j.1008-8105(2017)06-0001-04

2017-08-12

陳亞萍（1981-）女，博士，中共北京市朝陽區(qū)委黨校教師，教研科副科長；杜艷莉（1964-）女，中共北京市朝陽區(qū)委黨校副教授.