“大交通”的新舞臺

2013

年3月14日，十二屆全國人大一次會議批準(zhǔn)通過了國務(wù)院機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變方案，其中，交通運輸部統(tǒng)籌規(guī)劃鐵路、公路、水路、民航發(fā)展，呼吁多年的交通運輸大部門制改革終于啟幕。

又逢全國兩會，剛剛過去的一年，中國綜合交通運輸管理體制組建進展如何，面臨怎樣的難點，交通運輸如何謀劃好未來的發(fā)展？《財經(jīng)國家周刊》記者為此獨家專訪了交通運輸部部長楊傳堂。

整合之路

楊傳堂開門見山地告訴記者，“公眾最關(guān)心的是綜合交通運輸體制的組建進展怎樣。我的首要任務(wù)也是搭建綜合交通運輸管理的‘大舞臺’，這是一份沉重的擔(dān)子，任務(wù)艱巨?！?/p>

“這是一塊國家行政體制改革中難啃的硬骨頭。”楊傳堂結(jié)合歷史分析說，1949年10月，新中國成立時，交通部和鐵道部作為國家的兩個重要職能部門，與新中國相伴而生。經(jīng)過60多年的大發(fā)展，中國交通運輸取得了亮眼的建設(shè)成績，同時，交通運輸領(lǐng)域?qū)嵤┐蟛恐聘母锏暮袈曇踩諠u增多。

直到2013年全國人代會，鐵路納入交通運輸部管理，綜合交通運輸管理體制終于獲得了“準(zhǔn)生證”。

“國家發(fā)放了準(zhǔn)生證，我們怎樣做到優(yōu)生？”楊傳堂說，“從分后又合的歷史中可看出，綜合交通運輸管理體制改革真正的難點，在于協(xié)調(diào)和理順內(nèi)部多種關(guān)系，真正將原來分散管理的運輸體制和人員‘綜合’在一起，而不僅僅是換了名稱和牌子就萬事大吉了。”

楊傳堂的首要任務(wù)是先把綜合運輸管理體制的“舞臺架子”搭建起來。“推進機構(gòu)編制調(diào)整工作，明晰各自的職責(zé)范圍，是去年綜合運輸體制搭建的重點?！睏顐魈媒榻B，2013年全國兩會剛結(jié)束，3月下旬交通運輸部就成立了機構(gòu)改革和職能轉(zhuǎn)變領(lǐng)導(dǎo)小組及其辦公室，負責(zé)研究有關(guān)政策和重大事項；2013年11月25日，中央編辦印發(fā)了交通運輸部有關(guān)職責(zé)和機構(gòu)編制調(diào)整方案；2014年1月24日，交通運輸部召開了部機關(guān)落實調(diào)整方案動員大會，公布了機構(gòu)改革實施方案；調(diào)整交通運輸部部分內(nèi)設(shè)機構(gòu)設(shè)置。

完成了鐵路管理體制改革，實現(xiàn)鐵路政企分開，是組建綜合交通運輸管理新體制的亮點。楊傳堂指出，鐵路改革備受社會關(guān)注。鐵路管理體制2013年實現(xiàn)了政企分開，組建了國家鐵路局，成立了中國鐵路總公司。國家鐵路局組建工作基本完成，2014年1月6日正式掛牌，7個地區(qū)監(jiān)管局的組建工作目前進展順利。這是中國鐵路在歷史上首次走上政企分開的道路，鐵路封閉、壟斷的市場大門開始向社會打開。

配套改革與此同步推進，為落實國務(wù)院《關(guān)于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設(shè)的意見》，交通運輸部配合有關(guān)部門推進鐵路投融資體制改革，設(shè)立鐵路發(fā)展基金，實施鐵路運價改革，配合國家發(fā)改委加快鐵路建設(shè)項目前期工作。

新的交通運輸部開始在探索中走上整合交通運輸資源的“綜合”之路。楊傳堂介紹，交通運輸部2013年成立了綜合交通運輸法規(guī)體系建設(shè)專題小組，他擔(dān)任組長，鐵路局、民航局、郵政局的負責(zé)同志為副組長，專門負責(zé)研究和統(tǒng)籌綜合交通運輸法規(guī)體系建設(shè)方面的事項。第一，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)鐵路、公路、水路、民航的運輸政策和技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立綜合交通運輸公共信息服務(wù)平臺，推進鐵路、公路、水路、民航聯(lián)網(wǎng)售票系統(tǒng)建設(shè)，推動物流公共信息服務(wù)平臺建設(shè)；

第二，組織編制綜合運輸體系規(guī)劃，重點是落實好國家公路網(wǎng)規(guī)劃、中長期鐵路網(wǎng)規(guī)劃，推進國家高速公路“斷頭路”、普通國道的瓶頸路段改建和內(nèi)河建設(shè)；

第三，加大綜合運輸樞紐建設(shè)，促進各種運輸方式有效銜接。交通運輸部支持了26個綜合客運樞紐、20個公路貨運樞紐（物流園區(qū)）項目建設(shè)。2014年將繼續(xù)結(jié)合高速鐵路、樞紐機場、城市軌道交通的發(fā)展，進一步加快客運樞紐、重點物流園區(qū)和集疏運體系建設(shè)，讓各種運輸方式之間的換乘更加便捷順暢，讓貨物的一體化運輸和集疏運效率得到提升；

第四是建立交通與發(fā)改委、國土部等部門之間的綜合運輸協(xié)調(diào)機制，建立完善跨運輸方式的協(xié)調(diào)聯(lián)動機制。

交通仍屬短板

2013年綜合交通體系完成了超過2萬億元的投資規(guī)模，高速鐵路、高速公路、港口吞吐量分別居世界第一。經(jīng)過20多年世界歷史上最大規(guī)模的建設(shè)，中國的鐵路、公路、港口、機場是不是修夠了，修多了，交通還要不要大發(fā)展？社會上對這個話題的爭議持續(xù)不斷。

楊傳堂自2013年下半年以來，開展了一項中國交通對標(biāo)國際先進水平的研究，發(fā)現(xiàn)中國交通運輸業(yè)仍存在明顯差距和巨大提升空間。

中國的路是多了還是不夠？楊傳堂的結(jié)論是：交通基礎(chǔ)設(shè)施總量不足、結(jié)構(gòu)不合理、銜接不順暢等問題仍然較為突出。

首先是路少，根據(jù)國家高速鐵路網(wǎng)、公路網(wǎng)規(guī)劃，到2030年，中國高速公路仍需建設(shè)6萬公里以上，其中包括許多影響路網(wǎng)整體效益的省際“斷頭路”。高速鐵路仍需建設(shè)1萬公里以上；其次是路的分布密度差。根據(jù)國家高速公路網(wǎng)規(guī)劃，到2030年，連接20萬以上人口的城市，而歐美發(fā)達國家的高速公路已經(jīng)連接10萬甚至5萬人口的城市；鐵路貨運、內(nèi)河航道更是短板，導(dǎo)致公路貨運量占全社會貨運量的79%，承擔(dān)低附加值的大宗散貨比例過高；民航是發(fā)達國家公眾長距離出行的主要方式，中國乘坐飛機出行的人還是少數(shù)。

從裝備水平提升看，也有差距。楊傳堂舉例說，一些關(guān)鍵核心技術(shù)尚未掌握；內(nèi)河船型標(biāo)準(zhǔn)化率為40%；欄板貨車約占營運載貨汽車78%，而歐美國家90%道路貨運通過廂式半掛車等專用運輸實現(xiàn)；節(jié)能減排水平偏低，營運車輛、船舶單位運輸周轉(zhuǎn)量能耗和二氧化碳排放仍需下降。

楊傳堂特別強調(diào)，“服務(wù)”仍是中國目前交通運輸最大的短板。在客運方面，公共交通分擔(dān)率偏低，北京市、上海市公共交通出行比例僅為46%、37%，致使一些大城市交通擁堵嚴(yán)重，綜合客運樞紐建設(shè)亟待加強；在貨運方面，物流總費用占GDP比重多年來一直偏高，高于現(xiàn)代化水平較高國家的平均水平。全國751.6萬戶運輸企業(yè)中，個體戶占91%，戶均僅擁有1.7輛車，而歐美國家戶均擁有車輛20輛左右；信息化管理和服務(wù)水平較低，全國性的交通運輸服務(wù)監(jiān)督網(wǎng)絡(luò)尚未建立；交通運輸安全基礎(chǔ)相對薄弱，事故總量、傷亡人數(shù)仍在高位運行。

給交通生產(chǎn)力松綁

“要實現(xiàn)以上目標(biāo)，必須深化改革，打造出透明開放的服務(wù)型交通政府管理機構(gòu)，為交通生產(chǎn)力松綁?！睏顐魈媒榻B，交通運輸部2014年2月24日成立了全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組，負責(zé)交通運輸改革的頂層設(shè)計、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進和督促落實，由他擔(dān)任組長。

交通運輸部把職能轉(zhuǎn)變作為機構(gòu)改革的核心，建立了清理行政審批工作機制，加大簡政放權(quán)力度，加快推動政府職能向加強市場監(jiān)管、創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境、提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)、維護社會公平正義轉(zhuǎn)變。楊傳堂介紹，交通運輸部取消和下放了17項行政審批事項；及時組織修訂了涉及到的5件行政法規(guī)和10件規(guī)章；還對擬取消、下放的行政審批項目進行了充分研究論證，提出了2015年前取消或下放37項行政審批項目的計劃。

交通運輸部日前向社會公開了保留的行政審批事項清單。在各部門公開權(quán)力清單的排行榜中，交通運輸部公布的所有審批和許可共有52項，公開度在50多個部門中排在第26位。“這是個中等水平，但作為一個大部，交通運輸部完全有條件做得更好一些?！睏顐魈酶嬖V記者：“我馬上找來兩個分管政務(wù)公開、政務(wù)信息的處長，專門談了一上午。部里安排有專門的人員來負責(zé)，為什么不能做得更好？”他的要求是，交通運輸部的政務(wù)公開要走在前列，接受監(jiān)督，凡是超過公開項目的審批視為違法。對已公布取消、下放的審批項目，認真做好落實和銜接工作，避免通過登記、備案、年檢、審定、認定等方式變相設(shè)定行政審批，確保管理不缺位、監(jiān)管不放松、服務(wù)更到位。

為了給交通生產(chǎn)力松綁，釋放活力，必須理順交通行業(yè)存在多年的難點、熱點問題。楊傳堂說，交通運輸部已明晰了五項改革重點：

一是深化行政管理體制改革，包括進一步簡政放權(quán)，進一步轉(zhuǎn)變政府職能，穩(wěn)步推進交通行政綜合執(zhí)法改革；

二是深化交通投融資體制改革，包括圍繞理順中央與地方事權(quán)深化交通運輸行業(yè)財稅體制配套改革，研究構(gòu)建支撐普通公路建管養(yǎng)的投融資體制，研究建立交通基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營制度；

三是深化公路水路管理體制改革，其中包括加快建立事權(quán)與財力相匹配、建管養(yǎng)相協(xié)調(diào)的公路管理體制機制，深化水運管理、航道管理、海事管理、救助打撈、交通公安管理體制改革；

四是深化交通公共服務(wù)改革，其中包括加強相關(guān)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)的研究制定，推動建立科學(xué)規(guī)范的政府購買交通公共服務(wù)制度，加快推進農(nóng)村交通基礎(chǔ)設(shè)施建管養(yǎng)體制改革；

五是深化市場監(jiān)管體制改革，包括加快建設(shè)統(tǒng)一開放、競爭有序的交通運輸市場體系，積極參與和促進交通運輸價格改革，深化道路貨運管理改革，加強工程質(zhì)量監(jiān)管，完善統(tǒng)一市場準(zhǔn)入制度。

“這些改革是我到交通運輸部工作以來感覺最難做的事兒?！睏顐魈锰寡裕拔覈煌ㄐ袠I(yè)開放得早，目前存在的都是些積累多年的矛盾，已到了不改不行的地步。這些改革都是比較難啃的硬骨頭，不僅是利益調(diào)整，還是一場靈魂深處的改革?！?/p>

楊傳堂分析指出，這些改革涉及的一個根本問題是，市場主體和政府之間的關(guān)系如何恰當(dāng)?shù)靥幚恚勘热缃煌ㄍ度谫Y體制改革問題，既要想辦法吸引社會資本參與進來，又要考慮和兼顧交通行業(yè)的社會公益性要求。高速公路收費問題即是這個矛盾的典型體現(xiàn)。公眾意見很大，希望政府能還公路給“大眾”，少收費甚至不收費。但這些高速公路都是在“摸著石頭過河”中，以“貸款修路、收費還貸”的方式吸引社會資本投資建設(shè)，才加快了高速公路的建設(shè)。目前，鐵路投融資體制大門已經(jīng)打開，如何吸引社會資本進入鐵路？政府給企業(yè)多大的利潤空間能做到兩方面兼顧？這就是個待破解的難題。

“再難也要往前走，這是一場沒有退路的戰(zhàn)役?！睏顐魈谜f，2014年先實行容易改的改革，主要包括研究項目法人責(zé)任制、招標(biāo)投標(biāo)制、合同管理制和工程監(jiān)理制四位一體的公路建設(shè)管理體制、制度、建設(shè)項目管理方式的改革路徑和工作方案；完善收費公路管理政策，研究收費公路特許經(jīng)營制度相關(guān)實施辦法；深化內(nèi)河管理體制改革，加強界河和長江航道管理體制改革研究，進一步理順三峽船閘管理體制；深化交通運輸行政執(zhí)法體制改革，加強執(zhí)法形象和法制工作隊伍建設(shè)。

一切是為了公眾出行

“不管是修路還是改革，交通一切工作的目的都是為了服務(wù)公眾出行需要?！睏顐魈谜f。

城市交通擁堵問題令人頭疼。楊傳堂開出的藥方是實施公共交通優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略。交通運輸部確定了探索以公共交通為導(dǎo)向的城鎮(zhèn)化交通發(fā)展模式，實現(xiàn)城際之間、城鄉(xiāng)之間、城市內(nèi)部交通出行以軌道交通、長途客運、城市公交等大容量公共交通出行方式為主，適當(dāng)控制私人小汽車發(fā)展。

中國城鎮(zhèn)化正加速推進，楊傳堂認為，交通規(guī)劃要先行，以最佳交通規(guī)劃方案引導(dǎo)城市形態(tài)、城鎮(zhèn)空間布局和產(chǎn)業(yè)布局；倡導(dǎo)綜合客運樞紐與商業(yè)、居住設(shè)施的土地綜合利用開發(fā)模式；積極探索經(jīng)濟可承受、服務(wù)效果好的城鄉(xiāng)客運一體化發(fā)展模式；推進土地、線位、岸線、空域等資源的節(jié)約集約利用和有序開發(fā)，大力推進信息技術(shù)在交通運輸行業(yè)的應(yīng)用，努力減少交通事故數(shù)量和人員傷亡。

“安全是公眾對交通服務(wù)最大的要求?！睏顐魈脧娬{(diào)，將推進交通運輸安全生產(chǎn)長效機制的建設(shè)，建立“平安交通”評價指標(biāo)，出臺考核辦法和考評標(biāo)準(zhǔn)。

在信息時代，群眾對交通的服務(wù)便捷性要求越來越高。交通運輸部提出加快建設(shè)“智慧交通”，重點有：推進綜合交通信息資源整合與利用，加快推進全國交通信息的聯(lián)網(wǎng)工作，開展綜合交通數(shù)據(jù)交換平臺試點，積極推進省際區(qū)域交通信息資源整合共享，服務(wù)公眾；利用物聯(lián)網(wǎng)、新一代移動通信、云計算、大數(shù)據(jù)管理、下一代互聯(lián)網(wǎng)等現(xiàn)代信息技術(shù)，在城市交通、內(nèi)河航道網(wǎng)、集裝箱鐵水聯(lián)運開展多項物聯(lián)網(wǎng)示范應(yīng)用。電子不停車收費系統(tǒng)已經(jīng)推廣到全國28個?。ㄊ小^(qū)），交通運輸部正在加快推動全國聯(lián)網(wǎng)結(jié)算中心的建設(shè)，未來將實現(xiàn)“一卡在手，通行全國”；制定頒布了行業(yè)信息化標(biāo)準(zhǔn)體系表、交通基礎(chǔ)數(shù)據(jù)元等一系列行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)，推動建立智慧交通標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行保障機制。

“我們的目標(biāo)是，到2020年，基本形成‘網(wǎng)絡(luò)設(shè)施配套銜接、技術(shù)裝備先進適用、運輸服務(wù)安全高效、支持保障科學(xué)有力’的現(xiàn)代綜合交通運輸體系，高速公路、干線鐵路和民用機場覆蓋20萬以上人口城市，快速鐵路網(wǎng)覆蓋50萬以上人口城市，國道干線公路覆蓋所有縣城，為全面建成小康社會提供有力的交通運輸保障。”楊傳堂說。

“大交通”的成績單

“我國交通運輸業(yè)在推進綜合運輸體制的改革中穩(wěn)中向好，支撐了經(jīng)濟社會發(fā)展和民生的不斷改善。”楊傳堂向記者說起串串?dāng)?shù)據(jù)，如數(shù)家珍。

一是綜合交通體系完成了超過2萬億元的投資規(guī)模，交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)穩(wěn)步推進。楊傳堂幽默地說，“沒有綜合交通運輸體制的改革，我就沒有條件告訴你這些綜合數(shù)據(jù)：據(jù)初步統(tǒng)計，去年全年鐵路、公路、水路完成投資2.2萬億元，同比增長5.4%?！倍侨珖C合交通網(wǎng)總里程接近470萬公里，這是交通運輸部首次對外公布全國綜合交通網(wǎng)里程數(shù)據(jù)。

楊傳堂具體介紹如下——

在鐵路方面：全國鐵路運營里程為10.3萬公里，其中高速鐵路達1.12萬公里；

在公路方面：全國公路通車總里程為434.6萬公里，其中高速公路達10.4萬公里；2013年新改建農(nóng)村公路21萬公里，97.85%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)和88.9%的建制村通了瀝青、水泥路；

在水路方面：全國內(nèi)河航道里程12.58萬公里，其中高等級航道1.21萬公里；全國規(guī)模以上港口萬噸級泊位達到1914個，新增92個；

在民航方面：全國民航機場數(shù)量達到193個，新增10個；

在城市交通方面：全國軌道交通運營線路總長度達到2333.2公里，新增275.3公里。

三是交通運輸體系在促進人流物流中起著至關(guān)重要的支撐作用。

楊傳堂介紹說——

在客流方面：2013年鐵路、公路、水運、民航共完成客運量401.91億人，同比增長5.6%，相當(dāng)于一年里全國13多億人平均每人出行近30次；

在城市客運方面：2013年運送旅客1269億人次，同比增長3.3%。相當(dāng)于城市客運平均每天運送了3.47億人次的客流量；

在貨流方面：2013年鐵路、公路、水運、民航共完成貨運量444.01億噸，同比增長10.0%。相當(dāng)于平均每天完成了超過1.2億噸的貨物運輸；

在水運方面：全年規(guī)模以上港口完成貨物吞吐量106.1億噸，同比增長8.5%；

在郵政方面：2013年完成快遞業(yè)務(wù)量近92億件，同比增長61.6%，相當(dāng)于每天送達超過2500萬件的快遞。