化解政府債務(wù)的“命門”

4月底，預(yù)算法修正案草案提交全國人大常委會三審，人們希望能為這場跨越三屆全國人大任期的“修法馬拉松”畫上句號。不過，因爭議較多，此次仍然未能付諸表決通過。

預(yù)算歷來被稱為“國家的錢袋子”，預(yù)算法也被視為“經(jīng)濟憲法”，其修法工作更是被視為財稅改革的重中之重?，F(xiàn)行預(yù)算法自1995年開始施行，其修訂議程迄今已近10載。近兩年政府債務(wù)高企引發(fā)社會高度關(guān)注，修法腳步有所加速。

2014年二季度將迎來全國地方政府債務(wù)償債高峰期，近800億元城投債將于下半年到期，全年到期債務(wù)還可能超過1000億元，大量債務(wù)展期或借新還舊。

不僅如此，2014年1?4月中國經(jīng)濟增速連續(xù)下滑。4月CPI同比漲幅1.8%，創(chuàng)18個月來新低；PPI也繼續(xù)收窄，連續(xù)26個月負增長。經(jīng)濟頹勢加重政府債務(wù)風(fēng)險的陰影。

如何守住系統(tǒng)性風(fēng)險底線，不僅讓監(jiān)管層多重承壓，還進一步倒逼財稅改革加快步伐。但是，以修訂預(yù)算法來破題財稅改革，進而從根本上化解政府債務(wù)、實現(xiàn)經(jīng)濟平穩(wěn)健康發(fā)展的頂層設(shè)計，至今仍未交出最終答卷。

國家審計署副審計長董大勝在接受《財經(jīng)國家周刊》記者專訪時提出，化解政府債務(wù)要以財稅改革尤其預(yù)算管理制度改革為“命門”，必要時還應(yīng)建立一個跨部門的專門機構(gòu)，專職于財稅改革。董大勝已在審計署工作20多年。在他眼中，財稅體制改革觸及多方利益，意義和深度不言而喻，其改革難度更是高于諸多其他領(lǐng)域。

他還表示，審計署2013年對政府債務(wù)的大審計中，只是審計了負債，沒有審計政府的資產(chǎn)，無法真正摸清地方政府的“家底”。全面反映政府的負債狀況和資產(chǎn)狀況，需要編制政府綜合財政報告，其間挑戰(zhàn)，尤甚于債務(wù)審計，“說起來容易做起來難”。

債務(wù)真相：沒那么悲觀

《財經(jīng)國家周刊》：2013年，審計署舉全員之力對政府債務(wù)進行了全面審計，備受矚目。你對于政府債務(wù)風(fēng)險有何切身感受？

董大勝：根據(jù)審計結(jié)果，截至2013年6月底，中央政府負有償還責(zé)任的債務(wù)98129.48億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)2600.72億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)23110.84億元；地方政府負有償還責(zé)任的債務(wù)108859.17億元，負有擔(dān)保責(zé)任的債務(wù)26655.77億元，可能承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)43393.72億元。如果我們對中央和地方政府債務(wù)構(gòu)成進行深入分析，可以發(fā)現(xiàn)結(jié)果會更樂觀一些。

在已經(jīng)公布的審計結(jié)果中，中央9.8萬億元負有償還責(zé)任的債務(wù)包含了財政部發(fā)行的特別國債，即2007年用作中國投資有限責(zé)任公司資本金的1.55萬億元。這部分資金實際是由財政部投給中投公司，再由中投公司向央行買進2000億美元外匯儲備，用于外匯投資經(jīng)營。按照會計記賬制度，這筆資金從財政部角度看是債務(wù)，但從央行角度則是債權(quán)，屬于兩個國務(wù)院部委間的債權(quán)債務(wù)。我們在審計中遵照財政部建議，將其列為中央政府債務(wù)，但如果合并中央各部門報表，這部分債務(wù)可以抵消。

此外，還有數(shù)千億元不由財政部償還而由其他部門的經(jīng)營收入償還的債務(wù)，也可不記為中央政府債務(wù)。中國鐵路總公司發(fā)行的2萬多億元債券，政府僅承擔(dān)一定救助責(zé)任。對于這些債務(wù)，鐵路部門可以通過調(diào)整票價、深化改革來提高收益，還可吸收社會資本，現(xiàn)在看來也無需中央政府償還。

減去上述三部分資金，我國中央政府真實債務(wù)水平在8萬億元左右。

再來分析地方政府債務(wù)。地方政府擔(dān)保性負債2.67萬億元。對擔(dān)保債務(wù)，僅在借款單位無力償債的情況下，由地方政府進行擔(dān)保，需要地方政府履行連帶責(zé)任，用財政資金償還。審計發(fā)現(xiàn)，從2007?2012年5年間，每年由地方財政償還的擔(dān)保債務(wù)比例在9.95%?19.13%之間。假如我們?nèi)≈虚g值15%，則實際上地方政府擔(dān)保類債務(wù)約在4000億元左右。

第三類債務(wù)——地方政府承擔(dān)一定救助責(zé)任的債務(wù)4.3萬億元中，2007?2012年5年間，地方政府履行救助責(zé)任，用財政資金償還比例在4.83%?14.64%之間，如取中間值8%，則此類債務(wù)由財政償還的數(shù)字為3472億元，加之上述4000億元，地方政府債務(wù)實際數(shù)值為11.6萬億元左右。

這就是說，真正的所有政府債務(wù)總額，一共為19萬多億元，因而對中國政府的債務(wù)問題不必悲觀，總體上還處于安全區(qū)。

但同時也要看到，近幾年來，政府債務(wù)特別是地方政府債務(wù)總量增長過快。2011年地方政府直接債務(wù)為6.7萬億元，兩三年間就增加到10.9萬億元，增速高達67%。并且，北京、天津、浙江、重慶和江蘇等地區(qū)，以及高速公路、鋼貿(mào)、房地產(chǎn)等少數(shù)行業(yè)債務(wù)增速也過快，必須加以重視。

《財經(jīng)國家周刊》：有部分人士對審計結(jié)果有疑問，認為審計覆蓋面和深度與現(xiàn)有債務(wù)的實際影響面存在一定差距，并不能完全反應(yīng)地方債務(wù)風(fēng)險的真實壓力。你對此怎么看？

董大勝：外界大都是預(yù)計、估計和憑感覺，只有審計署是一筆一筆審計出來的。此次審計具備了全面性、準(zhǔn)確性和透明度三個特點。

首先，從中央到省、市、縣、鄉(xiāng)五級政府債務(wù)都納入了審計范圍。中央層面，所有部委都納入了審計，各部門旗下的高校、醫(yī)院等事業(yè)機構(gòu)也都囊括了進來，是有史以來覆蓋面最廣、嵌入最深的一次政府債務(wù)審計。

其次，審計署動用了全國審計機關(guān)5.44萬名審計人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項審核”的原則，對6萬多個政府部門和機構(gòu)、7170個融資平臺公司、68621個經(jīng)費補助事業(yè)單位做了審計，涉及73萬多個項目和245萬筆債務(wù)。每筆債務(wù)都嚴格核實和取證，審計結(jié)果也分別征求了有關(guān)部門和地方政府的意見，準(zhǔn)確性毋庸置疑。并且，透明度也前所未有。

眼下，對于政府的或有債務(wù)不應(yīng)該擴大化，一定不能將其完全視為現(xiàn)實債務(wù)。至于外界對審計署是否將已退出監(jiān)管層平臺名單的城投公司納入審計的疑問，我們可以負責(zé)任地說，不論城投公司是否退出平臺，只要存在政府債務(wù)就全部納入了審計范圍。審計不以名單制管理為依據(jù)，只遵照是否存在債務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)，基本沒有“漏網(wǎng)之魚”。

《財經(jīng)國家周刊》：2014年，審計署是否會持續(xù)跟蹤政府債務(wù)？后續(xù)計劃是什么？此外，你多次親臨現(xiàn)場并主持工作，對于債務(wù)風(fēng)險的化解有何建議？

董大勝：如此大規(guī)模的審計很難做到常態(tài)化，尤其隨著日后政府財務(wù)報告的編制和完善，以及債務(wù)管理的加強，類似的審計工作應(yīng)該會減少。

當(dāng)然我們還會持續(xù)跟蹤。今年，審計署會進行全國9個省的農(nóng)林水利專項資金的審計，會涉及債務(wù)問題。此外，今年還會對3個省進行省長經(jīng)濟責(zé)任審計，也會涉及政府債務(wù)。

對于現(xiàn)有風(fēng)險，我有四點建議：

首先，地方政府要樹立借債還錢的觀念，要有正確的政績觀。一部分領(lǐng)導(dǎo)干部借債就沒想著要還，違反規(guī)定、盲目舉債來搞形象工程。因而，應(yīng)該對“拍腦袋決策、拍胸脯保證、拍大腿后悔、拍屁股走人”的“四拍干部”嚴格問責(zé)。

其次，中央應(yīng)該研究建立跨年度的財政平衡機制，允許在危機時有財政赤字，繁榮時有財政盈余。我國多年來都是財政赤字且赤字逐年擴大，必須要研究國債資金和財政資金相匹配的問題，不能一邊發(fā)行國債，一邊增加國庫存款，形成大量存量資金，造成資金滯脹。

再次，政府債務(wù)應(yīng)該列入財政預(yù)算并向社會公開。應(yīng)嚴明法律制度，修改預(yù)算法來規(guī)定地方債務(wù)發(fā)行的權(quán)限和程序。短期內(nèi)，可考慮對預(yù)算法中的地方政府發(fā)債部分作出單獨修改，并將地方和中央債務(wù)全部列入預(yù)算管理，向社會公開。

第四，要消化好地方債務(wù)存量，采取多種途徑化解。

一方面，可每年在地方預(yù)算中考慮安排一定的資金用作還本付息，將還債納入預(yù)算。同時，發(fā)行一部分地方債券來置換舊債，允許一定條件下對政府貸款實行展期或借新還舊。另一方面，維持土地出讓金的適度收入，不要因為高房價而完全否定土地財政，更不要妖魔化土地財政。對個別還貸確實困難的地方政府，可以允許其出售部分政府資產(chǎn)償還債務(wù)，避免系統(tǒng)性風(fēng)險。

財稅設(shè)計：要敢動“奶酪”

《財經(jīng)國家周刊》：地方債化解亟須財稅改革，你在多年財政審計工作中有何體會？財稅制度頂層設(shè)計的關(guān)鍵點何在？

董大勝：解決政府債務(wù)的關(guān)鍵就在于財稅體制改革。最緊要的，是理順各級政府之間事權(quán)和財權(quán)的關(guān)系，理順財政收入與分配的關(guān)系。

首先應(yīng)進一步完善分稅制改革。我國預(yù)算法從1995年起已實行了20年，目前已出現(xiàn)各級政府事權(quán)劃分不夠精準(zhǔn)、財權(quán)向上級政府過于集中、基層政府財力缺乏保障等問題。我們在審計中發(fā)現(xiàn)，市以下的地方財政基本沒有稅收可分，以分稅制為前提的財政體制，在下級政府基本是名存實亡。

今年國務(wù)院工作報告已明確提出，在保證現(xiàn)有總體財力格局穩(wěn)定的前提下實施改革。但如果要保證總體財力格局穩(wěn)定，則改革的進程和力度都將受到影響，眼下必須及時劃分各級政府的事權(quán)。

目前有一種相對主導(dǎo)的改革思路，是擴大中央政府的事權(quán)。但中國是大國，中央政府掌控過多的事權(quán)，很難辦好所有的事情，從國際政府管理的趨勢上看，最終還是會盡可能地分權(quán)，不僅是下放行政審批權(quán)，更是下放各種事權(quán)。并且，要在合理劃分事權(quán)的基礎(chǔ)上完善稅種，解決現(xiàn)有稅種過少的問題。再就是如何分稅，如何通過轉(zhuǎn)移支付制度的改革來最終實現(xiàn)完整的財稅體制改革路徑。

《財經(jīng)國家周刊》：預(yù)算管理制度革新是財稅改革的關(guān)鍵，將推動政府債務(wù)的監(jiān)督和化解。預(yù)算法修改歷經(jīng)近10年，你如何看待其效果？

董大勝：財稅改革第二個要點，便是預(yù)算管理制度改革，這其中有四項工作。

一要明確各財政和預(yù)算單位在預(yù)算管理中的權(quán)限和職務(wù)，這是燃眉之急。我從上一屆政府就開始參與預(yù)算法修訂，但迄今仍感到修訂草案在處理人大、政府、財政部門以及預(yù)算單位在預(yù)算管理中的職責(zé)權(quán)限劃分上還不夠科學(xué)，還有進一步研究和改進的必要。

二是要建立科學(xué)的預(yù)算編制、執(zhí)行和監(jiān)督體制，夯實這三個環(huán)節(jié)。

能否大膽設(shè)想，將預(yù)算編制職能從財政部剝離，建立直屬國務(wù)院的國家預(yù)算局來專門編制預(yù)算，統(tǒng)一承擔(dān)編制短、中、長期財政預(yù)算的任務(wù)。由財政部和國稅總局來負責(zé)執(zhí)行預(yù)算收支。同時，將監(jiān)督職責(zé)交由全國人大和審計署，厘清預(yù)算編制、執(zhí)行、監(jiān)督三大環(huán)節(jié)的主體和各自權(quán)責(zé)。

眼下，預(yù)算編制職能還在財政部，且財政部內(nèi)部還專門設(shè)有一個監(jiān)督部門，與審計署的監(jiān)督職能交叉重合，使得預(yù)算編制和監(jiān)督相互制約的效果都打了折扣。

事實上，審計署在成立之初，財政部旗下的監(jiān)察司即全部并入，這意味著財政監(jiān)督權(quán)的獨立。早在朱镕基擔(dān)任國務(wù)院總理時期，曾就財政部內(nèi)設(shè)監(jiān)督部門與審計署職能重疊問題進行過探討。眼下，改革預(yù)算管理體制，亟須統(tǒng)籌財政監(jiān)督力量，而科學(xué)理順各部門關(guān)系變得尤為重要。

第三，要統(tǒng)一和完善現(xiàn)有的預(yù)算編制內(nèi)容。目前，部分財政資金數(shù)據(jù)只能在財政部門內(nèi)設(shè)的專戶中進行管理，沒有編入預(yù)算。盡管中央已多次強調(diào)將政府收支全部納入預(yù)算管理，做到收入一個“籠子”、預(yù)算一個“盤子”和支出一個“口子”，但眼下仍較難操作。這就要求所有的中央部委、政府部門都要支持建立統(tǒng)一的預(yù)算體系，將所有開支納入統(tǒng)一管理。

第四，要改革現(xiàn)有的轉(zhuǎn)移支付制度。

我國具有一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付兩種方式，地方政府為實現(xiàn)收支平衡，通常用前者進行財務(wù)調(diào)整；后者的主要用途，是中央用于支持有資金困難的地方政府進行專項項目建設(shè)?，F(xiàn)在，轉(zhuǎn)移支付的名目過于多、散、碎，急需清理整合。

如何整合，目前的做法是鼓勵省以下級別的地方政府主動清理整合。但大多數(shù)部門和地區(qū)都抱有“自己的項目很重要、不能被清理”的心態(tài)。各地對于清理整合的積極性不高，又造成制度改革難以有所突破。

現(xiàn)階段的轉(zhuǎn)移支付制度改革，還限于削減項目數(shù)量、規(guī)模等清理整合，整合路徑有一定偏差。因而，這項改革應(yīng)首先從中央各部門層面做起。

《財經(jīng)國家周刊》：財稅制度改革必然觸及多方利益，你認為最優(yōu)解決路徑是什么？

董大勝：相對可操作的路徑，是從頂層設(shè)計上做起。

三中全會提出沖破思想束縛、沖破制度藩籬，但現(xiàn)有改革大多僅是主管部門在推動，部門利益的藩籬和思想認識的束縛阻礙了改革進度，影響改革質(zhì)量。

對財稅改革來說，建議中央成立一個跨部門的專門機構(gòu)，專題研究財稅改革問題，這樣有利于跳出部門利益的束縛，切實推進改革。

政府綜合財務(wù)報告：技術(shù)性挑戰(zhàn)

《財經(jīng)國家周刊》：解決政府債務(wù)的另一個關(guān)鍵，是編制政府綜合財務(wù)報告。對此你有何看法？

董大勝：這非常必要，三中全會《決定》和政府工作報告均強調(diào)了要編制以權(quán)責(zé)發(fā)生制為基礎(chǔ)的政府綜合財務(wù)報告，足見其重要性。但操作起來有難度，存在不少技術(shù)性難題。

1970年代起，西方一些國家就研究和制定了權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府會計制度，編制了政府綜合財務(wù)報告。但真正全面推進的國家，其經(jīng)濟規(guī)模和經(jīng)濟結(jié)構(gòu)都相對小型、簡單，例如新西蘭等。

目前，我國財政預(yù)算主要實行收付實現(xiàn)制會計制度。從2001年至今僅有少量事項實行了權(quán)責(zé)發(fā)生制預(yù)算。

收付實現(xiàn)制，是以收入和支出收到現(xiàn)金作為會計記賬基礎(chǔ)。權(quán)責(zé)發(fā)生制，指不論是否收到現(xiàn)金，只要收入和支出的責(zé)任得到確認，就要記入當(dāng)年的資產(chǎn)負債表中。當(dāng)下，地方政府在收付實現(xiàn)制的具體操作中，普遍采取將一些項目未完成的支出結(jié)轉(zhuǎn)下年支出的辦法，由此形成實際上的權(quán)責(zé)發(fā)生制，也造成大量的財政存量資金，且在次年預(yù)算安排使用時并不反映在年度報表上，不能真實準(zhǔn)確反映財政資金狀況，也不利于對財政資金進行有效監(jiān)管。

審計署此前對地方政府債務(wù)的審計中，只是審計了負債，沒有審計政府的資產(chǎn)，無法真正摸清地方政府的“家底”。編制政府綜合財政報告可以全面反映政府的負債狀況和資產(chǎn)狀況。

《財經(jīng)國家周刊》：政府綜合財務(wù)報告編制的實踐過程中，哪些內(nèi)容構(gòu)成政府資產(chǎn)？如何用貨幣來計量？目前實際操作情況怎樣？

董大勝：說起來容易做起來難。

從國際上的做法看，政府會計除去收付實現(xiàn)制和權(quán)責(zé)發(fā)生制，通行的會計核算辦法還包括可調(diào)整的收付實現(xiàn)制，以及可調(diào)整的權(quán)責(zé)發(fā)生制。鑒于中國國情，政府綜合財務(wù)報告的編制，我覺得最大可能是采用可調(diào)整的權(quán)責(zé)發(fā)生制（Modified Accrual Basis）。

政府資產(chǎn)的范圍如何界定？如何進行貨幣計量？這是面臨的一個難題。例如，除了政府部門使用的房屋建筑等資產(chǎn)，國有學(xué)校、醫(yī)院等有形資產(chǎn)，還應(yīng)包括國有企業(yè)資產(chǎn)。這勢必加大編制和統(tǒng)計難度。還有一些政府投資的基礎(chǔ)設(shè)施如水利工程、高速公路等各類國有資產(chǎn)，以及國有土地等，這些國有資產(chǎn)范圍的確定和貨幣計量十分困難。在美國，人們甚至對核武、戰(zhàn)機、航母等作為聯(lián)邦資產(chǎn)如何計價進行著爭論。

政府的另一類資產(chǎn)——應(yīng)收稅款的確定也是一個難題。在澳大利亞，其財稅部門甚至能夠?qū)λ衅髽I(yè)和個人的收入及納稅予以準(zhǔn)確掌握。中國人口基數(shù)龐大，企業(yè)數(shù)量眾多，我們無法為所有企業(yè)和每一個納稅人建立往來賬戶，這也使得準(zhǔn)確確定政府資產(chǎn)面臨巨大的技術(shù)難題。

還有一個問題，就是完全的權(quán)責(zé)發(fā)生制要求對資產(chǎn)計提折舊。這對于政府資產(chǎn)顯然是做不到的，我們的財政收入無法支撐這一點。

總之，我覺得我們可能無法編制完整的完全意義下權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財務(wù)報告。可行的是采用調(diào)整的權(quán)責(zé)發(fā)生制，即確定政府資產(chǎn)的若干項目，確定政府的負債范圍，在此基礎(chǔ)上編制政府綜合財務(wù)報告。并且，對資產(chǎn)不計提折舊。

例如，香港地區(qū)財政管理就編制兩套報表，一套以收付實現(xiàn)制為基礎(chǔ)，編制當(dāng)年預(yù)算收支，另一套是包括政府資產(chǎn)在內(nèi)的政府綜合財務(wù)報表。美國聯(lián)邦政府也是這樣。