隱性地方債陽光化

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國政府債務(wù)的總體規(guī)模、地方政府債的真實(shí)情況以及關(guān)于債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的判斷，是近年各方面高度關(guān)注的重大現(xiàn)實(shí)問題。

根據(jù)最高決策層的部署，國家審計(jì)署于2013年8月至9月組織全國審計(jì)機(jī)關(guān)5.44萬名審計(jì)人員，按照“見人、見賬、見物，逐筆、逐項(xiàng)審核”原則，對(duì)中央和地方的政府性債務(wù)進(jìn)行了全面審計(jì)。

在中國公共部門債務(wù)中，各方最為關(guān)注的是地方政府性債務(wù)這個(gè)部分，其變動(dòng)趨勢和特征值得考察。

明賬處于安全區(qū)

2009年后，盡管還附帶有中央政府的隱性擔(dān)保，但正式的“地方債”在中國已登堂入室。

事實(shí)上，中國地方政府負(fù)債產(chǎn)生于經(jīng)濟(jì)社會(huì)轉(zhuǎn)軌的背景之下，由來已久、為數(shù)巨大，近些年又迅速擴(kuò)大了規(guī)模。從增長幅度看，由于應(yīng)對(duì)亞洲金融危機(jī)和全球金融危機(jī)的客觀需要，地方政府負(fù)債于1998年和2009年兩次出現(xiàn)大幅上升，年均增速分別由1997年24.8%提升至1998年48.2%，由2008年23.5%驟升至2009年61.9%。

正如2013年審計(jì)署公告所指出，“地方政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)增長較快”，這一變動(dòng)特征值得重視，并應(yīng)結(jié)合風(fēng)險(xiǎn)防控問題通盤考慮相關(guān)的制度建設(shè)和對(duì)策措施。

而關(guān)于政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)制度的判斷和風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的認(rèn)識(shí)，是關(guān)心政府債務(wù)問題的人士所共同聚焦的命題。審計(jì)署報(bào)告中，與風(fēng)險(xiǎn)度緊密相關(guān)的有四個(gè)重要指標(biāo)，分別是截至2012年底的全國總負(fù)債率39.43%、政府外債與GDP比率0.91%、政府總債務(wù)率113.41%和政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)的逾期債務(wù)率5.38%。總體說來，四項(xiàng)指標(biāo)均低于國際警戒線，中國各級(jí)政府債務(wù)的總量規(guī)模仍處于安全區(qū)。

隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)

我們并不能基于總量風(fēng)險(xiǎn)可控而輕視若干主要的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。與地方隱性債相比，這種審計(jì)之內(nèi)的正式“地方債”只占很低比重。眼下，全國7000余家融資平臺(tái)債務(wù)正構(gòu)成大量地方隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

詳細(xì)說來，隱性債務(wù)的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)存在于以下三個(gè)方面：

首先，隱性債務(wù)主要弊端在于不透明、不規(guī)范，以潛規(guī)則強(qiáng)制替代明規(guī)則的方式運(yùn)行，不利于防范風(fēng)險(xiǎn)。

原因在于，在有效制度供給不足的情況下，雖然地方債曾在多方面產(chǎn)生過積極作用，但其以隱性方式出籠，非規(guī)范化運(yùn)作勢必會(huì)帶來風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制的不到位和資金使用低效等問題。一旦風(fēng)險(xiǎn)聚集越過臨界點(diǎn)，開始威脅到經(jīng)濟(jì)社會(huì)的和諧與安全，則只能以“滅火”的應(yīng)急方式去平息事態(tài)，結(jié)果將對(duì)政府公信力造成極大損害，并可能需要以極大的代價(jià)來換取社會(huì)常態(tài)的恢復(fù)。

其次，一些局部風(fēng)險(xiǎn)和項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)正在發(fā)酵。

審計(jì)結(jié)果揭示，截至2012年底，全國有3個(gè)省級(jí)、99個(gè)市級(jí)、195個(gè)縣級(jí)、3465個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)有償還責(zé)任的債務(wù)中，債務(wù)率高于100%。

再次，部分地區(qū)和單位違規(guī)融資、違規(guī)使用債務(wù)資金也帶來風(fēng)險(xiǎn)。

審計(jì)發(fā)現(xiàn)，部分地區(qū)違規(guī)通過BT向非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人借款等方式舉借政府性債務(wù)2457.95億元；地方政府及所屬機(jī)關(guān)事業(yè)單位違規(guī)提供擔(dān)保3359.15億元；融資平臺(tái)等單位違規(guī)發(fā)行債券423.54億元。

據(jù)調(diào)研，2010年《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府融資平臺(tái)公司管理有關(guān)問題的通知》下發(fā)后，仍有533家只承擔(dān)公益性項(xiàng)目融資任務(wù)且主要依靠財(cái)政性資金償還債務(wù)的融資平臺(tái)公司存在繼續(xù)融資行為。并且，在財(cái)政部等四部委2012年底明確要求地方政府規(guī)范對(duì)融資平臺(tái)公司的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產(chǎn)和儲(chǔ)備土地等，以資本金形式違規(guī)注入71家融資平臺(tái)公司，涉及金額544.65億元。

由此可認(rèn)為，目前中國政府債務(wù)最主要的風(fēng)險(xiǎn)，就存在于地方隱性負(fù)債部分。

這部分負(fù)債的成因，一方面是由于省以下分稅制不到位，地方收入緊張；一方面源于轉(zhuǎn)軌與發(fā)展進(jìn)程不斷強(qiáng)化地方“有償”籌資和政策融資的現(xiàn)實(shí)需要，但制度建設(shè)在混沌狀態(tài)中未得到規(guī)范推進(jìn)，“潛規(guī)則”替代“明規(guī)則”來形成融資。

并且，有形和無形并存的GDP考核壓力，也成為地方短期行為的動(dòng)因。中央部門、地方政府自上而下的“達(dá)標(biāo)”要求所形成的壓力，也是促使地方隱性債增加的力量之一。

“開前門，關(guān)后門，修圍墻”

對(duì)地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該提倡對(duì)癥下藥、標(biāo)本兼治并且“以治本為上”的思路，注重在深化改革中推進(jìn)制度建設(shè)，疏堵結(jié)合。但從中長期來看，應(yīng)援引大禹治水“堵不如疏”的古老智慧，在“治存量”的同時(shí)“開前門，關(guān)后門，修圍墻”，發(fā)展規(guī)范化的“陽光融資”式地方舉債機(jī)制。

按上述思路，具體建議有：

一、在財(cái)政體制扁平化前提下以“一級(jí)政權(quán)，一級(jí)事權(quán)，一級(jí)財(cái)權(quán)，一級(jí)稅基，一級(jí)預(yù)算，一級(jí)產(chǎn)權(quán)，一級(jí)舉債權(quán)”外加“中央、省兩級(jí)自上而下轉(zhuǎn)移支付”為原則推進(jìn)配套改革，因勢利導(dǎo)，防范風(fēng)險(xiǎn)，著眼全局統(tǒng)籌發(fā)展、實(shí)現(xiàn)制度創(chuàng)新與配套，走向全面的“陽光融資”。

二、結(jié)合預(yù)算法的修訂，明確以“正面表述”方式規(guī)定地方債的發(fā)行條件、程序、審批、監(jiān)督和績效考評(píng)等要求，以利逐步和更大步伐地以規(guī)范的地方公債和市政債置換、替代隱性債。

三、分兩大類管理地方債務(wù)：一般債務(wù)（地方公債，不與具體項(xiàng)目掛鉤）；專項(xiàng)債務(wù)（市政債，掛鉤具體項(xiàng)目）。積極合理細(xì)化各自的管理方式方法。

四、專業(yè)化編制全國和地方資產(chǎn)負(fù)債表，在對(duì)政府債務(wù)加強(qiáng)制度規(guī)范、程序約束、公眾監(jiān)督的同時(shí)，發(fā)展健全政府債務(wù)（特別是地方債）的市場化約束體系與機(jī)制。

五、積極地在改革創(chuàng)新中以PPP（公私合作伙伴）方式化減部分地方政府債務(wù)，調(diào)動(dòng)民間資本、社會(huì)資金的力量來加大、加快地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并且取得更好的資金使用結(jié)合績效，同時(shí)擴(kuò)大民間資本的發(fā)展空間，實(shí)現(xiàn)共贏多贏。

六、積極地探討、發(fā)展償債基金等風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對(duì)機(jī)制。

七、進(jìn)一步優(yōu)化對(duì)于地方融資平臺(tái)的多部門協(xié)調(diào)配合監(jiān)管機(jī)制。

（《財(cái)經(jīng)國家周刊》記者聶歐采訪整理）