解讀核安全監(jiān)管體系

核安全從廣義上來說，是指所有涉及核材料及放射性核元素相關(guān)的安全問題。其中包括放射性物質(zhì)管理、前端核資源開采利用設(shè)施安全、核電站安全運行以及乏燃料后處理設(shè)施安全及全過程的防核擴散等。

從全球核能利用發(fā)展中的幾次嚴(yán)重事故可以看出，核安全事故具有高度的社會敏感性和廣泛的影響性，以及對后果處理的艱巨性和難以恢復(fù)性等特點。

面對核安全事故具有的小概率高風(fēng)險的特點，在全球核能領(lǐng)域，對于核安全一直都秉承“認(rèn)真、嚴(yán)謹(jǐn)、懷疑、保守”的理念，并對核安全執(zhí)行著與其他行業(yè)完全不同的監(jiān)管體系。

以美國和法國這兩個核能領(lǐng)域最具代表性和參考性的國家為例，美國將核管會置于國會之下，獨立于美國政府管理部門，負責(zé)對核電項目的審批、監(jiān)督、核發(fā)許可證。美國政府的能源部（DOE）、環(huán)保署（EPA）、美國聯(lián)邦電力監(jiān)管委員會（FERC）與核監(jiān)管委員會相互獨立并行。

法國的核安全監(jiān)督機構(gòu)也與核電站運營單位的職能完全分開。法國的核電監(jiān)管幾乎與其核電工業(yè)的發(fā)展同時起步，2002年，法國在原有的基礎(chǔ)上重組了核安全與輻射防護總局，負責(zé)核安全與輻射防護監(jiān)管政策的制定和實施。

與美國和法國有所不同，中國的核工業(yè)起步于19世紀(jì)50年代末期，但基于當(dāng)時的環(huán)境，中國沒有獨立的核安全監(jiān)管部門。直到上世紀(jì)80年代，隨著國家工作重點轉(zhuǎn)向經(jīng)濟建設(shè)，核工業(yè)也由主要為軍用服務(wù)，轉(zhuǎn)向軍民結(jié)合。1984年，經(jīng)當(dāng)時的國家科委建議，成立了國家核安全局，中國的核安全管理開始納入正式軌道。

監(jiān)管體系與嚴(yán)苛標(biāo)準(zhǔn)

成立之初的國家核安全局，最早承擔(dān)著中國核電與國際接軌的政府職責(zé)。在充分借鑒國際經(jīng)驗并參考國際原子能機構(gòu)的安全標(biāo)準(zhǔn)體系后，建立了中國的核電法規(guī)、安全監(jiān)管步驟以及監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。

經(jīng)過近30年的監(jiān)管實踐，目前中國已經(jīng)基本建立了獨立、有效、權(quán)威、“審批、監(jiān)督、審評”三位一體的核安全監(jiān)管體系。整個監(jiān)管體系主要由3個核安全監(jiān)管司（核設(shè)施安全監(jiān)管司、核電安全監(jiān)管司、輻射安全監(jiān)管司）、6個地區(qū)（華東、華南、華北、西北、東北、西南）監(jiān)督站、2個技術(shù)支持中心（環(huán)保部核與輻射安全中心、環(huán)保部輻射監(jiān)測技術(shù)中心）組成。整個系統(tǒng)的計劃編制內(nèi)人員達到近1000人。

在法律體系建設(shè)方面，中國的核安全監(jiān)管法律體系呈金字塔結(jié)構(gòu)。依次為國家法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和強制性標(biāo)準(zhǔn)、安全導(dǎo)則以及技術(shù)參考文件，從上到下監(jiān)管的內(nèi)容也越來越具體，并以此為國家核安全局展開監(jiān)管提供準(zhǔn)繩。

其中具體的監(jiān)管手段包括核設(shè)施安全許可證制度、核安全監(jiān)督制度和核安全報告制度，并通過技術(shù)審評、技術(shù)驗證、行政許可、現(xiàn)場監(jiān)督等，對許可證持有者的核安全活動實施監(jiān)督管理。

事實上，對于核電站，中國實行的是全壽期、全過程、全面連續(xù)的監(jiān)管方式。在技術(shù)設(shè)計審查階段，業(yè)主和設(shè)計方需要向國家核安全局提供安全分析報告，說明設(shè)計滿足中國核安全法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)要求，并需要以書面的形式回答國家核安全局提出的每個問題，其中對所有提及的數(shù)據(jù)都必須有實驗結(jié)果或詳細的計算結(jié)果等進行佐證。

在項目建設(shè)階段，主要的監(jiān)管流程包括：對核電廠前期準(zhǔn)備階段的監(jiān)管；對核電廠廠址選擇階段的監(jiān)管；對核電廠建造階段的監(jiān)管；對核電廠首次裝料階段的監(jiān)管；對核電廠運行階段的監(jiān)管以及對核電廠退役階段的監(jiān)管。

同時，對于核電站的設(shè)備，國家核安全局也會直接介入其生產(chǎn)環(huán)節(jié)。首先，對從事重要設(shè)備制造的廠家、焊接操作工以及無損檢查人員實施嚴(yán)格的許可證制度；其次，在重要的設(shè)備制造廠家派員駐扎，進行24小時監(jiān)督；第三，在設(shè)備出廠時進行第一道檢測確保滿足設(shè)計要求，設(shè)備現(xiàn)場安裝之后要進行第二輪例行檢查。這些活動通常是由業(yè)主或工程公司人員完成的，國家核安全局將派員到現(xiàn)場監(jiān)督或查看相關(guān)活動記錄。在這一方面，中國的監(jiān)管較之國外更為嚴(yán)苛。

有效監(jiān)管與尷尬掣肘

實踐表明，中國的核安全監(jiān)管行之有效。中國核電廠在其各階段始終處于國家核安全局的嚴(yán)格監(jiān)管之下。

核安全是國家安全的重要組成部分。對于核安全的管理，要始終遵循一條根本方針，并堅持五項基本原則。一條根本方針是“安全第一，質(zhì)量第一”。五項基本原則為：一是預(yù)防為主，縱深防御；二是新老并重，防治結(jié)合；三是依靠科技，持續(xù)改進；四是堅持法治，嚴(yán)格監(jiān)管；五是公開透明，協(xié)同發(fā)展。

作為核安全的把關(guān)人，做好核安全監(jiān)管工作是核安全人的本分。但中國的核安全，仍然掣肘于監(jiān)管力量、企業(yè)文化、人才培訓(xùn)、信息披露等多重滯后因素。

2010年，在當(dāng)時中國核電大發(fā)展的背景下，為了加強監(jiān)管力量，國家核安全局曾大規(guī)模擴編。尷尬的是卻難以招到專業(yè)對口的高素質(zhì)人才。一個原因是，設(shè)計院、工程公司和業(yè)主單位的同等級別人員，其工資待遇可能比在國家核安全局高1倍至4倍。崗位級別越高，差距越大。

可預(yù)見的是，隨著中國核電機組的不斷增多，對于人員的需求還會不斷增加。加強監(jiān)管力量將會是一項長期持續(xù)的重要工作。