以人為本 城鎮(zhèn)化規(guī)劃亮點紛呈

近日，《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》正式公布，這是中央頒布實施的首個城鎮(zhèn)化規(guī)劃，引發(fā)廣泛關(guān)注。新型城鎮(zhèn)化，新在哪里？城鎮(zhèn)化又將從哪些方面落實？

日前，國家發(fā)改委、公安部、財政部、人社部、國土資源部、住建部等六部委的有關(guān)負責(zé)人在國務(wù)院新聞辦召開的新聞發(fā)布會上對《國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃》（以下簡稱《規(guī)劃》）進行了解讀。

新型城鎮(zhèn)化，新在哪里？

改革開放30多年，我國的城鎮(zhèn)化發(fā)展取得了顯著成就，但不少矛盾和問題也日益凸顯。當(dāng)原本質(zhì)量不高、粗放擴張的城鎮(zhèn)化發(fā)展方式遭遇“瓶頸”，新型城鎮(zhèn)化發(fā)展方式理當(dāng)應(yīng)運而生。新型城鎮(zhèn)化該如何推進？對此，國家發(fā)改委副主任徐憲平認為，《規(guī)劃》強調(diào)的以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承、制度改革等六方面，將是未來城鎮(zhèn)化實施的重點。

據(jù)了解，去年我國有城鎮(zhèn)人口7.3億人，其中包含2億多農(nóng)民工及其家屬，而這些已成為我國產(chǎn)業(yè)工人主體的農(nóng)民工卻未能享受和城鎮(zhèn)居民同等的待遇?！啊兑?guī)劃》強調(diào)以人為本，有序推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，提出要統(tǒng)籌推進戶籍制度改革與基本公共服務(wù)均等化，通過實施差別化的落戶政策，把有能力、有意愿、長期在城鎮(zhèn)務(wù)工經(jīng)商的農(nóng)民工及其家屬逐步轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民；通過實施居住證制度，使在城鎮(zhèn)就業(yè)居住但未落戶的城鎮(zhèn)常住人口能享受相應(yīng)的城鎮(zhèn)基本公共服務(wù)?！毙鞈椘奖硎荆啊兑?guī)劃》還首次提出常住人口城鎮(zhèn)化率和戶籍人口城鎮(zhèn)化率兩個指標(biāo)，這是最大的不同，也是最大的進步?！?/p>

長期以來，我國城市發(fā)展不平衡，京津冀、長三角、珠三角三大城市群以2.8%的國土面積集聚18%的人口，創(chuàng)造了36%的國內(nèi)生產(chǎn)總值，經(jīng)濟的迅猛發(fā)展掩蓋不了這些城市面臨的日益嚴(yán)峻的生態(tài)環(huán)境壓力和國際競爭壓力，而與此對應(yīng)的則是中西部地區(qū)資源環(huán)境承載能力較強、經(jīng)濟卻并不發(fā)達的尷尬現(xiàn)狀。“《規(guī)劃》強調(diào)優(yōu)化布局，就是要以城市群為主體形態(tài)，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，提出要在中西部資源環(huán)境承載能力較強的地區(qū)，培育發(fā)展若干新的城市群，引領(lǐng)國土空間的均衡發(fā)展。”徐憲平說。

在城鎮(zhèn)化發(fā)展過程中，處理好城市建設(shè)和自然環(huán)境的關(guān)系，處理好文化傳承和個性彰顯的矛盾，需要大智慧。徐憲平指出，《規(guī)劃》強調(diào)生態(tài)文明，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運營管理模式，盡可能地減少對自然的干擾，降低對環(huán)境的損害，“文化方面，《規(guī)劃》要求根據(jù)不同城市的自然歷史文化的稟賦，體現(xiàn)差異性，倡導(dǎo)多樣性，防止千城一面。一方面注重在舊城改造中保護歷史文化遺產(chǎn)，另一方面則注重在新城新區(qū)建設(shè)中注入傳統(tǒng)文化元素，這都是新的看點”。

徐憲平認為，這就要推進人、地、錢等重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革，逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)及城市內(nèi)部的二元結(jié)構(gòu)。通過改革來釋放城鎮(zhèn)化的發(fā)展?jié)摿?，為新型城?zhèn)化注入活力和動力。

“圈地運動”會再現(xiàn)嗎？

此前，我國出現(xiàn)的不少“空城”“鬼城”和城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下轟轟烈烈的“圈地運動”不無關(guān)系，而此次新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，如何避免新一輪的“圈地運動”？

國土資源部副部長王世元表示，將始終堅持最嚴(yán)格的耕地保護制度和最嚴(yán)格的節(jié)約用地制度?！氨Ｗo耕地是城鎮(zhèn)化發(fā)展的基礎(chǔ)和前提，我們會嚴(yán)格控制建設(shè)用地的發(fā)展規(guī)模，確實需要發(fā)展的，要按照串聯(lián)式、組團式、衛(wèi)星城市的布局來發(fā)展，這樣既有利于保護優(yōu)質(zhì)耕地，也能夠起到生態(tài)保護的功能。下一步還要逐步減少新增建設(shè)用地計劃指標(biāo)，重點控制東部地區(qū)，尤其是京津冀、長三角、珠三角三大城市群的新增建設(shè)用地規(guī)模?！蓖跏涝f，“節(jié)約集約用地是推進城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型發(fā)展的關(guān)鍵和核心任務(wù)，在挖掘存量用地上，重點是城鎮(zhèn)村低效用地再開發(fā)，提高土地利用強度，完善各類用地標(biāo)準(zhǔn)，建立存量建設(shè)用地的退出機制。此外，還要規(guī)范土地整治和城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤的平臺，來提高農(nóng)村土地利用的效率?！?/p>

在制度層面，王世元表示，國土資源部將慎重穩(wěn)妥推進農(nóng)村土地制度改革，同時深化城市土地使用制度改革。堅持農(nóng)村土地集體所有、堅守耕地保護紅線、維護農(nóng)民權(quán)益，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，允許集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市，同時要在完善征地制度、宅基地使用制度等方面提出改革的政策措施。

高房價阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展嗎？

《規(guī)劃》提出，要對落戶農(nóng)民實現(xiàn)住房保障的全覆蓋，但大城市的高房價如何保障新市民的住房問題？會否成為阻礙城鎮(zhèn)化發(fā)展的因素？

“一些先富起來的農(nóng)民可能不用考慮住房的問題，但對于多數(shù)要進到大城市的農(nóng)民來說，房價都是過不去的門檻?！弊〗ú扛辈块L齊驥表示，《規(guī)劃》提出市場配置資源和政府保障相結(jié)合，以市場為主，來推動形成總量基本平衡。第一個總量基本平衡，是指供求關(guān)系平衡。第二個是結(jié)構(gòu)基本合理，這個結(jié)構(gòu)既有商品房的供應(yīng)，也有保障性住房建設(shè)。對于一些既不屬于保障對象但又確實買不起商品房的群體，提出建設(shè)供應(yīng)政策性商品住房，也就是說要發(fā)展共有產(chǎn)權(quán)住房，即在一定時期內(nèi)實行政府和購房者共有產(chǎn)權(quán)，通過這樣的模式，來解決買不起市場房又不符合住房保障條件的“夾心層”的問題。第三是房價與消費能力相適應(yīng)。

“總體而言，我們要保證市場平穩(wěn)，要保證房價與消費者的支付能力相平衡，當(dāng)然這其中地區(qū)之間可能會有很大差距?！饼R驥說。

資金問題怎樣解決？

從《規(guī)劃》的實施層面看，資金保障是推進城鎮(zhèn)化的重要條件。在推進新型城鎮(zhèn)化的過程中，資金的問題怎樣解決？財政部副部長劉昆在發(fā)布會上表示，創(chuàng)新是解決資金問題的方式，要加快財稅體制和投融資機制的改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開市場準(zhǔn)入，逐步建立多元化可持續(xù)的資金保障機制。

“在推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化方面，目前財政部已經(jīng)完善了均衡性轉(zhuǎn)移支付辦法，在測算各地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)財政支出時適當(dāng)考慮外來人口的因素，以解決流動人口帶來的遷入遷出地公共服務(wù)保障規(guī)模不相匹配的問題。下一步將落實好建立財政轉(zhuǎn)移支付同農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化掛鉤機制的要求，進一步完善財政轉(zhuǎn)移支付制度，推動城鎮(zhèn)社會保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育、文化等基本公共服務(wù)均等化和全覆蓋?！眲⒗フf。

而在保障城鎮(zhèn)化建設(shè)資金方面，劉昆表示將從三方面著手完善：一是加大地方政府債券支持城鎮(zhèn)化建設(shè)的力度，探索一般債券與專項債券相結(jié)合的地方政府舉債融資辦法。二是推廣使用政府與社會資本合作的模式，也就是PPP模式，政府通過特許經(jīng)營權(quán)、合理定價、財政補貼等公開透明方式，事先明確收益成本機制，吸引社會資本參與城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。三是進一步加強地方政府融資平臺公司的管理，規(guī)范地方政府舉債行為，厘清企業(yè)與政府的關(guān)系，正確引導(dǎo)市場預(yù)期，防范和化解財政金融風(fēng)險。

落戶北上廣有沒有希望？

城鎮(zhèn)化發(fā)展?fàn)砍兜竭M城，牽扯到落戶，公安部副部長黃明在發(fā)布會上表示，戶籍改革政策與《規(guī)劃》是配套的，與新型城鎮(zhèn)化的目標(biāo)也是一致的。

《規(guī)劃》中提出要嚴(yán)格控制500萬人以上特大城市的人口規(guī)模，這是否意味著現(xiàn)在許多離開家鄉(xiāng)長期在北上廣打工的普通勞動者就沒有了落戶的希望？對此，黃明認為嚴(yán)格控制500萬人以上特大城市的人口規(guī)模是由我國國情決定的，他以幾個大城市的流動人口數(shù)據(jù)做了說明?！皬?000年到2012年這12年間，北京市的流動人口增加了517萬，每年增長43萬；上海每年增長53萬；廣州每年增長43萬；深圳每年增長56萬。這些城市資源環(huán)境的壓力太大，確實需要減負?！秉S明同時表示，特大城市嚴(yán)格控制人口規(guī)模，要按照公開、公平、有序的原則，通過積分制的辦法，階梯式的通道落戶，合理調(diào)控落戶規(guī)模和節(jié)奏。

“不能說流動人口落戶北上廣就沒有希望了。希望還是有的，但這個希望不會像其他大城市，尤其不會像中小城市那么大?！秉S明明確表示：“如果要盡快實現(xiàn)自己的城市夢，中小城市比較現(xiàn)實。如果堅持選擇特大城市，既要積極創(chuàng)造條件，還要保持良好的心態(tài)和足夠的耐心?！?/p>