土地利用受限國家補(bǔ)償研究

摘要：文章在對土地利用受限國家補(bǔ)償問題進(jìn)行法理分析的基礎(chǔ)上，對我國現(xiàn)行法律法規(guī)此類規(guī)定的現(xiàn)狀進(jìn)行了解讀，并通過對國外立法實(shí)踐的簡要考察，提出了判斷土地利用受限條件下給予相關(guān)土地權(quán)益人國家補(bǔ)償?shù)脑瓌t。

關(guān)鍵詞：土地利用；利用受限；國家補(bǔ)償

中圖分類號：D922 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1006-8937（2014）15-0136-02

我國當(dāng)前正在試點(diǎn)開展的國土主功能區(qū)規(guī)劃將國土劃分為限制開發(fā)區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)、優(yōu)化開發(fā)區(qū)與重點(diǎn)開發(fā)區(qū)，希望以此規(guī)劃，將重要用地以及極易因開發(fā)而產(chǎn)生災(zāi)害損失的地區(qū)，加以適當(dāng)?shù)乇Ｗo(hù)。依主功能區(qū)規(guī)劃的理念，對限制開發(fā)地區(qū)和禁止開發(fā)區(qū)是以用途管制的方式予以管理，但對于政府為了公共利益，用強(qiáng)制手段限制某些地區(qū)或某些地塊的某些開發(fā)行為，造成這一區(qū)域或地塊的土地權(quán)益人受損的國土資源管理方式，在理論和實(shí)踐中存在許多有關(guān)公平性問題的爭議。要使這種規(guī)劃在實(shí)踐中得以很好的實(shí)行，對于土地利用受限就應(yīng)該有一套規(guī)范與合理的國家補(bǔ)償制度來應(yīng)對，以化解爭議并更有效地實(shí)現(xiàn)國土管理的目標(biāo)。

1對我國土地利用受限國家補(bǔ)償法律法規(guī)的解讀

1.1憲法有關(guān)國家補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

《憲法》第10條第3款規(guī)定：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用，并給予補(bǔ)償?！痹摋l規(guī)定明確了征用或征收土地的補(bǔ)償制度，為土地征收和征用的國家補(bǔ)償提供了明確法律依據(jù)。

憲法第13條規(guī)定：“公民的合法的私有財(cái)產(chǎn)不受侵犯。國家依照法律規(guī)定保護(hù)公民的私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和繼承權(quán)。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償?！痹摋l規(guī)定不僅是保障公民財(cái)產(chǎn)權(quán)的原則，還是關(guān)于對公民私有財(cái)產(chǎn)征收或者征用的國家補(bǔ)償?shù)闹苯右?guī)定。該條規(guī)定，使政府為了公共利益而采取某些合法特別措施，做出某種合法行為，比如征用某公民的財(cái)產(chǎn)時(shí)，負(fù)有了明確的補(bǔ)償責(zé)任和義務(wù)。

現(xiàn)行憲法只規(guī)定了征收、征用及相應(yīng)的補(bǔ)償問題，但對財(cái)產(chǎn)權(quán)的使用限制及其相應(yīng)的補(bǔ)償問題，憲法并沒有明確規(guī)定。

1.2土地利用管理相關(guān)法律法規(guī)關(guān)于土地利用受限國家

補(bǔ)償?shù)囊?guī)定

在我國現(xiàn)行法律法規(guī)中，對自然資源的開發(fā)利用設(shè)定了諸多管制條款，但只有少數(shù)立法規(guī)定了在政府限制財(cái)產(chǎn)權(quán)時(shí)有給與權(quán)益人獎(jiǎng)勵(lì)的規(guī)定，例如《飲用水水源保護(hù)區(qū)污染防治管理規(guī)定》第二十四條：對執(zhí)行本規(guī)定保護(hù)飲用水水源有顯著成績和貢獻(xiàn)的單位或個(gè)人給予表揚(yáng)和獎(jiǎng)勵(lì)。而相當(dāng)多的立法卻只賦予管制權(quán)力，而未規(guī)定補(bǔ)償義務(wù)。這些立法主要有：

①《土地管理法》第4條規(guī)定：國家實(shí)行土地用途管制制度。眾所周知，土地是最為重要的財(cái)富，人類的活動(dòng)一般都是在特定的土地之上進(jìn)行，特別是在土地上之上的投資往往是巨大的，成本收回期限也是非常漫長的；而且，土地的權(quán)利人種類繁多，既有所有權(quán)人，也有使用權(quán)人、租賃權(quán)人、相鄰權(quán)人等等，對土地的管制可能導(dǎo)致眾多權(quán)利人的重大損失。但是，縱觀該法，在多處規(guī)定了國家可以對土地用途實(shí)施管制規(guī)劃權(quán)力的同時(shí)，并未規(guī)定管制、規(guī)劃造成權(quán)利人特別犧牲時(shí)國家應(yīng)給予補(bǔ)償?shù)牧x務(wù)。與之相似的是《城市規(guī)劃法》，該法賦予了政府制定、實(shí)施城市規(guī)劃的權(quán)力，但是對于規(guī)劃所可能造成的私人的特別犧牲卻沒有作任何補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

②我國《森林法》第25、28條規(guī)定，國家根據(jù)生態(tài)狀況實(shí)行嚴(yán)格的采伐限制，砍伐林木者必須持有采伐證，即便是對農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或個(gè)人所有的林木進(jìn)行砍伐，也必須持有砍伐證。這種做法當(dāng)然是保護(hù)生態(tài)平衡所必需的，有利于整個(gè)社會(huì)的利益。但是，這必然會(huì)導(dǎo)致林木所有人的前期投資無法收回，收益預(yù)期被完全消滅。顯然，林木的所有權(quán)人為公共利益遭受了特別損失，必須公平補(bǔ)償，但是該法卻沒有補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

③《自然保護(hù)區(qū)條例》第25、26、32條規(guī)定，自然保護(hù)區(qū)內(nèi)的單位、居民不得在保護(hù)區(qū)內(nèi)砍伐、放牧、狩獵、獵捕、采藥、開礦、挖沙，不得在核心區(qū)和緩沖區(qū)內(nèi)建設(shè)任何生產(chǎn)設(shè)施。從維護(hù)生態(tài)環(huán)境角度出發(fā)，此類限制是必需的。但此類限制對于保護(hù)區(qū)內(nèi)的單位、居民的限制過甚，必然會(huì)影響其生產(chǎn)、生活，所以，應(yīng)當(dāng)給予公正補(bǔ)償?；蛘哒魇掌渫恋?，將其另行安置，并給予補(bǔ)償。

2對土地利用受限進(jìn)行國家補(bǔ)償?shù)睦碚摲治?/p>

2.1國家補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)

基本上，有關(guān)為何對于政府的行為給予補(bǔ)償，各個(gè)國家因其政治背景與財(cái)產(chǎn)權(quán)觀念不同，而有不同的說法，歸納一下，主要包括：既得權(quán)說、恩惠說、特別犧牲說、社會(huì)職份說。以上四種學(xué)說，既得權(quán)說及恩惠說已不符合目前的社會(huì)背景，而社會(huì)職份說也沒有多少市場，唯有特別犧牲說為多數(shù)學(xué)者所采用。

其中，特別犧牲說是德國學(xué)者Otto Mayer首倡的，認(rèn)為個(gè)人的權(quán)利受到公權(quán)的侵害，而負(fù)擔(dān)比他人更重的負(fù)擔(dān)時(shí)，因違反了正義與公平的原則，應(yīng)給予補(bǔ)償，填補(bǔ)其損失以恢復(fù)正義與公平。此種主張，是將政府對無責(zé)任的特定人所造成的損失，藉由補(bǔ)償?shù)姆绞?，將個(gè)人的損失平均分配到國家全體受益公民。由特別犧牲的定義為無責(zé)任的特定人承受不公平負(fù)擔(dān)侵害的內(nèi)涵看來，特別犧牲的構(gòu)成要件有三：特定人、特定人有無應(yīng)承受管制的責(zé)任、因?yàn)楣苤朴袥]有損失發(fā)生。

2.2國家補(bǔ)償責(zé)任

就行政法而言，國家補(bǔ)償責(zé)任是指國家合法行使公權(quán)力的行為損害人民權(quán)益或?qū)е氯嗣裰卮鬆奚?，基于法律?guī)定，對受害人民所應(yīng)負(fù)的補(bǔ)償義務(wù)，是依據(jù)憲法對基本權(quán)利的尊重與維護(hù)（如自由權(quán)、平等權(quán)及財(cái)產(chǎn)權(quán)等），配合信賴保護(hù)原則及平等負(fù)擔(dān)原則所衍生的，其與我國主流的應(yīng)予以補(bǔ)償原因——特別犧牲說，是相輔相成的，惟在國家補(bǔ)償責(zé)任中規(guī)定公權(quán)力的行使須以合法及必須有法律依據(jù)等的規(guī)定，較特別犧牲說更為嚴(yán)謹(jǐn)。

對于由于公權(quán)力侵害的國家賠償我國已有專門的《國家賠償法》，而對于合法公權(quán)力的侵害，如上節(jié)所述，管制倒是不少，規(guī)定補(bǔ)償?shù)姆闪攘葻o幾，且由于基本法律對于補(bǔ)償?shù)幕驹瓌t也沒有規(guī)定，造成現(xiàn)在對人們的財(cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制時(shí)，出現(xiàn)政府與人民對立的情形，如出現(xiàn)群眾集體上訪、堅(jiān)決抵抗政府的退耕還林的政策等事件。

人們的這些行為，許多時(shí)候是因我國法令對補(bǔ)償規(guī)定得缺漏所造成，站在保障人民權(quán)益的觀點(diǎn)而言，政府應(yīng)盡快通過修改或立法以及進(jìn)行立法解釋，將其納入國家補(bǔ)償責(zé)任中，以免為了權(quán)益問題，增加人民與政府之間的沖突。且補(bǔ)償制度越健全，才越能確保人民的財(cái)產(chǎn)權(quán)得到適當(dāng)?shù)谋Ｕ?，人們也才更有?dòng)力為自己所擁有的財(cái)產(chǎn)做最大效用的使用，進(jìn)而促進(jìn)整體社會(huì)的繁榮進(jìn)步。

3國外的做法及經(jīng)驗(yàn)

3.1大陸法系國家基本法律規(guī)定的補(bǔ)償條款

日本《憲法》第29條第3項(xiàng)：私有財(cái)產(chǎn)于正當(dāng)補(bǔ)償下，得供公共使用；1789年法國《人權(quán)宣言》第17條規(guī)定：所有權(quán)是神圣而不可侵犯的人權(quán)，除非為公共利益的要求，及事先給予公正的補(bǔ)償，不得予以剝奪。德國1860年《普魯士時(shí)法》第9條規(guī)定：財(cái)產(chǎn)，惟有在為公共福利，并事先給予補(bǔ)償；在急迫情況時(shí)，至少須暫時(shí)定額補(bǔ)償后，且須依法律規(guī)定，方得剝奪或限制之，此外其《基本法》第14條第3項(xiàng)更有無補(bǔ)償即無征收的規(guī)定，均將補(bǔ)償與征收或限制視為一體，給予財(cái)產(chǎn)權(quán)明確地保障依據(jù)。

而反觀我國憲法，僅提及保障財(cái)產(chǎn)權(quán)，且允許因?yàn)楣怖娴男枰瑢ω?cái)產(chǎn)權(quán)進(jìn)行征收或征用，但對補(bǔ)償?shù)脑瓌t則未曾提及，而且對于財(cái)產(chǎn)權(quán)受到限制的情況也沒規(guī)定，值得注意的是，民法學(xué)界似乎較早意識到這一問題，在兩部由學(xué)者起草的《物權(quán)法建議稿中》中均規(guī)定：“為公共利益而對物權(quán)的行使設(shè)置限制，必須有明確的法律依據(jù)?！边@樣對財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障而言是個(gè)很大的漏洞，因?yàn)槿绱艘粊砣藗儧]有基本依據(jù)要求政府對其財(cái)產(chǎn)權(quán)的損害進(jìn)行補(bǔ)償。因此我國對于補(bǔ)償?shù)臉?gòu)成要素應(yīng)有如其他國家一般明確的規(guī)定，作為政府及人民遵循的基本方針。

3.2美國的做法與經(jīng)驗(yàn)

在財(cái)產(chǎn)權(quán)社會(huì)化的觀念下，許多國家仍將補(bǔ)償與征收或限制視為一體，給予財(cái)產(chǎn)權(quán)明確地保障依據(jù)。如美國《憲法第五修正案》（1791年增訂）規(guī)定：未經(jīng)正當(dāng)法律程序，不得剝奪人民的生命、自由或財(cái)產(chǎn)；人民的財(cái)產(chǎn)亦不得在政府無公平補(bǔ)償?shù)那闆r下征為公用。基于此，在美國衍生了準(zhǔn)征收（Inverse Condemnation）訴訟，對于政府的管制行為是否構(gòu)成征收性行為，其判決的參考因素本文歸納有以下幾點(diǎn)：

①公共利益的考察。有關(guān)公共利益的考察包括是否實(shí)質(zhì)促進(jìn)政府的合法利益以及是否為妨礙行為的防御；②經(jīng)濟(jì)利益方面的考慮。從經(jīng)濟(jì)沖擊的層面判斷是否構(gòu)成征收（Taking）時(shí)，需要考慮許多因素。

反觀我國在憲法中不論對財(cái)產(chǎn)權(quán)或土地產(chǎn)權(quán)均的限制，以及限制行為需不需要給予補(bǔ)償均無任何規(guī)定，直至最近才有學(xué)者開始對此進(jìn)行關(guān)注，法學(xué)界學(xué)者在理論上形成了基本統(tǒng)一的特別犧牲說。而特別犧牲說基本上亦認(rèn)同財(cái)產(chǎn)權(quán)應(yīng)負(fù)擔(dān)社會(huì)義務(wù)，認(rèn)為國家有要求人民負(fù)擔(dān)義務(wù)的權(quán)力，人民有服從命令的義務(wù)，但若個(gè)人的權(quán)利受到公權(quán)的侵害，而負(fù)擔(dān)比他人更重的負(fù)擔(dān)時(shí)，因違反了正義與公平的原則，應(yīng)給予補(bǔ)償，以恢復(fù)正義與公平。此種主張，是將政府對無責(zé)任的特定人所造成的損失，借由補(bǔ)償?shù)姆绞?，將個(gè)人的損失平均分配到國家全體。

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