北京地鐵PPP樣本

“主要矛盾解決了，次要矛盾上升為主要矛盾，一些小的條款，可能成為項(xiàng)目成敗的關(guān)鍵?！比斡詈饺绱嗣枋鯬PP項(xiàng)目談判的艱難。

作為北京市基礎(chǔ)設(shè)施投資有限公司（簡(jiǎn)稱“京投公司”）融資計(jì)劃部的負(fù)責(zé)人，任宇航及團(tuán)隊(duì)已經(jīng)為了北京地鐵16號(hào)線的PPP模式（政企合作伙伴關(guān)系）項(xiàng)目談判，忙了一年多，光是談判的合同就有厚厚一摞。談判已經(jīng)進(jìn)入最后階段，特許經(jīng)營(yíng)者選定了香港鐵路有限公司（簡(jiǎn)稱港鐵）。

5月16日，在北京京投大廈的辦公室里，任宇航與他的同事、項(xiàng)目經(jīng)理李艷平接受了《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者的專訪。

任宇航表示，京投公司作為北京市政府最大的融資平臺(tái)，在項(xiàng)目前期的合同中需要考慮得十分周全，比如在什么樣的特殊情況下，政府可以保留收回項(xiàng)目的權(quán)利。他將其稱為“糾偏機(jī)制和容錯(cuò)機(jī)制”，這樣可以最大限度地保證政府在合同中利益不受損。

北京地鐵16號(hào)線并非北京市以PPP模式運(yùn)營(yíng)的第一個(gè)軌道交通項(xiàng)目。2003年底地鐵4號(hào)線尋找戰(zhàn)略投資者時(shí)，京投公司已經(jīng)引入PPP概念，選定港鐵作為合作對(duì)象，雙方于2006年4月簽署了特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議。還有北京地鐵14號(hào)線，也是和港鐵以PPP模式進(jìn)行合作。

通過和港鐵合作，北京市政府不僅獲取了項(xiàng)目融資，更為重要的是提升了政府的契約精神和管理水平，并通過引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)提升了公共服務(wù)水平。

4號(hào)線PPP解剖

據(jù)任宇航介紹，在北京4號(hào)線方案中，項(xiàng)目建設(shè)分為建設(shè)期（4年）和運(yùn)營(yíng)期（30年）。其中項(xiàng)目建設(shè)期投資分為A、B兩部分。A部分土建工程投資需107億元，由京投公司負(fù)責(zé)，B部分設(shè)備裝置的投資需46億元，由組建的PPP項(xiàng)目公司——北京京港地鐵有限公司負(fù)責(zé)投資；運(yùn)營(yíng)期通過票款收入，港鐵進(jìn)行運(yùn)營(yíng)維護(hù)并收回投資，由北京市交通委負(fù)責(zé)監(jiān)管，待30年特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后無償移交給京投公司。

李艷平表示，在PPP項(xiàng)目公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置上，京投公司花了很大的心思。京投、港鐵、首創(chuàng)的占股比例分別為2%、49%、49%，這既符合當(dāng)時(shí)外資投資占股不能超過50%的政策規(guī)定，又沒有絕對(duì)的控股方，可充分發(fā)揮各方優(yōu)勢(shì)調(diào)動(dòng)股東積極性；并且方便京投公司在特許經(jīng)營(yíng)期結(jié)束后對(duì)B部分資產(chǎn)有效接管。

PPP公司設(shè)立5名董事，其中京投公司委派1名，首創(chuàng)委派2名，港鐵委派2名，京投公司委派的董事?lián)味麻L(zhǎng)。這樣一旦港鐵和首創(chuàng)發(fā)生意見分歧需要投票決定時(shí)，京投可以從中協(xié)調(diào)，且京投的一票至關(guān)重要。

待4號(hào)線項(xiàng)目土建工程竣工驗(yàn)收后，PPP公司取得了A部分的資產(chǎn)使用權(quán)，負(fù)責(zé)地鐵4號(hào)線的運(yùn)營(yíng)管理、全部設(shè)施的維護(hù)和除洞體外的資產(chǎn)更新，以及站內(nèi)的商業(yè)經(jīng)營(yíng)，通過地鐵票款收入及站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營(yíng)收入回收投資。

李艷平介紹，京投公司在方案中也設(shè)立了風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制，包括完工風(fēng)險(xiǎn)安排、客流風(fēng)險(xiǎn)安排、票價(jià)風(fēng)險(xiǎn)安排等。

在客流方面，規(guī)定如果連續(xù)3年的當(dāng)年實(shí)際客流量比預(yù)測(cè)客流量低85%，則PPP公司可以向政府申請(qǐng)補(bǔ)貼；票價(jià)方面，如果實(shí)際平均人次票價(jià)低于特許經(jīng)營(yíng)協(xié)議規(guī)定的測(cè)算票價(jià)水平，市政府將就其差額給予PPP公司作為補(bǔ)償，如果實(shí)際平均人次票價(jià)收入水平高于測(cè)算票價(jià)收入水平，則PPP公司需將其差額的70%返還給政府。

2010年、2011年，北京市發(fā)改委和國(guó)家發(fā)改委分別對(duì)4號(hào)線PPP項(xiàng)目進(jìn)行了評(píng)價(jià)，認(rèn)為引入社會(huì)投資有效緩解了當(dāng)時(shí)北京市政府的投資壓力。

港鐵中國(guó)業(yè)務(wù)首席執(zhí)行官易珉介紹，如果4號(hào)線采用傳統(tǒng)模式投資，北京市政府的財(cái)政支出總額大概是600多億元，采用PPP模式讓北京市政府減少財(cái)政支出大約100億元。

但任宇航坦言，如今北京市已不再提“4號(hào)線采用PPP模式節(jié)省了100億元投資成本”的說法，原因有二：一方面，在特許經(jīng)營(yíng)期30年之間會(huì)發(fā)生哪些事情，是提前預(yù)料不到的；另一方面，北京市政府為地鐵運(yùn)營(yíng)支付了高額的票價(jià)補(bǔ)貼，為地鐵4號(hào)線支付的票價(jià)補(bǔ)償為4元/張，為其他線路支付的票價(jià)補(bǔ)償為0.5元/張。前者含設(shè)備更新等成本，后者只有運(yùn)營(yíng)成本。

契約精神

“京投在整個(gè)過程中，在政府投融資中扮演的角色其實(shí)就是平衡，平衡建設(shè)期資金和運(yùn)營(yíng)期資金?！比斡詈綄?duì)《財(cái)經(jīng)國(guó)家周刊》記者說。

地鐵在建設(shè)初期是“吸錢”的，建一條線大約需要500億元，建完后每年的運(yùn)營(yíng)還需要財(cái)政補(bǔ)貼，不斷填錢。然而，軌道交通對(duì)一個(gè)城市的布局而言，可謂百年大計(jì)，再過50年，軌道交通可能就變成北京市政府的“印鈔機(jī)”了。項(xiàng)目長(zhǎng)期回報(bào)的特點(diǎn)決定了其管理與短期推高GDP（國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值）思維下的項(xiàng)目管理大有不同?！斑^程中政府得到了進(jìn)步，學(xué)會(huì)了契約精神?！比斡詈奖硎?。

地鐵4號(hào)線是北京首個(gè)軌道交通的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目。在此之前，北京地鐵全部由國(guó)有獨(dú)資的北京地鐵集團(tuán)負(fù)責(zé)。

“當(dāng)時(shí)北京市政府對(duì)于國(guó)際上普遍使用的地鐵準(zhǔn)點(diǎn)率、設(shè)備可用小時(shí)數(shù)等概念比較陌生，更談不上考慮如何監(jiān)管特許經(jīng)營(yíng)方?！比斡詈秸f，港鐵的進(jìn)入將這些理念帶進(jìn)了北京地鐵，隨后，北京市依據(jù)這些國(guó)際通行概念制定了適用于北京地鐵的監(jiān)管辦法。

任宇航介紹，在隨后采用PPP模式運(yùn)營(yíng)的北京市地鐵14號(hào)線招商中，京投公司變得越發(fā)成熟，降低了保底客流下限，上調(diào)了超額客流收入的政府分成比例，最大限度地保障了政府和公眾利益。

正在制定方案中的地鐵16號(hào)線，再次創(chuàng)新了融資模式，引入了保險(xiǎn)資產(chǎn)股權(quán)投資120億元，幾乎全部覆蓋了建設(shè)期成本。任宇航還打算在日后的高鐵、有軌電車、市郊鐵路的建設(shè)中，利用國(guó)家正在研究的政策，把線路沿線土地的綜合開發(fā)的理念嫁接到PPP項(xiàng)目中，完全覆蓋政府投資成本，以一部分土地的收益沖抵政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼。

任宇航也坦言，政府讓社會(huì)投資者以PPP模式進(jìn)行合作，也是斗智的過程。對(duì)北京市地鐵16號(hào)線有意的投資者眾多，由于資歷、經(jīng)驗(yàn)都不足以讓北京市政府信服，最終選定的仍是港鐵。但多家投資者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，讓政府占據(jù)了一些談判優(yōu)勢(shì)。

“PPP不是一槌子的買賣，其中的契約精神非常重要。風(fēng)險(xiǎn)要共擔(dān)，利益要共享，誰(shuí)也不要獨(dú)享利益，誰(shuí)也不要牟取暴利。”易珉表示，4號(hào)線還獲得了一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，就是能夠讓PPP公司越早介入建設(shè)期越好，能夠促使政企雙方理念協(xié)同，也能擴(kuò)大政府的融資規(guī)模。