政府信用風(fēng)險(xiǎn)

“P

PP不是一場婚禮，而是一段婚姻”。在PPP業(yè)界，這是一句非常有名的話。

有著20多年國內(nèi)PPP項(xiàng)目運(yùn)作經(jīng)驗(yàn)的大岳咨詢有限公司總經(jīng)理金永祥認(rèn)為，當(dāng)前中國PPP模式推廣的最大難點(diǎn)在于，PPP項(xiàng)目是長期的合同，而且很專業(yè)，政府運(yùn)作PPP項(xiàng)目必須高度重視，要當(dāng)作專業(yè)的事來管理，政府的商業(yè)意識(shí)和契約精神得到位，這比PPP立法更為重要。

總結(jié)以往PPP項(xiàng)目推廣的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，金永祥認(rèn)為，PPP項(xiàng)目運(yùn)作首先必須專業(yè)化，其次要透明公平競爭，同時(shí)政府要有足夠?qū)I(yè)的監(jiān)管能力。

“有的PPP項(xiàng)目是一把辛酸淚，真心希望政府部門真有契約精神。”接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪的一些企業(yè)家認(rèn)為，政府不守信用是過往PPP項(xiàng)目運(yùn)作過程中最難防控的風(fēng)險(xiǎn)。新一輪的PPP不應(yīng)單純強(qiáng)調(diào)PPP的融資功能，而應(yīng)更加注重政府管理水平和服務(wù)理念的提升，如此才能真正打開民營企業(yè)投資的“玻璃門”、“彈簧門”、“旋轉(zhuǎn)門”。

政府信用羈絆

A公司是總部位于北京的一家比較有名的央企，其在西部的貴州和東部的福建都有以BOT（Build Operate Transfer，建設(shè)-經(jīng)營-轉(zhuǎn)讓）方式實(shí)施的PPP公路項(xiàng)目。雖然有著央企身份，但在操作PPP項(xiàng)目的過程中也遇到了各種心酸。

“高速公路的土地國土部批沒問題，到省級(jí)國道改建和市政道路，好多土地由地方政府提供，就存在著違法違規(guī)用地的問題?！盇公司位于貴州項(xiàng)目的負(fù)責(zé)人對《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示，至今其做的PPP公路項(xiàng)目因?yàn)闆]有土地指標(biāo)，還沒有辦好用地手續(xù)。

“但是地方政府又要求必須按期通車。如果我們不同意，這塊市場就丟了。我們也只能采取倒逼機(jī)制，先拿一個(gè)、兩個(gè)口通車，先墊資1到2個(gè)億?！边@位負(fù)責(zé)人說。

其同時(shí)表示，在很多地方，稅務(wù)部門還存在著違規(guī)多收稅的情況。以城建稅為例，按照國家規(guī)定，稅率按納稅人所在地分別規(guī)定為：市區(qū)7%，縣城和鎮(zhèn)5%，鄉(xiāng)村1%?！暗胤秸f把鄉(xiāng)鎮(zhèn)稅務(wù)所全部搬到城市來了，都得按照5%或者7%交?！?/p>

這位負(fù)責(zé)人呼吁，地方政府要發(fā)展又要吸引社會(huì)資本，就得提高服務(wù)質(zhì)量，得信守兌現(xiàn)相關(guān)承諾，“信用是最最重要的”。

同時(shí)，《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者獲悉，中國國內(nèi)最早采用BOT方式建設(shè)的收費(fèi)路橋項(xiàng)目——福建泉州刺桐大橋項(xiàng)目，目前處境艱難。

上世紀(jì)90年代，泉州市只有一座跨越晉江的泉州大橋，不堪重負(fù)，決定再建一座跨江大橋。經(jīng)過談判，引入了民營資本泉州名流公司以BOT的方式投資建設(shè)了刺桐大橋，1995年1月開工，1996年年底投入運(yùn)營，特許經(jīng)營期為30年。

“但是，由于福建省政府在1997年將泉州大橋收費(fèi)權(quán)移交給泉州市，泉州大橋和刺桐大橋就形成了競爭關(guān)系，政府后來還投資建設(shè)了與泉州大橋并行的兩座新橋?！币晃恢槿耸勘硎?，“由于刺桐運(yùn)營的頭幾年盈利能力大大超出政府預(yù)期，泉州市還讓刺桐大橋PPP項(xiàng)目公司耗費(fèi)1.2億元修了兩條與項(xiàng)目毫無關(guān)系的兩條路”。

上述知情人士表示，目前泉州市民對于刺桐大橋取消收費(fèi)的呼聲很高，名流公司董事長陳慶元目前最想做的就是放棄剩余的運(yùn)營期，要回1.2億元的與PPP項(xiàng)目無關(guān)的修路款。

“榜樣的力量是強(qiáng)大的，但修理榜樣的后果也是嚴(yán)重的?！鄙鲜鲋槿耸空f。

企業(yè)投資謹(jǐn)慎

前述A公司的項(xiàng)目負(fù)責(zé)人直言，社會(huì)資本參與地方PPP項(xiàng)目，首先要選擇地方一把手主抓的項(xiàng)目，否則到項(xiàng)目具體實(shí)施的時(shí)候“方方面面都很難”。

國內(nèi)知名的基礎(chǔ)設(shè)施咨詢公司——上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理張燎接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)表示，目前社會(huì)資本投資PPP項(xiàng)目，只能依靠雙方簽訂的合同來防控風(fēng)險(xiǎn)，約定清楚雙方的權(quán)利義務(wù)。

“PPP合同，像寫一本小說一樣，我們要考慮得很清楚，人物場景，哪個(gè)情節(jié)會(huì)跌宕起伏，如何能夠化險(xiǎn)為夷?！币晃蛔隽?0年醫(yī)廢處理廠PPP項(xiàng)目的民營企業(yè)負(fù)責(zé)人表示，由于實(shí)際情況（比如新法律法規(guī)出臺(tái)、經(jīng)濟(jì)形勢、物價(jià)指數(shù)等）會(huì)發(fā)生變化，在后續(xù)補(bǔ)充協(xié)議的簽訂上，企業(yè)往往處于比較弱勢的位置。

因此其表示，企業(yè)特別是外資介入國內(nèi)PPP項(xiàng)目，一是會(huì)選擇履約精神比較好的地方政府推出的項(xiàng)目，二是項(xiàng)目本身所在的行業(yè)競爭性不是“一片廝殺”。

“現(xiàn)在基本是央企和國企在干，賠了是國家的?！鼻迦A大學(xué)教授王守清表示，在其培訓(xùn)的企業(yè)學(xué)員中，目前70%左右還是央企或者國企的人員，民營企業(yè)學(xué)員占比較少?！懊駹I企業(yè)腦袋很清楚，不會(huì)輕易介入未經(jīng)認(rèn)真篩選和評估的項(xiàng)目?！?/p>

王守清認(rèn)為，當(dāng)前中國推動(dòng)社會(huì)資本以PPP模式投入基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)項(xiàng)目，最主要的是要吸引民營資本進(jìn)入?！叭绻屏税胩欤挥袊鵂I企業(yè)和央企來做，實(shí)際上沒有太大意義。只有民營企業(yè)感興趣了，才是真正實(shí)現(xiàn)了吸引社會(huì)資本的目的。”

上海濟(jì)邦投資咨詢有限公司總經(jīng)理助理李競一同時(shí)表示，目前即便是央企和國企對PPP項(xiàng)目投資也是相當(dāng)謹(jǐn)慎的。

原因有三：一是相對市場化的私人競爭和比較強(qiáng)勢的政府，使得風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和收益水平并不利于企業(yè)；二是央企和國企自身大多已混合或上市，只是國有成份過大，經(jīng)營體制和考核機(jī)制與PPP長期性并不匹配，反而會(huì)承擔(dān)過大的投融資壓力；三是對法律保障缺乏信心。

“監(jiān)管”政府

“PPP項(xiàng)目經(jīng)歷的時(shí)間長，參與方多，各方關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，風(fēng)險(xiǎn)貫穿于項(xiàng)目的全過程。PPP模式能否成功，在很大程度上取決于能否辨識(shí)各種風(fēng)險(xiǎn)，并合理分配給參與方共同分擔(dān)?！北本┦匈Y略律師事務(wù)所副主任、合伙人律師徐向東建議。

徐向東指出，雖然當(dāng)前PPP項(xiàng)目中企業(yè)承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的可能性較大，但實(shí)際上政府主體也有風(fēng)險(xiǎn)。以環(huán)保項(xiàng)目為例，經(jīng)常是投資人要承擔(dān)最低保證供應(yīng)量、政府延遲支付、法律變更的風(fēng)險(xiǎn)，而政府也要承擔(dān)項(xiàng)目不能完工建設(shè)、停運(yùn)或者運(yùn)行質(zhì)量不高的風(fēng)險(xiǎn)。

“我們有過一個(gè)案例，東北一個(gè)污水處理廠項(xiàng)目做了一半，政府不付費(fèi)了，私營部門一氣之下就把污水放進(jìn)松花江，結(jié)果也遭到了罰款，鬧得不可開交?！眮喰袞|亞局公共管理、金融及區(qū)域合作處處長錢鷹向《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者表示。

從社會(huì)資本層面講，王守清建議，投資人應(yīng)盡量與政府直接簽約，而不要選擇其下屬職能部門。“這樣可以避免合同的效力受到個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的牽制，比如因?yàn)轭I(lǐng)導(dǎo)人換屆而導(dǎo)致之前簽訂的合同失效?！?/p>

王守清同時(shí)建議，企業(yè)要盡量把自身利益和政府利益捆在一起，同時(shí)還必須將當(dāng)?shù)鼐用竦挠绊懥紤]在內(nèi)，“不要覺得企業(yè)和政府簽完合同就萬事OK”。因?yàn)橐坏┮鹄习傩盏牟粷M，就會(huì)造成社會(huì)的不和諧。而這種情況一旦發(fā)生，首先犧牲的就是企業(yè)。

而從政府層面來講，首先要提高政府的現(xiàn)代管理和治理能力。

“美國8%公務(wù)員專門研究合同，14%專門研究政府購買合同的管理和績效，這就是管理體系和能力建設(shè)，我們公務(wù)員差遠(yuǎn)了?！弊〗ú恳晃徊块T負(fù)責(zé)人接受《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者采訪時(shí)表示，蘭州水污染事件（見《財(cái)經(jīng)國家周刊》2014年第9期《大城市“水防線”》）就是地方政府在PPP項(xiàng)目中管理和治理能力不到位的充分體現(xiàn)。

“地方最大的問題是把PPP又當(dāng)成一種融資模式了，不管20、30年以后的情況。根本不考慮項(xiàng)目可行不可行，可不可持續(xù)。所以必須監(jiān)管政府的支付能力。”王守清表示。

“現(xiàn)在法律層面對政府沒有足夠的約束力，導(dǎo)致政府信用堪憂。這一方面需要契約精神和契約意識(shí)。另一方面需要履約能力，如果沒有中長期預(yù)算機(jī)制的支持，政府難免在二三十年的合作中出現(xiàn)違約?！崩罡傄槐硎尽?/p>