國外小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理經(jīng)驗(yàn)及借鑒

世界各國政府普遍重視小型農(nóng)田水利發(fā)展，許多國家都建立了一套適應(yīng)本國國情的小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理體系，包括投融資制度、運(yùn)行體制、水權(quán)交易、水利工程產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)、用水戶參與機(jī)制等。就該領(lǐng)域一些國家的做法、經(jīng)驗(yàn)及啟示，本文進(jìn)行如下簡要的梳理和總結(jié)。

不同的農(nóng)田水利投融資模式

美國水利融資：多元化、多層次、多渠道。政府財(cái)政性資金雖然在水利資金中居于主要地位，但只有少部分財(cái)政性資金具有無償性，大部分財(cái)政性資金通過市場化貸給非公益性水利項(xiàng)目有償使用。從水利資金使用結(jié)構(gòu)來看，它隨不同的建設(shè)時(shí)期和不同性質(zhì)的工程項(xiàng)目有所不同，防洪工程較多的依靠政府撥款，而水利和城鎮(zhèn)供水項(xiàng)目較多的依靠發(fā)行債券。除各級(jí)政府財(cái)政撥款以外，聯(lián)邦政府提供的優(yōu)惠貸款由美國農(nóng)業(yè)部負(fù)責(zé)向農(nóng)村提供，用于農(nóng)村供水、電力、通訊等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。這些貸款建設(shè)期內(nèi)政府貼息，貸款還清后，水利設(shè)施的產(chǎn)權(quán)歸社區(qū)所有。此外，美國水利項(xiàng)目建設(shè)單位可以由政府授權(quán)向社會(huì)發(fā)行免稅債券，債券利率一般高于銀行利率，還款期限為20至30年。

法國：以財(cái)政投資帶動(dòng)多樣化的農(nóng)村投資。法國農(nóng)村投融資體制由財(cái)政資金、政策性貸款以及農(nóng)場主自有資金三方資金投入為主。農(nóng)田水利建設(shè)是政府對(duì)農(nóng)業(yè)財(cái)政投入的主要內(nèi)容，雖然法國農(nóng)場主自有資金充足，投資額也逐年增加，但是其相對(duì)政府投資的比重卻逐年下降，可見政府投入的增長幅度很快。法國還大力發(fā)展農(nóng)村信貸，與財(cái)政資金一起誘導(dǎo)其起到對(duì)農(nóng)村的投資。目前執(zhí)行的對(duì)農(nóng)村工程補(bǔ)貼額度為25%以上，灌溉項(xiàng)目高達(dá)60%，土地整治為80%，對(duì)農(nóng)村合作組織開展的小型水庫、灌溉設(shè)施等農(nóng)村水利建設(shè)，國家補(bǔ)助投資額為20%～40%，較大項(xiàng)目國家補(bǔ)助60%～80%。此外，法國對(duì)符合政府政策要求的國家發(fā)展規(guī)劃貸款項(xiàng)目，都實(shí)行低息優(yōu)惠政策。非農(nóng)貸款的年利率為12%～14%，而農(nóng)業(yè)貸款年利率僅為6%～8%。

推進(jìn)產(chǎn)權(quán)改革、吸收農(nóng)民參與

印度、印尼：以小型灌區(qū)作為試點(diǎn)，逐步推行參與式灌溉管理。印度所有的地面灌溉工程，從水源、渠道以及水量的控制和分配都由政府機(jī)構(gòu)管理，深井由國有公司所有。由于政府和國有公司長期依靠政府補(bǔ)助，無法通過稅費(fèi)征收和投資回收償還投資成本，反而加重了政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)。印度政府逐步將深井轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民集體管理，由于這種管理方式運(yùn)行良好，印度用水戶協(xié)會(huì)在小型灌區(qū)發(fā)展很快。印尼則從1989年開始，先以150公頃以下的灌溉系統(tǒng)作為試點(diǎn)，逐步將500公頃以下的灌溉系統(tǒng)轉(zhuǎn)讓給用水戶協(xié)會(huì)維護(hù)管理。

澳大利亞：公司與政府合作經(jīng)營管理。澳大利亞于1995年開始實(shí)施水務(wù)管理體制改革，采用私有化的形式將國家管理的灌溉系統(tǒng)或水務(wù)局的管理業(yè)務(wù)轉(zhuǎn)讓給農(nóng)民或私人公司負(fù)責(zé)經(jīng)營和維護(hù)。私有化不是將灌區(qū)的固定資產(chǎn)按估價(jià)全部出售給公司或折算成股份作為國家入股，而是全部轉(zhuǎn)成農(nóng)民的股份。公司只是一個(gè)管理運(yùn)行組織，雖然性質(zhì)為私營，卻是一個(gè)非盈利組織，在經(jīng)營中獲得的利潤也不分給股東，公司也不能將利潤作股息瓜分，而是轉(zhuǎn)入各類儲(chǔ)備基金或是用于降低第二年的水費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。而且公司與政府保持聯(lián)合經(jīng)營的合作關(guān)系，公司董事會(huì)成員為灌區(qū)內(nèi)的農(nóng)民或農(nóng)場主，設(shè)有分別負(fù)責(zé)財(cái)務(wù)、環(huán)境、水土管理計(jì)劃、工程改建和新建、預(yù)制件生產(chǎn)和銷售、水量分配服務(wù)、灌排管道維修和養(yǎng)護(hù)以及行政管理的部門和人員。同時(shí)，政府通過行政許可的形式監(jiān)督公司的合理運(yùn)行和工作績效。例如：州政府授予公司一定期限的灌溉水管理權(quán)許可證，期滿后還要對(duì)灌區(qū)管理工作進(jìn)行詳細(xì)的審查；環(huán)保部門發(fā)給公司控制污染許可證等。此外，公司還與地方政府合作執(zhí)行有關(guān)水土管理、農(nóng)業(yè)開發(fā)、植被保護(hù)等項(xiàng)目，以此達(dá)到吸引農(nóng)民投資農(nóng)田基本建設(shè)和灌區(qū)自主管理的目的。政府這種看似私有化公司的運(yùn)營方式，借公司的組織結(jié)構(gòu)將分散的農(nóng)戶團(tuán)結(jié)起來，對(duì)灌區(qū)實(shí)行透明的企業(yè)化管理，同時(shí)又兼顧了水土保持、環(huán)境保護(hù)等灌區(qū)和農(nóng)業(yè)可持續(xù)發(fā)展需要解決的外部性問題，達(dá)到了雙贏的效果。

水權(quán)市場交易機(jī)制

澳大利亞：實(shí)行完全包含各類成本的灌溉水定價(jià)政策。與美國區(qū)別定價(jià)和以色列統(tǒng)一定價(jià)不同，澳大利亞的供水分為政府控股、政府參股經(jīng)營和政府轉(zhuǎn)讓管理權(quán)完全私營等三種，雖然管理模式不同，但對(duì)所有用水戶都按全部成本核算水價(jià)，包括年運(yùn)行管理費(fèi)、財(cái)務(wù)費(fèi)用、資產(chǎn)成本、投資回報(bào)、稅收、資產(chǎn)機(jī)會(huì)成本等項(xiàng)構(gòu)成。其中，農(nóng)業(yè)灌溉水價(jià)還要根據(jù)用戶的用水量、作物種類及水質(zhì)等因素確定，一般實(shí)行基本費(fèi)用加計(jì)量費(fèi)用的兩費(fèi)制。2001年，澳大利亞已基本實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)用水的水價(jià)完全包含各類成本。

以色列：制定統(tǒng)一水價(jià)，實(shí)施區(qū)別補(bǔ)貼。以色列執(zhí)行的農(nóng)業(yè)水價(jià)略有不同，主要有以下幾個(gè)特點(diǎn)：一是實(shí)行全國統(tǒng)一水價(jià)；二是定價(jià)相對(duì)較高；三是政府通過建立補(bǔ)償基金（通過對(duì)用戶用水配額實(shí)行征稅籌措）對(duì)不同地區(qū)進(jìn)行水費(fèi)補(bǔ)貼。這種統(tǒng)一的較高定價(jià)方法，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)節(jié)水灌溉的發(fā)展，同時(shí)又達(dá)到了保障農(nóng)業(yè)用水，兼顧了地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的情況，使其成為國際上農(nóng)業(yè)節(jié)水技術(shù)最先進(jìn)的國家之一。為鼓勵(lì)農(nóng)業(yè)節(jié)水，用水單位所交納的用水費(fèi)用是按照其實(shí)際用水配額的百分比計(jì)算的，超額用水部分要加倍付款，利用經(jīng)濟(jì)法則，強(qiáng)化農(nóng)業(yè)用水管理。此外，為了節(jié)約用水，鼓勵(lì)農(nóng)民使用經(jīng)處理后的城市廢水進(jìn)行灌溉，其收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)比國家供水管網(wǎng)提供的優(yōu)質(zhì)水價(jià)低20%左右，如發(fā)生虧損由政府補(bǔ)貼。

（國務(wù)院發(fā)展研究中心“完善小型農(nóng)田水利建設(shè)和管理機(jī)制研究”課題組）